청소년수련시설설치불허가처분등취소청구

1. 사건개요 청구인은 경상북도 ○○시 ○○면 ○○리 산 109-3번지에 산림법상 보전임지로 지정된 총면적 223,836제곱미터의 임야를 소유하고 있는 자로서, 동 소유임야의 일부지역(17,130제곱미터)에 청소년수련시설을 설치ㆍ운영하기 위하여 피청구인에게 1997. 2.월경 청소년수련시설설치허가신청을 하였으나, 보전임지관리규정상 보전임지는 목적사업을 위하여 최소한의 면적만을 편입하여야 함에도 불구하고 전면적이 보전임지로 구성되어 있고, 이 건 허가신청으로 전용하고자 하는 임야(이하 ‘신청지’라 한다)의 전면적이 산림법상 제한사항에 해당하는 제1종○○보안림이며, 지형지세ㆍ주변경관 및 주민들의 의견을 종합하여 볼 때 산림으로 원형보전하는 것이 타당하다는 이유로 1997. 5. 26. 청구인에 대하여 청소년수련시설설치ㆍ운영불허가처분을 하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여 청구인은, 청소년수련시설은 국토이용관리법 제20조 및 동법시행령 제21조제2항의 규정에 의한 공공시설로서 국토이용제한의 예외사항에 해당하고, 보전임지관리규정 제9조의 규정에 의하면 신청지 또는 주변에 많은 암석이 있는 산림에 한하여 지형지세, 주변경관을 고려하여야 하며 채석장으로의 이용이 예상되는 경우에는 타용도로 전용하여서는 아니된다고 되어 있는 바, 이 건 신청지 또는 주변은 암석이 없는 산림으로서 동 규정 제9조의 규정에 의하여 보전임지전용을 불허가 할 수는 없는 것이고, 피청구인이 보전임지전용의 불허가 사유로 든 ‘주민들의 반대의견’(총 680가구 2280명의 주민중 8명의 의견에 불과)은 허가여부를 결정함에 있어서 고려해야 할 아무런 법적인 근거가 없는 것으로 “법에 명시되지 아니한 주민동의요구는 위법하다”는 대법원판례의 취지와도 배치되는 것이며, 청소년수련시설은 주민의견수렴이 절대적으로 필요한 혐오시설이 아닌 공공ㆍ공익시설로서 청소년의 건전한 문화육성, 체육증진을 위한 수련활동시설이므로 위락시설로서 오폐수 발생으로 인한 환경악화위험이 있다는 피청구인의 주장은 근거없는 주장에 불과하고, 이 건 청소년수련시설설치ㆍ운영불허가처분을 함에 있어서 주무부서(경상북도 ○○과)가 아닌 협의부서(경상북도 산림과)가 행한 사업성검토 및 불허가처분은 월권행위로서 위법하여 취소되어야 한다고 주장한다. 3. 피청구인 주장 피청구인은, 이 건 청구인의 신청지는 전면적 17,130제곱미터가 산림법상 해제제한사항에 해당하는 법정제한림인 제1종○○보안림일 뿐만 아니라 산림의 타용도전용을 억제할 목적으로 시행중인 보전임지관리규정(산림청 훈령 제561호) 제5조제1항에서 정하고 있는 “목적사업을 위하여 보전임지를 전용코자 할 때는 준보전임지를 우선적으로 편입하거나, 최소한의 면적만을 편입토록 하여 토지를 최대한 절약토록 하여야 한다”는 취지와 전면 배치되고, “대다수 주민이 생활과 영농에 막대한 지장이 초래된다는 이유로 동 청소년수련시설의 설치를 반대한다”는 내용의 의견서를 ○○시장과 ○○면장을 비롯한 주변지역 8개 이장이 제출하였을 뿐만 아니라, 현지 지형지세와 주변경관 등을 종합적으로 고려해 볼 때, 본 지역은 당초 지정목적과 같이 산림을 원형보전하도록 하는 것이 공익에 적합하므로 이러한 판단하에 행한 이 건 청소년수련시설설치ㆍ운영불허가처분은 정당하다고 주장한다. 4. 이 건 처분의 위법ㆍ부당여부 가. 관계법령 청소년기본법 제26조제2항, 제38조제1항제6호 산림법 제17조제2항, 18조제1항, 제56조제3호, 제57조, 제62조 동법시행령 제4조제1항제2호 동법시행규칙 19조의2제2항, 제44조제1항제4호가목, 제48조 나. 판 단 (1) 피청구인이 제출한 청소년수련시설설치에 따른 보전임지전용불허가처리(산림 ○○-○○, 1997. 5. 13.), 청소년수련시설설치에 따른 현지조사결과보고(1997. 5. 9. 산림과), 민원허가신청건에 대한 의견서(대항 □□-□□, 1997. 3. 21., ○○면장), 보전임지전용허가협의서류보완제출(가정 ◇◇-◇◇, 1997. 5. 7.), 청소년수련시설설치에 따른 의제처리협의요청(가정 △△-△△, 1997. 3. 28.) 등 각 사본의 기재를 종합하여 보면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. (가) 청구인이 1997. 2.월경 이 건 임야에 청소년기본법에 의한 청소년수련시설의 설치ㆍ운영허가를 득하기 위하여 ○○시장에게 사업계획서 등의 서류를 제출하였고, ○○시장이 이를 허가권자인 피청구인(주무부서 : ○○과)에게 진달하였다.　 (나) 경상북도 산림과는 1997. 3. 28. 주무부서인 ○○과로부터 보전임지전용에 따른 협의를 요청(청소년수련시설 설치에 따른 의제처리 협의요청)받고, 그후 관련서류의 미비로 한차례의 서류보완을 거쳐 1997. 5. 9. 산림법시행규칙 제19조의2제2항의 규정에 따른 심사를 위하여 현장조사를 하였다. (다) 경상북도 산림과의 위 현장조사결과에 의하면 이 건 신청지 전면적(17,130제곱미터)이 제1종 ○○보안림이나, 청소년수련시설은 공공용시설에 해당되어 산림법시행규칙 제45조제3호의 규정에 의거하여 보안림의 해제가 가능하나 보전임지관리규정(산림청 훈령 제561호)상 보전임지는 목적사업을 위하여 최소한의 면적만을 포함시켜야 함에도 불구하고 사업계획지 전면적이 보전임지로 구성되어 있고, 이 건 신청지의 보안림은 ○○저수지의 ○○기능을 담당하고 있고, ○○리를 비롯한 8개부락에서 본 저수지를 활용하여 약 440ha의 농경지에 벼농사 및 과수를 재배하고 있어 저수지 오염 및 환경악화를 우려하여 대다수 주민들이 수련원의 설치를 반대하고 있는 실정이며, 지형지세와 주변경관 등 입지여건을 고려할 때 본 지역은 산림으로 원형보전토록 하는 것이 타당하다고 기재되어 있다. (라) 피청구인이 산림과의 1997. 5. 9. 현장조사결과를 토대로 1997. 5. 13. 청구인의 청소년수련시설설치ㆍ운영허가신청을 거부하는 처분(불허가처분)을 하였다. (2) 살피건대 이 건 청소년수련시설설치ㆍ운영허가를 위한 사전적 결정사항인 보전임지전용허가는 허가신청대상 토지의 위치, 주변지역의 상황, 자연의 유지 및 상수원의 수질 등 환경에 미치는 영향 등의 사항을 종합적으로 고려하여 허가권자가 행하는 재량행위로서 그 전용허가 여부를 결정함에 있어서 객관적으로 보아 지나치게 불합리하다거나 타당하지 아니하다고 볼 만한 특별한 사정이 없는 한 피청구인에게 재량의 일탈이나 남용이 있었다고 할 수 없을 것인 바, 피청구인이 그 전용허가여부를 결정하기에 앞서 이 건 신청지 임야의 ○○보안림으로서의 보전의 필요성 여부, 전용허가로 야기될 주변지역 주민의 생활상의 위해 여부, 자연경관 및 지형지세 등을 고려하였음에 비추어 볼 때 피청구인에게 지나치게 불합리하거나 타당하지 아니하다고 볼 만한 특별한 사정이 있었다고 볼 수 없으므로, 이러한 제반사항을 고려하여 산림전용을 불허가 하는 것이 공익에 적합하다는 판단에 따라 피청구인이 청구인에 대하여 한 이 건 청소년수련시설설치ㆍ운영불허가처분이 위법ㆍ부당하다고 할 수 없을 것이다. (3) 한편 청구인은 피청구인이 이 건 청소년수련시설설치ㆍ운영허가를 위한 보전임지전용허가여부를 결정함에 있어서 관련법상 명문의 규정도 없는 ‘주민의 반대의견’을 들어 전용불허가 한 것은 위법하다고 주장하고 있으나, 피청구인이 이 건 보전임지전용을 불허가 하면서 신청지 주변 거주민들의 반대의견을 고려한 것은 공익을 최우선적으로 고려하고 행정의 합법성 뿐만 아니라 합목적성까지도 중요한 고려대상으로 해야 할 행정청의 의무에 부합하는 것이므로 청구인의 주장은 이유없다고 할 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 이유없다고 인정되므로 이를 기각하기로하여 주문과 같이 의결한다.