책임감리원 부실벌점부과처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 ○○○○ ○○단지 공사(이하 ‘이 사건 공사’라고 한다)의 감리자로 지정되어 감리업무를 수행한 책임감리원이다. 2014. 9. 15.부터 같은 해 10. 17.까지 서울특별시 감사담당관이 실시한 “○○공사 아파트 하자감사” 결과 이 사건 공사의 계약도서에 따르면 아파트 외벽을 세라믹몰딩(화산석 분말)을 사용하여 시공하기로 계약되어 있으나 발주처의 설계변경 승인 없이 EPS표면에 “압출시멘트몰탈”을 씌우는 것으로 감리단에서 자재변경 승인한 사실이 지적되었다. 이에 피청구인은 2015. 4. 29. 청구인에게, 위 지적내용을 근거로 건설기술진흥법 제53조 및 건설기술진흥법 시행령 제87조 제5항 [별표 8]에 의하여 벌점 2점을 부과하는 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 청구인 주장 가. ○○공사에서 작성한 설계도면에 의하여 세라믹몰딩재(EPS 내부충진)로 검토함으로써 설계도서 및 관련기준에 적합하게 시공하였으며, 세라믹몰딩(EPS 내부충진)은 EPS 블록 표면에 압출시멘트를 사용한 제품으로 세라믹몰딩으로 통칭한다. 나. ○○○○ ○○단지○○공사 건축공사전문시방서는 “관계법령상 구속력과 계약도서로서의 효력이 없음”을 명시하여 교부된 것으로 설계도서로서의 기준보다 참고용으로 보는 것이 더 타당한 것으로 판단되며, 특히 자재시방은 KS규격품 외에는 100% 동일한 제품(특정제품 제외)을 선정하기 곤란한 것이 일반적이다. 다. 세라믹몰딩은 그 밖의 구조부나 주요자재가 아닌 외벽 장식물로 건축외장치장재인 아파트 외관 마감을 위한 단순 외부 마감자재로서 건축법 제2조 제7항 및 건축물의 구조기준 등에 관한 규칙 제2조 제1항의 주요구조부 또는 기타구조부에 해당하지 않는다. 라. ○○○○ ○○단지 ○○공사 건축공사전문시방서 “외부세라믹몰딩” 시방에 규정된 천연자재인 경량의 화산석 분말을 사용한 특정회사 제품은 마곡지구 세라믹몰딩 자재선정시 국내생산 세라믹몰딩 제품형식, 제품무게, 공사발주시 설계단가, 토탈디자인 상세도 등을 조사 분석하여 최적의 세라믹몰딩 자재로 세라믹몰딩(EPS 내부충진)으로 자재를 선정하였다. 따라서 아파트 외벽을 발주처의 설계변경 승인 없이 EPS표면에 “압출시멘트몰탈”을 씌우는 것으로 감리단에서 자재변경 승인한 것은 감리를 소홀히 한 것으로 볼 수 없으므로, 피청구인이 2015. 4. 29. 청구인에 대하여 한 이 사건 처분은 위법·부당하므로 취소되어야 한다. 3. 피청구인 주장 가. 공사시방서에는 세라믹몰딩의 구체적인 사양이 ‘화산석분말’로 명기되어 있으므로 이 사건 공사에서 외부몰딩시 사용해야하는 자재는 계약상 세라믹몰딩(화산석분말)으로 정해졌다. 나. 청구인이 ‘전문시방서’라고 주장하는 시방서는 계약문서 중 설계서인 ‘공사시방서’인데, ‘전문시방서’라고 표기된 표지 등이 있는 것은 설계사의 과실로 유발된 단순 표기 오류에 해당하므로 이를 이유로 참고용이라고 볼 수는 없다. 다. 이 사건 처분은 승인절차를 거쳐 설계변경을 하여야 하는데 승인절차를 거치지 않은 행위에 관한 제재로, ‘그 밖의 구조부’ 또는 ‘주요자재’여부와는 관련이 없다. 라. 청구인은 계약문서 중 설계서에 포함되어있는 자재가 수급이 불가능한 경우 피청구인에게 보고 후 승인절차를 거쳐 설계변경 해야 할 의무가 있는데, EPS표면에 ‘압축시멘트몰탈’을 씌운 자재는 설계서에 기재된 세라믹몰딩(화산석분말)과 상이한 자재로 승인절차를 거치지 않고 위 자재를 선정한 행위는 의무를 위반한 행위이다. 따라서 피청구인의 이 사건 처분은 적법·타당하고, 청구인의 주장은 이유 없다. 4. 관계법령 건설기술진흥법 제53조 건설기술진흥법 시행령 제87조 제5항 [별표 8] 5. 인정사실 다툼 없는 사실, 청구인과 피청구인이 제출한 토탈디자인(○○단지) 상세도(AD-101), 2011년 ‘○○공사 건축공사전문시방서’, ○○○○ 공사시방서, 설계검토보고서, 기술검토의견서, 자재승인검토의견서 등의 기재 내용 및 변론 전체의 취지 등을 종합하여 보면 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다. 가. 청구인은 ○○○○ ○○단지 공사의 감리자로 지정되어 감리업무를 수행하였다. 나. 피청구인이 청구인에게 교부한 시방서의 표지에는 “단위공사 설계시 해당 공사의 특성과 여건 등에 맞게 「공사시방서」를 작성하는데 활용하기 위한 「전문시방서」(Guide Spec)이므로 관계법령상 구속력과 계약도서로의 효력이 없음”이라고 기재되어 있다. 다. ○○○○ 공사시방서의 목차에는 2011년 ○○공사 전문시방서와는 달리 ‘국기게양대 설치, 잡철물 제작설치, 디지털도어록(카드식), 금속사다리, 세라믹 외부몰딩’ 등의 사항이 포함되어 있다. 라. 2014. 9. 15.부터 같은 해 10. 17.까지 서울특별시 감사담당관이 실시한 “○○공사 아파트 하자감사” 결과 이 사건 공사의 계약도서에 따르면 아파트 외벽을 세라믹몰딩(화산석분말)을 사용하여 시공하기로 계약되어 있으나 발주처의 설계변경 승인 없이 EPS표면에 “압출시멘트몰탈”을 씌우는 것으로 감리단에서 자재변경 승인한 사실이 지적되었다. 마. 피청구인은 2015. 4. 29. 청구인에게, 위 지적내용을 근거로 건설기술진흥법 제53조 및 건설기술진흥법 시행령 제87조 제5항 [별표 8]에 의하여 벌점 2점을 부과하는 처분을 하였다. 6. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. ‘○○공사 건축공사전문시방서’가 계약의 내용에 포함되지 않는다는 주장에 관하여 일반적으로 법률행위의 해석은 당사자가 그 표시행위에 부여한 객관적인 의미를 명백하게 확정하는 것으로서 당사자가 표시한 문언에 의하여 그 객관적인 의미가 명확하게 드러나지 않는 경우에는 그 문언의 내용과 그 법률행위가 이류어진 동기 및 경위, 당사자가 그 법률행위에 의하여 달성하려고 하는 목적과 진정한 의사, 거래의 관행 등을 종합적으로 고찰하여 사회정의와 형평의 이념에 맞도록 논리와 경험의 법칙, 그리고 사회 일반의 상식과 거래의 통념에 따라 합리적으로 해석하여야 한다(대법원 1996.7.30. 선고, 95다29130 판결). 청구인과 피청구인이 제출한 문서의 표지 및 문서의 우측 하단에는 모두 ‘○○공사 건축공사전문시방서’라고 표기되어 있고, 표지에 “단위공사 설계시 해당 공사의 특성과 여건 등에 맞게 「공사시방서」를 작성하는데 활용하기 위한 「공사시방서」(Guide Spec)이므로 관계법령상 구속력과 계약도서로의 효력이 없음”이라고 적혀있다는 점은 증거를 통해 확인할 수 있다. 그러나 피청구인이 제출한 “2011년 ○○공사 전문시방서”의 목차와 “○○○○ 공사시방서”의 목차를 비교·대조해보면 “2011년 ○○공사 전문시방서”의 목차에 포함되어 있지 않은 ‘국기게양대 설치, 잡철물 제작설치, 디지털도어록(카드식), 금속사다리, 세라믹 외부몰딩’ 등의 사항이 “○○○○ 공사시방서”에는 포함되어 있음을 알 수 있다. 이는 기존의 전문시방서에 이 사건 공사의 특성과 여건에 맞게 내용을 추가·변경하여 공사시방서를 작성하는 과정에서 포함된 내용으로 보인다. 그,렇다면 청구인이 전문시방서라고 주장하는 이 사건 “○○공사 건축공사전문시방서”는 피청구인이 제출한 “○○○○ 공사시방서”로 계약도서로서의 효력이 있는 공사시방서라고 봄이 상당하고, 단순한 표기 오류 때문에 ‘전문시방서’라고 표기되어 있다고 하여 계약도서로서의 효력이 없는 전문시방서라고 볼 것이 아니다. 청구인 역시도 이 사건 “○○공사 건축공사전문시방서”를 공사시방서라고 판단하여, 이를 근거로 설계검토보고서, 기술검토의견서, 자재승인검토의견서 등을 작성한 바 있다. ‘○○공사 건축공사전문시방서’가 공사시방서로서 계약도서로서의 효력이 있다면, 청구인에게는 시공사로 하여금 그 내용에 따라 시공하도록 감리할 의무가 있고, 그 내용을 변경할 필요가 있다면 피청구인의 승인을 받아야만 한다. 설사 ‘○○공사 건축공사전문시방서’가 공사시방서가 아니라 전문시방서라고 하더라도, 전문시방서의 내용과 후에 교부된 설계도서의 내용에 모순이 발생하였다면 설계도서를 교부한 피청구인에게 모순된 사항에 관하여 확인하거나, 피청구인과 협의하여 그 내용을 명확히하였어야 할 것이나 제출된 증거만으로는 이를 확인하기에 부족하고, 달리 이러한 사실을 인정할 증거가 없다. 나. 청구인이 자재변경 승인한 세라믹몰딩(EPS 내부충진)이 설계도서 및 관련 기준에 적합하다는 주장에 관하여 세라믹몰딩(화산석분말)은 그 내부를 규소, 석회, 산화마그네슘 및 칼슘 등으로 채운 자재임에 반해, 세라믹몰딩(EPS 내부충진)은 그 내부를 Expended Polystyrene(스티로폼)으로 채운 자재임을 고려하면 두 자재가 동일한 자재라고 보기 어렵다. 설계도면인 토탈디자인(○○단지) 상세도(AD-101)에 ‘세라믹 FORM’이라고 기재되어 있어 이를 따를 경우에는 세라믹몰딩(EPS 내부충진)으로 시공해야 하는 것으로 해석할 여지가 있으나, 공사시방서가 설계도서에 우선하므로 청구인이 설계변경 승인을 받아 시공사에게 자재변경을 하도록 하지 않은 이상, 공사시방서인 ‘○○공사 건축공사전문시방서’에 기재된 바에 따라 세라믹몰딩(화산석분말)로 시공하여야 하고 세라믹몰딩(화산석분말)이 당시 조달하기 어려운 자재였다고 하더라도 달리 볼 것이 아니다. 다. 이 사건 처분의 사유가 된 세라믹몰딩 부분은 주요구조부 또는 기타구조부에 해당하지 않는다는 주장에 관하여 이 사건의 쟁점은 이 사건 처분의 사유가 된 세라믹몰딩 부분은 주요구조부 또는 기타구조부에 해당하는지 여부가 아니라 청구인이 감리자로서 시공사의 자재변경을 승인함에 있어 피청구인으로부터 적법한 설계변경 승인 절차를 거쳤는지 여부이다. 이 사건 처분의 사유가 된 세라믹몰딩 부분이 주요구조부 또는 기타구조부에 해당하는지의 여부는 이 사건의 쟁점과는 무관하다. 라. 청구인이 자재변경 승인한 세라믹몰딩(EPS 내부충진)이 최적의 자재라는 주장에 관하여 위 ‘나.’항에서 검토한 바와 같이, 세라믹몰딩(화산석분말)과 세라믹몰딩(EPS 내부충진)은 구성된 자재가 상이하다. 또한 최적의 자재인지의 여부는 이 사건의 쟁점과는 무관하다. 마. 소결 따라서 청구인은 이 사건 공사를 감리하면서 아파트 외벽을 시공함에 있어 피청구인으로부터 세라믹몰딩(화산석분말)을 세라믹몰딩(EPS 내부충진)으로 설계변경 승인하는 절차를 거쳐 시공사에게 자재변경 승인을 하였어야 하나, 이에 대한 검토·확인을 소홀히 하여 설계도서 및 시방서 기준과 다르게 아파트 외벽을 시공한 하자를 초래하였다고 인정되므로 이 사건 처분은 적법하다고 할 것이다. 7. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 이유없다 할 것이므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다.