청강2지구토지구획정리사업계획변경및환지계획인가조건무효확인청구

1. 사건개요 피청구인은 부산광역시 ○○군 ○○읍 ○○리, △△리 일원 (131,651㎡)의 부산도시계획 ○○지구(이하 "사업지구"라 한다) 토지구획정리사업(이하 "사업"이라 한다)에 대하여 1997. 4. 7. 사업시행자를 청구인으로 하여 사업시행인가를 하였고, 청구인이 사업시행 중 2001. 1. 3. 피청구인에게 사업계획변경 및 환지계획(이하 "사업계획 변경등"이라 한다)의 인가를 신청하자, 피청구인이 2001. 3. 8. 인가조건 6. ‘당초 사업시행 인가조건에 의거 사업지구 밖 소로 2-91호선[사업지구 경계에 있는 도로로 전체구간(L=378m) 중 일부구간(L=271m)은 사업지구내에, 그 외 잔여구간(L=107m)은 사업지구 밖에 위치함. 이하 "이 건 도로"라 한다]은 본 사업과 병행하여 개설(이하 "이 건 인가조건"이라 한다)되어야 하며, 법면 시공부분은 개발제한구역 관계법령에 의거 조치’를 포함한 9개의 인가조건을 붙여 사업계획 변경등을 인가(이하 "이 건 변경인가"라 한다)하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 청구인이 1993년 7월 경상남도지사에게 조합설립 및 사업시행 인가신청서를 보완하여 제출하였으나 경남도지사는 같은 해 8월 정부합동감사에서 소로 2-91호선 도로의 개설 등에 대한 시정조치를 받은 후 같은 해 10월 소로 2-91호선 도로의 추가개설 등 사업계획의 변경 조치를 이유로 위 인가신청서를 반려하였고, 청구인은 같은 해 12월 행정심판을 청구하여 ‘인가가 이루어지기 전에 감사기관의 지적사항을 반영하여 한 위 반려처분이 적법하다’는 이유로 기각재결을 받아 소로 2-91호선 도로가 확정되었으나, 사업이 시작되기 전부터 이 건 도로는 시행상 많은 문제점이 있음을 예견할 수 있었다. 나. 청구인이 1999년 사업계획을 변경하면서 첫째, 사업지구에 접하는 지방도의 폭원이 25m에서 30m로 확대되어 기심의 의결된 교통개선대책의 이행이 불가능하게 되었고, 둘째, 단독주택지가 단독 및 공동주택지로 변경되는 등 토지이용계획이 일부 변경됨에 따라 교통개선대책의 허용오차 범위를 초과하여 새로이 교통개선대책을 수립하게 되어 교통영향평가 재심의대상이 된 것이고, 1999년 2월 부산광역시 교통영향심의위원회에 상정된 재심의 보고서상에는 사업지구 밖의 이 건 도로의 개설에 관한 내용이 없었으므로 이 건 도로의 개설은 당연히 도시계획사업으로 행정관서에서 시행주체가 되어야 했으나, 교통영향평가심의위원회에서는 이 건 도로는 청구인이 토지를 매입하여 사업 준공전까지 개설하라는 조건으로 심의ㆍ의결하였고 피청구인이 청구인에게 심의ㆍ의결사항이 반영된 보완계획을 제출하여야 심의필증이 교부된다고 통보하여 사업의 진행에 지장을 주지 않기 위해서 1999. 4. 6. 어쩔 수 없이 재심의 의결보완서를 제출한 것이다. 다. 피청구인은 1999. 4. 9. 청구인에게 ‘이 건 도로는 청구인이 매입하여 사업 준공전까지 개설’하라는 조건으로 교통영향평가심의회 심의결과를 통보한 후, 2001. 3. 8. 이 건 변경인가를 할 때 청구인에게 부여한 이 건 인가조건인 이 건 도로는 사업지구 밖의 지역으로써 토지구획정리사업지구의 사업비는 당해 사업지구에만 사용하도록 규정한 구 「토지구획정리사업법」 제76조의2에 따라 토지구획정리사업지구의 사업비로 개설할 수 없고, 청구인 조합 정관 제4조에 규정된 토지구획정리사업과도 무관한 사항이며, 당초 피청구인이 1997. 4. 7. 사업시행인가를 할 때 이 건 도로를 개설하라는 인가조건은 없었고 ‘도로조서’에도 ‘일부시공’으로 표시되어 있는바, 사업지구 외의 사업인 이 건 도로의 개설은 불가한 상황이다. 라. 청구인은 이 건 변경인가 후 이 건 도로의 개설을 위하여 토지소유주인 문○○ 등과 약 18회에 걸쳐 토지매입에 관한 협의를 하였으나 위 문○○은 이 건 도로의 토지를 포함하여 사업지구외의 개발제한구역내 토지를 일괄 매입하여 달라고 요구하여 현재까지 협의가 이루어지지 않는 실정이고, 청구인이 그간 피청구인에게 이 건 도로의 개설에 따른 비용을 청구인이 부담하고 피청구인이 도시계획사업으로 진행해 줄 것을 협의하기도 하면서, 이 건 도로의 개설은 추후 이행하고 사업지구내 만이라도 준공해 주거나 이 건 도로를 사업지구내로 포함시켜줄 수 있는지 등 여러 가지 방안을 협의하였다. 마. 따라서, 이 건 도로는 사업지구 밖의 공공도로로서 사업지구내 주민들뿐만 아니라 모든 시민들이 혜택을 받는 도시계획도로임이 명백한 점, 개발제한구역내에 위치한 이 건 도로의 토지 소유주가 청구인과의 협의에 불응하고 있고, 토지구획정리사업 시행자인 청구인이 도시계획사업의 인가를 받아 토지매입을 하는 것은 구 「토지구획정리사업법」 제76조의2에 위반되는 점 등에 비추어 볼 때, 이 건 인가조건은 이행이 불가하므로 무효라고 할 것이다. 3. 피청구인 주장 이에 대하여 피청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 청구인은 1997. 4. 14. 피청구인으로부터 이 건 도로의 사업지구외의 구간은 사업에서 제외된 상태로 사업시행인가를 받아 사업을 시행하던 중 I.M.F체제로 인한 국내경기의 불황으로 사업비조달이 어려워지자 시공사에게 공사비를 체비지로 지급하기 위하여 일부택지를 공동주택용지(집단체비지)로 변경하고 이에 따른 가로망 변경 등 사업계획변경을 추진하게 되었으며, 청구인은 사업계획변경에 따른 교통영향심의 재심의과정에서 사업지구내의 인구증가 및 주변환경 변화에 따른 교통개선안으로 ‘블록-11 동측 사업지 경계선 밖의 8M 도로(이 건 도로 중 사업지구외의 구간임)는 사업시행자가 매입하여 사업준공 전까지 개설’한다는 심의의결보완서를 1999. 3. 26. 부산광역시 교통영향심의회에 제출하여 동 심의회에서 1999. 3. 26. 이 건 도로의 개설을 조건부로 하여 사업계획 변경등이 의결된 것이고 그 교통개선의 혜택은 청구인 조합의 조합원들과 사업지구내 주민들이 받는 것이므로, 청구인이 2001. 1. 3. 사업계획 변경등의 인가를 신청함에 따라 피청구인이 2001. 3. 8. 교통영향심의 의결사항을 성실히 준수하라는 취지로 이 건 인가조건을 부과한 것이 부당한 인가조건이라고 하는 것은 억지주장에 불과하다. 나. 청구인은 구「토지구획정리 사업법」 제76조의2(부담금 및 보조금 등의 사용제한)의 규정을 들어 이 건 사업지구의 사업비는 이 건 사업지구에만 사용하도록 규정하고 있고, 청구인 조합 정관 제4조(사업의 범위)에 규정된 이 건 사업과 무관한 사항으로 이행이 불가하며, 도시계획으로 설치되는 공공시설은 국가의 세금으로 설치하여야 한다고 주장하고 있으나, 구「토지구획정리 사업법」에서는 ‘구획정리사업으로 생긴 수입금은 당해 구획정리사업 이외의 다른 목적으로 사용할 수 없다’라고 규정하고 있을 뿐 청구인의 주장처럼 사업지구에만 사용하도록 규정되어 있지 않으므로 이 건 인가조건은 구획정리사업의 일부로 보아야 하고, 청구인 조합 정관 제4조(사업의 범위)에는 ‘본 조합은 제3조의 시행지구 내 토지에 대하여 대지로서의 효용증진과 공공시설의 정비를 위하여 토지의 교환, 분합, 기타의 구획변경 및 공사의 시공(지장물의 정리 포함) 체비지의 관리 및 처분 등의 부수사업으로 한다’라고 규정하고 있는데, 청구인은 동 조항의 일부 문맥만을 자의적으로 해석하여 교통영향평가 심의ㆍ의결사항이면서 이 건 변경인가의 조건으로 부과한 사항을 이 건 사업과 무관한 사업으로 규정하는 것은 억지주장이며, 오히려 사업지구내 토지의 대지로서의 효용증진과 공공시설의 정비를 위하여 교통영향평가 심의ㆍ의결사항을 이 건 변경인가의 조건으로 부과한 사업지구외 이 건 도로의 개설은 위 정관 제4조에서 규정한 사업의 범위에 합당하다고 할 것이고, 청구인은 이 건 사업지구 밖의 경사지 사면정비 및 도로 가각전제, 도로 확폭 등에 대하여 사업계획변경인가를 받아 사업지구경계선을 변경하지 아니하고 토지구획정리사업비로 이를 시행하였음에도 이 건 도로의 개설에 대해서만 무효조건이라고 하는 것은 부당하며, 토지구획정리사업비로 토지구획정리사업으로 인하여 설치되는 도로 등 기반시설은 사업시행자가 설치하는 것으로 행정기관이 설치할 의무는 없는 것이다. 다. 청구인은 이 건 도로의 개설을 위한 지역은 개발제한구역이므로 토지구획정리사업으로는 도로개설의 시행이 불가하고, 이 건 도로의 개설은 청구인 조합의 정관에 위배되어 시행이 불가하다고 주장하나, 「토지구획정리사업에 관한 사무처리규정」 제3조 단서에 의하면, 진입도로 등 공공시설의 설치를 위하여 필요한 때에는 그 부분에 한하여 토지구획정리사업의 계획구역에 녹지지역의 일부를 포함할 수 있고, 개발제한구역내의 도로 등 공공용시설의 설치는 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」 및 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 등 관련법령에 따라 허가를 받아 행할 수 있으며, 조합의 정관은 사업의 원활한 수행을 위하여 규정된 자체 규범으로 법규정에 위배하지 않는 범위내에서 사업시행에 도움이 되도록 조합의 총회로서 개정이 가능하므로, 청구인이 시행의지가 있으면 정관 개정 등의 조치를 하여 이 건 도로를 개설할 수 있는 것이다. 라. 따라서, 청구인은 이 건 변경인가 이후 3차에 걸친 공기연장을 신청하면서 연기사유로 이 건 도로의 개설을 포함하여 미 시공한 구간의 공사완료를 위하여 향후 연기신청이 없을 것임을 약속하면서 공기연장을 반복해 온 점에 비추어 볼 때 청구인의 이익을 위하여 이 건 인가조건을 이용하고, 지금에 이르러 관련규정의 적용 또한 법리를 잘못 해석하여 이 건 인가조건이 불가하다고 주장하면서 무효를 구하는 이 건 청구는 마땅히 기각되어야 할 것이다. 4. 이 건 인가조건의 위법ㆍ부당 여부 가. 관계법령 구 토지구획정리사업법(2000. 1. 28. 법률 제6252호로 폐지되기 전의 것, 이하 "구 「토지구획정리사업법」"이라 한다) 제16조, 제31조제1항 및 제47조제1항 동법 시행령(2000. 8. 2. 대통령령 제16933호로 폐지되기 전의 것, 이하 같음) 제4조제1항제4호 및 제12조제1항 도시교통정비촉진법(2000. 1. 28. 법률 제6242호로 개정된 것, 이하 "구 「도시교통정비촉진법」"이라 한다) 제13조, 제16조, 제17조, 제17조의2 및 제18조 동법 시행령(1999. 3. 3. 대통령령 제16168호로 개정된 것, 이하 같음) 제13조 구 도시계획법(2000. 1. 28. 법률 제6243호로 전문개정되어 2002. 2. 4. 법률 제6655호로 폐지되기 전의 것, 이하 "구 「도시계획법」"이라 한다) 제24조 및 제59조제5항 동법 시행령(2001. 1. 27. 대통령령 제17111호로 개정되어 2002. 12. 26. 대통령령 제17816호로 폐지되기 전의 것, 이하 같음) 제69조 구 토지수용법(1999. 2. 8. 법률 제5909호로 개정되어 2002. 2. 4. 법률 제6656호로 폐지되기 전의 것, 이하 "구 「토지수용법」"이라 한다) 제2조, 제3조 동법 시행령(1999. 2. 1. 대통령령 제16094호로 개정되어 2002. 12. 30. 대통령령 제17854호로 폐지되기 전의 것, 이하 같음) 제9조 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법(2000. 1. 28. 법률 제6241호로 제정된 것, 이하 "구 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」"이라 한다) 제11조제1항 동법 시행령(2000. 12. 30. 대통령령 제17092호로 개정된 것, 이하 같음) 제13조제1항 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제30조 및 제86조제5항 동법 시행령 제96조 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 제2조 내지 제4조, 제19조 및 제20조 동법 시행령 제10조 토지구획정리사업에 관한 사무처리규정(1995. 8. 16. 건설교통부훈령 제93호로 개정된 것, 이하 "토지구획정리사업 사무처리규정"이라 한다) 제3조제1항제1호 나. 판 단 (1) 청구인 및 피청구인이 제출한 심판청구서, 답변서, 부산도시계획 ○○지구 토지구획정리사업 시행인가 통보, ○○지구 토지구획정리사업계획변경 및 환지계획(환지예정지) 인가 통보, 도시계획결정 문서, 재결서, 교통영향평가 재심의 심의필증, 환지계획 인가조건 일부 이행불가 사항보고 등 각 사본의 기재를 종합해 보면, 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. (가) 경상남도지사의 이 건 사업지구에 관한 도시계획결정 문서 등에 의하면, 경상남도지사는 이 건 사업지구의 소로 2-91호선(L=436m, B=8m) 등에 대하여 1986. 5. 23. 도시계획 시설결정을 하였고, 1992. 2. 20. 소로 2-91호선의 지구내 일부 선형을 변경하여 그 연장을 236m로 축소하는 등의 내용으로 재차 도시계획 결정을 하였으며, 1993년 8월 정부합동감사에서 ‘도로계획선에 저촉되는 여관건축물을 존치하기 위하여 주거지역과 개발제한구역의 경계도로인 소로 2-91호선을 폐지토록 계획한 것은 부적정하므로 위 도로의 개설 등’에 대한 시정조치를 받은 후 1995. 2. 20. 소로 2-91호선의 노선 연장 및 일부시공으로 그 연장을 378m[지구내 L=271m, 지구외(자연녹지인 개발제한구역) L=107m]로 확대하는 등의 내용으로 도시계획변경결정 및 고시(경상남도 고시 제1995-25호)를 하였고, 1995. 3. 1. 행정구역 개편으로 경상남도 ○○군이 부산광역시 ○○군으로 편입됨에 따라 피청구인은 1995. 7. 26. 위 도시계획 변경결정에 따른 소로 2-91호선의 사업지구외 구간(L=107m)을 제외한 사업지구내 구간(L=271m) 등의 지적승인을 고시하였다. (나) 건설부장관의 재결서 등에 의하면, 청구인이 1993. 2. 22. 경상남도지사에게 조합설립 및 사업시행 인가신청서를 제출한 후 교통영향평가 등의 보완요청에 따라 1993. 7. 16. 관계서류를 보완하여 제출하였으나 경남도지사는 같은 해 8월 정부합동감사의 시정조치에 따라 같은 해 10월 19일 소로 2-91호선 도로의 사업지구에의 편입 개설 등에 대한 도시계획결정 등 필요한 조치를 취한 후 신청하라는 이유로 위 인가신청서를 반려하였고, 청구인은 같은 해 12월 29일 행정심판을 청구하여 1994. 7. 9. 건설부장관으로부터 ‘인가가 이루어지기 전에 감사기관의 지적사항을 반영하여 행한 위 반려처분이 적법하다’는 이유 등으로 기각재결을 받았다. (다) 피청구인이 1997. 4. 7. 청구인에게 통지한 ‘부산도시계획 ○○지구 토지구획정리사업 시행인가 통보’ 및 위 시행인가에 대한 부산광역시 공고 제1997-175호(1997년 3월)의 공고문에 의하면, 도로시설 중 소로 2-91호선은 "일부시공"으로, 인가조건 중 인가조건 2.는 "본 사업 시행과 관련된 사항으로 다른 법령에 저촉되는 사항은 해당법 규정에 의거 조치 후 사업시행 요함", 인가조건 3.은 "소로 2-90호선 및 소로 2-170호선의 본 사업지구 경계선 외곽부 비탈면은 사전에 토지소유주와 합의하여 토지형질변경 허가를 득한 후 공사시행토록 하고, 재해가 발생하지 않도록 적절한 안전조치 강구 요함", 인가조건 4.는 "1993. 6. 4. 부산광역시교통영향심의위원회 심의필증의 평가서 내용대로 이행 요함."으로 되어 있다. (라) 청구인은 이 건 사업의 주거용지가 단독주택용지에서 단독 및 공동주택용지로 변경되는 등 사업계획이 변경되어 이 건 사업이 「도시교통정비 촉진법」 제17조에 의한 교통영향평가 재심의대상이 됨에 따라 1999. 2. 9. 피청구인에게 지방도 31호선의 폭원 변경(B= 25m→30m), 사업지구내 도로 선형 조정, 공공주차장 확보 등을 내용으로 교통영향평가 재심의를 신청하였고, 부산광역시 교통영향심의위원회는 1999. 3. 26. ‘이 건 도로는 청구인이 매입하여 사업준공 전까지 개설’하도록 하는 등의 조건으로 이 건 사업의 교통영향평가를 재심의ㆍ의결하였으며, 청구인은 1999. 4. 8. 위 조건을 수용하는 내용의 재심의 심의의결보완서를 제출하였고, 피청구인은 1999. 4. 9. 청구인에게 위 조건이 기재된 교통영향평가 재심의 심의필증을 교부하였다. (마) 청구인이 2001. 1. 3. 피청구인에게 아파트를 건립하기 위하여 사업지구내 일부택지를 공동주택용지(집단체비지)로 조성하는 등의 내용으로 사업계획 변경등의 인가를 신청하였고, 피청구인이 2001. 3. 3. 청구인에게 통지한 ‘○○지구 토지구획정리사업계획변경 및 환지계획(환지예정지) 인가 통보’ 및 위 인가에 대한 부산광역시 공고 제2001-96호(2001. 3. 8.)의 공고문에 의하면, 인가조건의 6.은 ‘당초 사업시행인가조건에 의거 이 건 도로는 본 사업과 병행하여 개설되어야 하며, 법면 시공부분은 개발제한구역 관계법령에 의거 조치’로 되어 있다. (바) 청구인이 2001. 6. 14. 피청구인에게 이 건 사업지구 밖의 경사지 사면정비(9,715㎡) 및 도로 가각 개설(48㎡), 도로 확폭(6→8m, 102㎡) 등을 사업지구 경계의 변경 없이 시행하는 내용의 사업계획변경인가를 신청하자, 피청구인은 2001. 7. 14. 위 사업계획변경을 인가하고 이를 공고하였다. (사) 청구인은 이 건 변경인가를 받은 후 3회(2002. 10. 12, 2003. 8. 19, 2004. 10. 13)에 걸쳐 이 건 도로의 개설 등을 포함하여 공사기간의 부족을 이유로 기간연장을 신청하였고, 피청구인은 3회(2002. 10. 30, 2003. 9. 1, 2004. 11. 19)에 걸쳐 총 3년 2개월의 사업기간 연장을 위한 사업계획변경을 인가하였다. (아) 청구인이 2004. 12. 23. 부산광역시 ○○군수에게 통지한 ‘환지계획 인가조건 일부 이행불가 사항보고’의 의하면, 사업지구 경계선 표시도와 같이 이 건 도로는 사업지구 경계선 밖의 개발제한구역이고, 구 「토지구획정리사업법」 제76조의2(부담금 및 보조금등의 사용제한)의 규정에 본 사업지구의 사업비는 본 사업지구에만 사용토록 규정되어 있으며, 이 건 도로에 편입되는 토지를 매입하고자 수차례에 걸쳐 토지소유주와 협의하였으나 협의가 성립되지 않아 본 사업과 관련하여 구 「토지구획정리사업법」에 따라 강제 수용할 법적 근거가 없고, 당초 사업계획 인가시의 인가조건에 이 건 도로를 개설하라는 인가조건도 없었으므로 이 건 인가조건의 인가조건 6.은 이행이 불가하다고 되어 있다. (자) 부산광역시 ○○군수가 2004. 12. 30. 청구인에게 통지한 청구인의 위 (아)의 보고에 대한 회신에 의하면, 이 건 도로의 개설은 토지구획정리사업계획(변경) 인가시 부여된 조건으로 사업지구내 도로의 기능과 역할 등을 볼 때 토지구획정리사업 시행을 위하여 개설이 필요한 도로로써 토지구획정리사업의 수입금(사업비)으로 시행이 가능할 것으로 판단되고, 이 건 도로는 개발제한구역에 속한 도시계획시설로써 본 도로는 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」 및 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 등 관련법령에 의한 인ㆍ허가 등 절차이행과 토지수용 등으로 사업시행이 가능하므로 각종 인가조건 등을 철저히 이행하여 토지구획정리사업이 마무리될 수 있도록 조치하라고 되어 있다. (2) 이 건 인가조건이 위법ㆍ부당한지에 대하여 살펴본다. (가) 관계법령 등에 대하여 살펴보면, 구 「토지구획정리사업법」 제16조, 제31조제1항, 제47조제1항, 동법 시행령 제4조제1항제4호 및 제12조제1항의 규정을 종합해 보면, 토지구획정리사업의 시행인가를 받은 토지구획정리조합이 사업계획을 변경하거나 환지계획을 정하고자 할 때에는 사업계획변경사유를 기재한 서류를 첨부하여 특별시장ㆍ광역시장 또는 도지사에게 사업계획변경 인가신청서 등을 제출하여 인가를 받아야 하고, 토지구획정리조합은 체비지 또는 보류지의 매각대금과 청산금의 징수금 등 구획정리사업으로 생긴 수입금은 당해 구획정리사업 이외의 다른 목적으로 사용할 수 없으며, 구획정리사업완료 후 사업비의 집행잔액이 있을 때에는 특별시장ㆍ광역시장 또는 도지사의 인가를 받아 당해 구획정리사업지구안의 공공시설설치에 사용하여야 하고, 토지구획정리사업 사무처리규정 제3조제1항제1호에 의하면, 토지구획정리사업에 관한 계획수립기준의 대상지역에 진입도로 등 공공시설의 설치를 위하여 필요한 때에는 그 부분에 한하여 녹지지역의 일부를 포함할 수 있으며, 「○○지구토지구획정리조합 정관」 제4조에 의하면, 청구인 조합의 사업의 범위는 사업지구내 토지에 대하여 대지로서의 효용 증진과 공공시설의 정비를 위하여 토지의 교환, 분합, 기타의 구획변경 및 공사의 시공(지장물 정리 포함), 체비지의 관리 및 처분 등의 부수사업으로 한다고 되어 있고, 구 「도시교통정비촉진법」 제13조, 제16조, 제17조, 제17조의2, 제18조 및 동법 시행령 제13조의 규정 등을 종합해 보면, 지방교통영향심의위원회의 심의를 거쳐 심의필증을 교부받은 토지구획정리조합이 토지이용을 변경하거나 시설의 배치를 변경하여 심의필증에 제시된 교통개선대책의 실효성이 현저히 감소된 경우 등에는 사업계획과 교통영향평가서 내용을 보완하여 재심의를 받은 후 심의필증을 다시 교부받아야 하고, 교통영향심의결과에 이의가 있는 경우에는 심의필증을 교부받은 날부터 60일이내에 그 심의필증을 교부한 시ㆍ도지사에게 이의를 신청할 수 있으며, 이의신청을 받은 시ㆍ도지사는 지방교통영향심의위원회의 심의를 거쳐 30일 이내에 그 내용을 심사하여 타당하다고 인정할 때에는 당초의 심의결과를 조정하여 심의필증을 다시 교부하여야 하고, 토지구획정리조합이 사업계획의 변경인가를 신청하고자 할 때에는 신청서에 교통영향평가서 및 심의필증을 첨부하여 관할관청에 제출하여야 하며, 변경인가의 신청을 받은 관할관청은 그 변경인가를 하는 때에 교통영향평가서 및 심의필증의 내용에 따라 토지구획정리조합에게 그 사업계획을 조정ㆍ보완하게 하거나 교통개선대책을 이행하도록 하여야 하고, 토지구획정리사업에 대한 준공검사를 할 때 그 이행여부를 확인하여야 한다고 되어 있으며, 구 「도시계획법」 제24조, 제59조제5항 및 동법 시행령 제69조의 규정을 종합해 보면, 시ㆍ도지사가 도시계획으로 결정ㆍ고시한 공공시설인 도로를 설치하고자 하는 자는 관할 특별시장ㆍ광역시장ㆍ시장 또는 군수로부터 도시계획시설사업의 시행자로 지정받아 그 도로를 설치할 수 있으며, 구 「토지수용법」 제2조, 제3조 및 동법 시행령 제9조의 규정을 종합해 보면, 법률에 의하여 설치하는 도로에 관한 사업을 위하여 특정한 토지가 필요한 경우에 그 토지를 당해 사업에 이용하게 함이 적당한 때에는 그 사업을 행하는 자는 사업인정신청서를 서울특별시장ㆍ직할시장 또는 도지사를 거쳐 건설교통부장관에게 제출하여 건설교통부장관의 사업인정을 받아 그 토지를 수용 또는 사용할 수 있고, 구 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」 제11조제1항 및 동법 시행령 제13조제1항의 규정을 종합해 보면, 개발제한구역에서는 구 「도시계획법」 제3조제13호의 규정에 의한 도시계획사업의 시행을 할 수 없으나, 도시계획시설로서 공공용시설인 도로의 설치와 이에 따르는 토지의 형질변경을 하고자 하는 자는 시장ㆍ군수 또는 구청장의 허가를 받아 이를 행할 수 있으며, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제30조, 제86조제5항 및 동법 시행령 제96조의 규정을 종합해 보면, 시ㆍ도지사가 도시관리계획(구 「토지수용법」 에 의한 도시계획을 포함함)으로 결정ㆍ고시한 도시계획기반시설인 도로를 설치하고자 하는 자는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ시장 또는 군수로부터 도시계획시설사업의 시행자로 지정받아 그 도로를 설치할 수 있고, 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제2조 내지 제4조, 제19조, 제20조 및 동법 시행령 제10조의 규정을 종합해 보면, 관계법률에 의하여 인가 등을 받아 공익을 목적으로 시행하는 도로에 관한 사업의 수행을 위하여 필요한 때에는 그 사업을 행하는 자는 사업인정신청서를 서울특별시장ㆍ직할시장 또는 도지사를 거쳐 건설교통부장관에게 제출하여 건설교통부장관의 사업인정을 받아 그 토지를 수용 또는 사용할 수 있으며, 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」 제11조제1항 및 동법 시행령 제13조제1항의 규정을 종합해 보면, 개발제한구역에서는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제11호의 규정에 의한 도시계획사업의 시행을 할 수 없으나, 도시계획시설로서 공공용시설인 도로의 설치와 이에 따르는 토지의 형질변경을 하고자 하는 자는 시장ㆍ군수 또는 구청장의 허가를 받아 이를 행할 수 있다고 되어 있다. (나) 청구인은 이 건 도로는 사업지구 밖의 공공도로로서 사업지구내 주민들뿐만 아니라 모든 시민들이 혜택을 받는 도시계획도로인 점, 개발제한구역내에 위치한 이 건 도로의 토지 소유주가 청구인과의 협의에 불응하고 있고, 토지구획정리사업 시행자인 청구인이 도시계획사업의 인가를 받아 토지매입을 하는 것은 구 「토지구획정리사업법」 제76조의2에 위반되는 점 등에 비추어 볼 때, 이 건 인가조건은 이행이 불가하므로 무효라고 주장하므로 이에 대하여 살펴본다. (다) 일반적으로, 행정행위의 부관은 법령에 위반되지 않는 한도 안에서 재량행위에 붙일 수 있다고 할 것인바, 어떠한 행정행위의 부관이 이러한 요건을 충족하지 아니한 경우에는 부관의 한계를 벗어난 것로서 위법하게 된다고 할 것이고, ‘이 건 도로는 토지구획정리사업과 병행하여 개설되어야 한다’는 이 건 인가조건은 피청구인이 청구인에게 이 건 도로의 개설의무를 부과한 것으로 이는 행정행위의 부관 중 부담에 해당된다고 할 것이다. 먼저, 이 건 인가조건 등을 붙인 변경인가가 재량행위에 해당되는지에 대하여 살펴보면, 구 「토지구획정리사업법」은 대지로서의 효용증진과 공공시설의 정비를 위한 토지구획정리사업을 촉진하고 도시의 건전한 발전과 공공복리의 증진에 기여함을 목적으로 하고 있고, 동법에 의하면, 토지구획정리사업의 시행인가를 받은 자가 사업계획을 변경하거나 환지계획을 정하고자 할 때에는 사업계획변경사유를 기재한 서류를 첨부하여 특별시장ㆍ광역시장 또는 도지사에게 사업계획변경 인가신청서 등을 제출하여 특별시장ㆍ광역시장 또는 도지사의 인가를 받아야 하는바, 토지의 효용증진과 공공시설의 정비를 촉진하고 나아가 도시의 건전한 발전과 공공복리의 증진에 이바지하도록 하기 위하여 토지구획정리사업계획과 그에 따른 변경계획이나 환지계획 등을 수립하고 이를 인가함에 있어서는 통상 광범위한 형성의 자유와 재량이 허용된다고 보아야 할 것이므로 토지구획정리사업계획변경 및 환지계획의 인가는 토지구획정리사업의 시행인가를 받은 자에게 그 사업계획변경 및 환지계획을 확정하고 그 효력을 발생하게 하는 행위로서 법령에 달리 특별한 규정이 없는 이상은 행정청의 재량에 속하는 사항이라고 할 것이어서 이 건 변경인가는 재량행위에 해당한다고 할 것이다. 다음으로, 이 건 변경인가의 부관인 위 인가조건이 구 「토지구획정리사업법」 등 관계법령에 위반되지 않는 한도 안에서 붙여졌는지에 대하여 살펴보면, 위 인정사실에 의하면, ①청구인이 이 건 사업의 주거용지를 단독주택용지에서 단독 및 공동주택용지로 변경하는 등 토지구획정리사업계획을 변경함에 따라 부산광역시 교통영향심의위원회에서는 1999. 3. 26. ‘이 건 도로는 청구인이 매입하여 사업준공 전까지 개설’하도록 하는 등의 조건으로 이 건 사업의 교통영향평가를 재심의ㆍ의결하자, 청구인이 1999. 4. 8. 위 조건을 수용하는 내용의 재심의 심의의결보완서를 제출하여 피청구인은 1999. 4. 9. 청구인에게 위 조건이 기재된 교통영향평가 재심의 심의필증을 교부하였고, 청구인이 위 교통영향심의결과에 대하여 이의신청을 하지 아니한 점, ②청구인이 이 건 사업계획 변경등의 인가신청을 하자, 피청구인이 구 「도시교통정비촉진법」의 규정에 의하여 청구인이 교통영향평가서 및 심의필증의 내용에 따라 교통개선대책 등을 이행하도록 하기 위하여 이 건 인가조건을 붙인 점, ③이 건 도로가 자연녹지인 개발제한구역에 위치하나, 토지구획정리사업 사무처리규정 제3조제1항제1호에 따라 토지구획정리사업계획의 대상지역으로 포함될 수 있고, 구 「도시계획법」, 구 「토지수용법」 및 구 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」 등 관련법령에 의하면, 시ㆍ도지사가 도시계획으로 결정ㆍ고시한 공공시설인 도로를 개발제한구역에서 설치하고자 하는 자는 관할 특별시장ㆍ광역시장ㆍ시장 또는 군수로부터 도시계획시설사업의 시행자로 지정받고 관계행정청의 사업인정 및 허가를 받아 그 도로의 토지를 수용 또는 사용하여 그 도로를 설치할 수 있었고, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」, 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 및 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」 등 관련법령에 의하면, 시ㆍ도지사가 도시관리계획(구 「토지수용법」 에 의한 도시계획을 포함함)으로 결정ㆍ고시한 도시계획시설인 도로를 개발제한구역에서 설치하고자 하는 자는 관할 특별시장ㆍ광역시장ㆍ시장 또는 군수로부터 도시계획시설사업의 시행자로 지정받고 관계행정청의 사업인정 및 허가를 받아 그 도로의 토지를 수용 또는 사용하여 그 도로를 설치할 수 있는 점, ④교통영향평가 심의ㆍ의결사항인 이 건 도로의 개설은 주로 사업지구내 주민의 교통편의의 증진과 사업지구내 교통의 원활한 소통 등을 위한 것이라고 할 것이어서 청구인 조합 정관 제4조의 사업의 범위에 해당되는 것으로 보이는 점 등에 비추어 볼 때, 이 건 인가조건은 관계법령에 위반되게 붙여진 것으로 보이지 아니한다. 그렇다면, 피청구인의 이 건 인가조건은 구 「도시교통정비촉진법」에 따라 이 건 도로의 개설에 대한 부산광역시 교통영향심의위원회의 심의ㆍ의결사항을 그대로 반영하고 있고, 피청구인이 이 건 변경인가를 하면서 이 건 인가조건을 붙임으로써 달성하려는 공익이 청구인이 이 건 인가조건을 이행하지 아니함으로써 얻게 되는 이익보다 적은 것으로 보이지도 아니하여서 비례의 원칙에 반한다고 할 수 없으므로 이 건 인가조건은 관계법령의 범위 안에서 재량행위에 붙여진 적법ㆍ타당한 부관이라고 할 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 이유없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 의결한다.