철도부지점용료부과처분취소청구

1. 사건개요 가. 청구인이 2001. 5. 10.○○ 건설공사(이하 "이 건 공사"라 한다)의 현장부지 내 17만 6,437㎡(점용료 부과대상 면적 : 7만 2,218㎡)의 철도부지(이하 "이 건 부지"라 한다)에 대한 점용을 허가하여 줄 것을 신청하자 피청구인이 2001. 5. 14. 이를 허가(허가기간 : 2001. 1. 1. ～ 공사준공시까지)하였다. 나. 이에 따라, 피청구인이 청구인에게 점용료를 부과 징수하여 오고 있던 중, 청구인에 대하여 철도부지 7만 2,218㎡에 대한 2002. 11. 19.자 2002년 12월분 점용료 2,674만 6,590원 및 2002. 12. 17.자 2003년 1월분 점용료 2,674만 6,590원 등 총 5,349만 3,180원의 납입고지(이하 "이 건 처분"이라 한다)를 하자 2003. 1. 15. 이 건 행정심판을 제기하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 청구인은 ○○역 건설사업의 추진을 위하여 설립된 민ㆍ관공동출자회사(지분 : 철도청 47%, 대구광역시 47%, 민간주주 6%)로, 1996. 12. 18. 사업주관자인 주식회사 청구와 계약을 체결하여 추진하던 중 1998. 8. 17. 위 주식회사 청구의 부도 등으로 인하여 이 건 사업이 장기간 중단되었고, 1999. 1.경 위 주식회사 청구의 사업주관자 자격이 취소되었다. 나. 이후, 장기간의 공사중단을 타개하기 위하여 1999. 5. 24. 철도청ㆍ대구광역시 및 청구인 소속 관계관 회의에서 이 건 공사를 단계별로 추진[1단계 : 기반시설공사(토목공사 및 철도기본시설공사)(부족사업비는 철도청과 대구광역시가 추가로 부담), 2단계 : 영업시설공사(사업주관자를 재공모 선정하여 추진)]하기로 합의함에 따라, 1단계 기반시설공사 중 토목공사는 2000. 7. 1. 공사를 재개하여 2002. 11. 7. 준공하였고, 피청구인이 추진하기로 한 철도기본시설공사는 아직 미착공 상태에 있으며, 2단계로 영업시설의 건립을 위한 사업주관자를 선정하기 위해 4차에 걸쳐 공모하였으나 아직까지 선정하지 못하고 있다. 다. 청구인은 1단계 토목공사를 재개한 후 별도의 수입원이 없는 상황에서 피청구인 등이 출자한 철도기본시설공사비 예금이자 수입만으로 철도청과 대구광역시 부지의 점용료 납부 및 청구인 소속 직원들에 대한 인건비 등의 경상경비에 충당하여 온 사정이 있고, 1단계 토목공사를 준공(2002. 11. 7.)한 이후에는 철도기본시설공사와 영업시설공사의 착공시기를 예측할 수 없으며, 또한 철도청 부지 17만 6,437㎡와 대구광역시 부지 4만 3,150㎡를 이 건 사업의 목적에 맞게 사용할 수 없는 실정이어서, 2002. 10. 11.부터 수 차례에 걸쳐 피청구인과 대구광역시장에게 1단계 토목공사를 준공(2002. 11. 7.)한 이후에는 점용료 부과를 중지해 줄 것을 요청하였고, 이에 따라 대구광역시장은 점용료 부과를 중지하였으나 피청구인은 이에 응하지 아니하였다. 라. 그런데, 피청구인의 주장은, 청구인의 2001. 5. 10.자 점용허가신청서 및 이에 대한 피청구인의 2001. 5. 14.자 회신 문서에 의하면 이 건 부지의 점용허가 기간은 2001. 1. 1.부터 공사준공시까지이고, 이 건 사업의 모든 공사[1단계 : 기반시설공사(토목공사 및 철도기본시설공사), 2단계 : 영업시설 공사]가 준공될 때까지 점용료를 납부하여야 한다는 것이나, 청구인이 토목공사를 재개함에 따라 점용 허가를 신청한 것이므로 위 공사준공시는 1단계 기반시설공사중 토목공사의 준공시를 의미하는 것으로 보아야 하고, 위 토목공사가 2002. 11. 7. 준공된 이후에는 청구인이 점용허가신청을 한 사실이 없는 점 등을 고려할 때, 청구인에게 점용료를 계속 부과하는 것은 부당하다. 마. 또한, 피청구인은 청구인이 토목공사시 이 건 부지를 포장하였으므로 비록 지상에 시설물을 설치하지 아니하였다고 하더라도 청구인은 이 건 부지를 계속하여 점용하고 있는 것이라고 주장하나, 청구인은 이 건 부지를 점용하여 수익을 얻고 있지 아니하고 있으며, 현재 청구인은 이 건 부지를 개량(당초 쓰레기 매립지였던 이 건 부지의 훼손방지 등)하여 영업시설 등의 건립시까지 보존관리하고 있는 것에 불과한 것이고, 청구인의 행위(토목공사)로 인하여 피청구인은 지가상승 등의 혜택을 입었다고 할 것임에도 토목공사 준공(2002. 11. 7.) 후에도 점용료를 계속하여 부과 징수하는 것은 부당하므로, 피청구인은 이 건 처분을 취소한 후 이미 징수한 점용료를 반환하여야 할 것이다. 3. 피청구인 주장 피청구인은, 청구인이 이 건 공사의 1단계 공사중 토목공사가 2002. 11. 7.자로 준공되었고, 이후에는 이 건 부지를 보존관리하고 있는데 불과하다는 등의 주장을 하여 이 건 처분이 부당하다고 주장하나, 국유철도의운영에관한특례법 제30조의 규정에 의하면 점용허가를 받은 자는 점용허가기간이 만료되거나 점용을 폐지한 때에는 점용허가된 철도재산을 원상으로 회복하여야 한다고 되어 있음에도 불구하고, 청구인은 이 건 부지를 원상회복하지 아니한 채 이 건 공사의 철도기본시설공사 및 영업시설공사시까지 보존관리하고 있다고 주장하고 있는 사실에 비추어 청구인은 이 건 부지를 계속 점용하고 있는 것인 점, 철도부지에 대한 점용료는 철도부지를 점용하고 있는 이상 이러한 점용으로 인하여 수익을 창출하고 있는지 여부와 관계없이 부과되는 것인 점 등을 종합하여 보면, 이에 대한 청구인의 주장은 이유 없다고 주장한다. 4. 이 건 처분의 위법ㆍ부당 여부 가. 관계법령 국유철도의운영에관한특례법 제21조, 제24조 내지 제27조, 제30조 국유철도의운영에관한특례법시행령 제23조 내지 제25조 나. 판 단 (1) 청구인 및 피청구인이 제출한 점용허가변경통보 문서, 점용허가연장신청 문서, 공사기간중 점용허가연장 문서, ○○역 건설운영 사업추진협약서, 출자사업업무처리규정, ○○역 철도기본시설수탁공사 협약서, 서부화물역부지 점용료부과중지요청 문서, 사업주관자 모집 광고문, 2002년 12월분 및 2003년 1월분 점용료납입고지 문서 등 각 사본의 기재내용에 의하면, 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다. (가) 피청구인ㆍ대구광역시장 및 주식회사 청구가 날인한 ○○역 건설운영 사업추진협약서(1995. 7.경 약정)에 의하면, ○○역의 건립 및 운영은 피청구인ㆍ대구광역시장 및 주식회사 청구 등이 공동으로 출자하여 별도의 법인을 설립한 후 이 법인으로 하여금 담당하게 하고, 위 법인이 이 건 공사를 시행하는 과정에서 점용하게 될 피청구인과 대구광역시 소유부지에 대하여 납부하는 점용료의 수수는 피청구인과 대구광역시 소유부지 지분에 의거 수수하되, 다만 경부선 열차운전 본선 및 역무시설에 소요되는 부지의 점용료는 수수하지 아니하는 것으로 되어 있으며, 점용허가기간은 30년 이내(공사기간은 제외)인 것으로 되어 있다. (나) 피청구인의 1997. 4. 4.자 ○○역 건설 사업부지 점용허가 문서 및 동일자의 국공유재산점용허가서에 의하면, 점용권자는○○ 주식회사로, 점용의 목적은 ○○역 건설 및 부대시설의 설치로, 재산의 표지는 대구광역시 ○○구 ○○동 260-1번지 외 253필지 21만 8,130㎡로, 점용기간은 공사착공일부터 1997. 12. 31.까지로 각각 기재되어 있고, 피청구인의 1997. 12. 23.자 점용허가기간연장 문서에 의하면 위 점용허가기간은 1998. 12. 31.까지 연장되었다. (다) 청구인이 1998. 9. 23. 피청구인에게 점용료부과 유보조치 요청을 한 문서 등의 기록에 의하면, ○○터미널 건설운영사업의 주관사이며 시공자인 주식회사 청구가 1997. 6. 30. 착공하여 토목공사를 해오던 중 위 주식회사 청구의 부도(1997. 12. 26.)로 위 공사의 진행이 부진하였는데, 위 주식회사 청구가 1998. 5. 8.에 법정관리를 신청(법정관리 개시일 : 1998. 8. 17.)한 후에는 위 공사는 완전히 중단된 상태이고, 청구인의 시설운영자금 94억 5,000만원을 위 주식회사 청구로부터 회수하는 것도 어렵게 되어 잔여공사 추진 및 운영자금의 확보가 어려우니, 공사재개시까지 1998년도의 점용료 부과를 유보하여 달라고 요청하였고, 이에 대하여 피청구인은 3번째 토목공사시(1998. 7. 1.)부터 청구인이 사용할 예정인 부지는 청구인이 사용하고 있지 아니한 부지이기 때문에 점용료의 납부고지를 하지 아니하였으나, 2번째 토목공사시 사용한 부지는 이미 공사를 착공하여 사용중이므로 이를 납부하여야 한다고 통보하였고, 이에 따라 청구인은 피청구인으로부터 점용허가를 받은 철도부지중 점용료 부과대상인 부지에 대한 점용료를 계속 납부하여 왔으나 이 건 공사는 중단되었다. (라) 이후, 1999. 5. 24. 철도청ㆍ대구광역시 및 청구인 소속 관계관 회의에서 이 건 공사를 계속하기로 합의하였고, 이에 따라 진행된 후속과정은 다음과 같다. 1) 2000. 5. 4.경에는 피청구인과 청구인이 ○○역 철도기본시설 수탁공사 협약을 체결하였는데, 위 협약내용에 의하면 피청구인이 ○○역의 철도기본시설중 토목ㆍ건축 공사를 제외한 궤도, 신호, 전기ㆍ소방, 통신공사를 직접 수탁공사로 시행하고, 공사비 전액은 청구인이 부담(수탁공사비는 공사완료 후 6개월 이내에 정산처리)하는 것으로 되어 있으며, 수탁공사기간은 2002. 1.까지로 하되 필요한 경우에는 협의하여 조정한다고 되어 있다. 2) 2000. 6. 2.자 시설공사도급계약서에 의하면, 공사명은 ○○역 건설공사(1차)로, 계약금액은 63억원으로, 착공연월일은 2000. 6. 7.로, 준공연월일은 2000. 12. 31.로, 계약자는 □□ 주식회사ㆍ청구개발 주식회사ㆍ△△ 주식회사 및 ㆍㆍ건설 주식회사로, 연대보증인은 ●● 주식회사로 각각 기재되어 있다. 3) 청구인이 피청구인에게 2000. 6. 12. 부지사용계획을 제출하였는데, 위 계획에 의하면 청구인은 피청구인의 이 건 부지 총 17만 6,437㎡ 중 점용료 면제대상인 부지를 제외한 점용료 부과대상인 부지 중에서 7,218㎡는 2000. 7. 1.부터, 2만 8,741㎡는 2000. 10. 1.부터, 4만 4,913㎡는 2001. 4. 1.부터, 7만 2,218㎡는 2001. 7. 1.부터 각각 2002. 6. 30.까지 이 건 공사 중에 사용하는 것으로 되어 있다. 4) 피청구인의 2000. 8. 11.자 점용허가 변경통보 문서에 의하면, 1998. 5. 7.부터 중단되었던 건설ㆍ토목공사를 2000. 7. 1.부터 재개함에 따라 철도부지에 대한 점용을 변경하여 허가한다고 되어 있는데, 점용허가 변경내용 중 허가기간은 2000. 7. 1.부터 2000. 12. 31.까지로 기재되어 있고, 점용허가부지는 194필지 17만 4,986㎡에서 219필지 17만 6,437㎡로 변경되었다. 5) 청구인이 2001. 5. 10. 피청구인에게 ○○역 건설공사의 현장부지 내 피청구인 지분 17만 6,437㎡의 점용허가기간이 2000. 12. 31.로 만료됨에 따라 허가기간을 2001. 1. 1.부터 공사준공시까지로 적용하여 달라고 신청하였고, 피청구인이 2001. 5. 14. 이를 허가하였다. 6) 2001. 9. 4.자 시설공사도급계약서에 의하면, 공사명은 ○○역 건설공사(2차)로, 계약금액은 58억 5,860만원으로, 착공연월일은 2001. 9. 15.로, 준공연월일은 2001. 12. 31.로, 계약자는 □□ 주식회사ㆍ청구개발 주식회사ㆍ△△ 주식회사 및 ㆍㆍ건설 주식회사로, 연대보증인은 ●● 주식회사로 각각 기재되어 있다. (마) 감사원장의 2001. 7. 20.자 감사결과 통보사항 송부 문서에 의하면, 2001. 2. 12.부터 2001. 5. 11.까지 건설교통부 외 4개 기관에 대하여 국가물류체계 구축사업 추진실태에 대한 감사를 실시한 결과 피청구인의 소관사무에 관하여 별첨과 같이 통보하였기에 이를 알려드린다고 기재되어 있는데, 위 별첨 자료에 의하면 피청구인은 ○○역 건설사업의 일환으로 궤도부설 등 선로공사를 추진(2001. 7. 중 착공예정, 2002. 5. 27. 준공예정)하고 있으나, ○○역 건설사업은 2002. 12.까지 화물터미널, 철도화물하치장 및 부대편익시설 등의 영업시설을 민간의 사업주관자가 건설하는 것으로 계획되어 있으나 청구인은 사업주관자도 선정하지 못하고 있고, 선로공사에 필요한 최소공사기간은 190일(노반공사 공기 제외)에 지나지 않으므로, 청구인이 사업주관자를 선정한 후 제출한 사업계획을 반영하여 위 궤도부설 등 선로공사의 착수시기를 결정하여도 늦지 않다. 즉, 위 궤도부설 등의 선로공사가 완공되더라도 영업시설은 언제 착공될 지를 알 수 없어 이미 완공된 궤도 등 철도시설이 상당기간동안 사장될 우려가 있으므로, 예산의 효율적인 집행을 위하여 위 궤도부설 등의 선로공사를 영업시설의 사업주관자가 선정된 이후에 추진하는 방안을 강구하기 바란다고 기재되어 있다. (바) 청구인의 2002. 10. 11.자 ○○역 부지 점용료부과 중지요청 문서에 의하면 다음과 같이 각각 기재되어 있다. 1) 청구인이 이 건 공사를 재개하기 위하여 피청구인 소유의 부지에 대한 점용허가를 받아 철도기반시설의 일부인 토목 및 역사건축공사를 진행하고 있는데, 위 공사는 2002. 10. 30. 준공이 예상되고 있으나 피청구인이 수탁한 공사(철도기본시설공사)는 착공보류상태에 있다. 2) 한편, 주식회사 청구의 사업주관자 자격이 취소된 후 청구인이 새로운 사업주관자를 3회에 걸쳐 모집한 사실이 있으나, 참여업체가 없어 2002. 9. 26. 다시 제4차 모집공고를 실시하는 등 사업주관자 모집에 최선을 다하고 있다. 3) 그런데, 2000. 7. 1.부터 위 토목 및 역사건축공사를 재개한 이후 피청구인에게 납부한 점용료 등은 2000. 3. 2.부터 2002. 9. 18.까지 피청구인과 대구광역시에서 추가로 투자한 기반시설비의 예금이자수익으로 충당하여 왔으나, 금리인하로 예금이자 수익이 현격히 감소함에 따라 철도기본시설공사비를 제외한 점용료 등의 일반관리비가 고갈되고 있어, 점용료를 계속 납부할 경우 청구인 회사의 통상적인 유지관리에 큰 차질이 우려된다. 4) 즉, 피청구인이 수탁한 철도기본시설공사가 재개되지 않고 있고, 또한 ○○역의 영업시설 건립 및 운영을 담당할 사업주관자를 청구인이 선정하지 못하고 있어 영업시설공사도 착수되지 않고 있는 현실에 비추어, 청구인이 이 건 부지를 점용하고 있다고는 할 수 없는 점 등을 고려하여, 피청구인은 사업주관자가 선정된 후 청구인이 새로운 사업을 재개할 때까지 점용료 부과를 중지하여야 한다. (사) 대구광역시장은 2002. 11. 29. 청구인에 대하여 이 건 부지의 토목공사가 완료된 2002. 11. 7.까지 점용료를 부과한다는 내용과 함께, 2002. 11. 7.후에 피청구인이 청구인에게 부과한 점용료나 인건비 등으로 지출하기 위하여 철도기본시설공사비 원금을 잠식하여서는 안된다는 내용을 통보하였다. (아) 피청구인의 2002. 11. 19.자 2002년 12월분 점용료 납입고지 문서에 의하면, 점용면적은 7만 2,218㎡로, 점용료는 2,674만 6,590원으로, 산출내역은 "218,034원(㎡당 단가) × 72,218㎡(면적) × 31/365(기간) × 20/1,000(요율)"으로 각각 기재되어 있으며, 2002. 12. 17.자 2003년 1월분 점용료 납입고지 문서에도, 점용면적ㆍ점용료 및 산출내역의 내용이 2002. 11. 19.자 2002년 12월분 점용료 납입고지 문서와 동일하게 기재되어 있다. (2) 살피건대, 국유철도의운영에관한특례법 제21조의 규정에 의하면 철도청장은 국유철도사업과 관련된 사업에 출자ㆍ보조 또는 출연할 수 있다고 되어 있고, 동법 제24조의 규정에 의하면 철도청장은 철도재산에 건물 기타의 시설물을 설치하고자 하는 자에게 국유재산법 제24조제3항[제1항(행정재산의 사용ㆍ수익허가) 또는 제2항(보존재산의 사용ㆍ수익허가)의 규정에 의하여 사용ㆍ수익의 허가를 받은 자는 그 허가받은 재산상에 건물 기타의 영구시설물을 축조하지 못한다. 다만, 관리청이 그 행정 또는 보존목적의 수행에 필요하다고 인정하는 시설물의 기부를 전제로 한 축조는 그러하지 아니하다]의 규정에 불구하고 대통령령이 정하는 바에 의하여 시설물의 종류 및 기간 등을 정하여 점용허가를 할 수 있다고 되어 있으며, 국유철도의운영에관한특례법 제27조제1항의 규정에 의하면 점용허가를 받은 자는 대통령령이 정하는 바에 의하여 철도청장에게 점용료를 납부하여야 한다고 되어 있고, 동법 제30조의 규정에 의하면 점용허가를 받은 자는 점용허가기간이 만료되거나 점용을 폐지한 때에는 점용허가된 철도재산을 원상으로 회복하여야 한다고 되어 있으며, 동법시행령 제25조의 규정에 의하면 법 제27조제1항의 규정에 의한 점용료는 점용허가를 할 재산의 가액과 점용허가를 받아 행하는 사업의 매출액을 기준으로 하여 산출하되 철도청장이 정한다고 되어 있다. 위 인정사실에 의하면, 청구인이 피청구인으로부터 2001. 5. 14. 이 건 부지에 대한 점용허가를 받은 기간은 2001. 1. 1.부터 공사준공시까지 이고, 여기에서 공사준공시는 이 건 공사의 1단계공사중 토목공사의 준공시를 의미하는 것이며, 위 토목공사가 2002. 11. 7.자로 준공된 뒤에는 청구인이 이 건 부지를 점용하고 있는 것이 아님에도 불구하고, 피청구인이 2002. 11. 7. 이후에도 청구인이 이 건 부지를 점용하고 있다는 이유로 점용료를 계속 부과하는 것은 위법ㆍ부당하다는 취지의 주장을 하고 있으나, 만일 청구인의 주장대로 이 건 부지에 대한 점용허가기간이 만료되었다면 청구인은 이 건 부지를 원상으로 회복하여야 하나(국유철도의운영에관한특례법 제30조), 청구인은 이 건 부지를 영업시설 등의 건립시까지 계속하여 보존 관리할 의사를 표명하고 있는 반면에 원상으로 회복할 의사는 없는 것으로 보이는 점, 이 건 공사구역 내에 위치한 이 건 부지를 점용하지 아니하고는 청구인이 ○○역 건설사업의 추진이 불가능하게 될 것이므로 이 건 부지에 대한 점용허가기간은 이 건 공사가 모두 준공될 때까지라고 보아야 할 것인 점, 청구인이 2000. 6. 12. 피청구인에게 제출한 부지사용계획서에 의하면 청구인은 피청구인의 점용료 부과대상인 부지중 7,218㎡의 부지는 2000. 7. 1.부터, 2만 8,741㎡는 2000. 10. 1.부터, 4만 4,913㎡는 2001. 4. 1.부터, 7만 2,218㎡는 2001. 7. 1.부터 각각 2002. 6. 30.까지 사용하는 것으로 되어 있고, 이후 2회에 걸쳐(피청구인이 2000. 8. 11. 점용허가시에는 점용기간이 2000. 7. 1.부터 2000. 12. 31.까지이고, 피청구인이 2001. 5. 14. 점용허가시에는 점용기간이 2001. 1. 1.부터 공사준공시까지로 되어 있음) 점용허가를 받아 온 점에 비추어 볼 때, 이 건 공사가 모두 완료될 때까지는 청구인이 당연히 이 건 부지를 점용할 것이 요구되고 피청구인도 특단의 사정이 없는 한 그 기간동안은 당연히 허가할 수밖에 없는 상황에 있다고 할 것이고, 청구인도 이러한 사정 하에 점용허가를 신청하였다고 할 것이어서 청구인은 이 건 부지를 계속 점용하고 있다 할 것이므로, 청구인이 이 건 부지의 점용을 필요로 하지 않는 특별한 사정이 발생하여 이를 점용하지 않겠다는 의사를 표명하고 실제로 이 건 부지에 대한 점유를 반환하지 아니하는 한 청구인의 이 건 부지에 대한 점용은 계속되는 것으로 보아야 할 것이다. 따라서, 청구인은 이 건 부지 총 면적 17만 6,437㎡(점용료 부과대상 면적 : 7만 2,218㎡)를 점용하고 있다 할 것이고, 행정재산의 사용료 면제 등에 대하여 규정하고 있는 국유재산법 제26조 및 철도재산의 점용료 납부 등에 대하여 규정하고 있는 국유철도의운영에관한특례법 제27조 등의 관련법령에 의하면 피청구인이 ‘점용허가를 할 재산의 가액과 점용허가를 받아 행하는 사업의 매출액을 기준’으로 산출하여 정한 점용료를 점용허가를 받은 자에게 부과하도록 하고 있을 뿐 점용허가를 받은 자의 점용에 따른 이익의 유무에 따라 점용료 부과여부를 결정하도록 하고 있는 것은 아니므로, 피청구인의 이 건 처분이 위법ㆍ부당하다고 할 수 없을 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 이유없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 의결한다.