청소용역 계약금액변경 절차 의무이행청구

1. 사건개요 청구인은 ○○시 ○○로5○○번길6○ 1층 소재지에서 위생관리용역업을 하는 법인인데, 2017. 8. 31. 피청구인과 청소용역계약(2017. 9. 1. ∼ 2018. 8. 31., 이하 ‘이 사건 계약’이라 한다)을 체결하였다. 고용노동부 2018년 적용 최저임금 고시(2017. 8. 4.)에 따른 전년도 대비 최저임금 인상분에 대하여 2018. 3. 13. 청구인이 피청구인에게 청소용역 계약금액변경을 요청(이하 ‘이 사건 요청’이라 한다)하였으나, 답변을 받지 못하자, 2018. 8. 9. ○○시장에게 이의신청서를 제출하였고 2018. 10. 19. ○○시장은 청구인에게 ‘본 사건은 이의신청 대상이 아니며, ㈜○○는 ○○노인종합복지관과의 계약법에 의한 쌍방 계약사항임’을 내용으로 회신하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인은 ○○도 ○○시 ○○로 5○○번길 6○(○○동), 1층에 소재한 2016년 설립된 청소위생용역업체인데, 「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」(이하 ‘지방계약법’이라 한다)에 의한 입찰절차에 참가하여 2017년 8월 31일 ○○도 ○○시 ○○구 ○○역로 9○(○○동) 소재 ○○노인종합복지관장과 1년 기간(2017년 9월 1일∼ 2018년 8월 31일)의 청소용역계약을 체결한 바 있다. 그러나 청구인은 낙찰 후 계약체결에 앞선 2017년 8월 4일 고용노동부에서 2018년도 최저임금을 전년도 6,470원에서 7,530원으로 16.4%로 대폭 인상하는 고시가 있었기에 피청구인에게 2017년도 4개월간은 문제가 없지만 2018년도 계약분에 한해서 정부 고시기준을 적용하여 계약금약을 조정해 줄 것을 수차 요청하였으나 예산미확보 등을 이유로 반영되지 않았다. 이러한 까닭에 계약체결 당시 미화원 6인의 청소용역 도급비 산출내역을 낙찰금액 (140,081,680원)에 맞추려다 보니 계약체결시 1년간 평균 최저임금을 6,750원으로 한 청소용역도급비 산출내역서를 제출할 수밖에 없었다. 결과적으로 2017년 9월∼12월 4개월간은 당시 최저임금 6,470원 보다 280원 많았으나, 2018년 1월∼8월까지 8개월간은 최저임금 7,530원보다 780원이 적은 상황이 초래되어 수익은 커녕 최소인금 인상에 따른 차액을 부담하게 되어 커다란 금전적 손실을 입었다. 손실금의 규모는 청구인이 산출한 금액 152,480,600원에서 피청구인이 낙찰금액에 맞추어 작성한 금액 140,081,680원의 차액으로 12,398,920원이다. 청구인은 계약 후에도 부당계약에 대해 피청구인에게 시정요구를 수차례 했으나 총액계약이고, 용약계약서에 첨부된 ‘청소용역과업지시서’의 기타란 하단에 계약시 조건으로 부기한 사항인 “기존에 진행하고 있는 계약기간이 년(年)을 넘어가기 때문에 발생할 수 있는 최저임금제 문제는 업체가 해결한다.”는 점을 들어 불가입장을 전달받은 바 있다. 이에 청구인 2018. 3. 13. “관내 청소용역 업체선정공고 계약에 대한 물가변동에 의한 설계변경요청”공문(3. 26. 회신독촉공문)을 통해 2018년도 1월∼8월 용역분에 대한 변경 고시된 최저임금을 적용해 달라는 요청을 하였으나, 피청구인은 2018. 3. 30. 요청에 대한 가부 표시 없이 2017. 8. 31. 체결한 청소용역 계약관련 서류 4종을 붙임자료로 한 회신공문을 송부해 왔다. 이후 명확한 회답을 받지 못한 상태에서 같은 내용을 국민신문고와 ○○시청에 호소하였으나, 도급기관과 원만히 해결해 보라는 요지의 회신(○○시, 2018.5.23.)만 있었다. 청구인은 2018. 6. 9. 피청구인의 계약금액 조정 거부처분에 대해 동 절차의 의무를 이행하라는 취지의 행정심판을 경기도행정심판위원회에 청구하였으나, 「○○시 사무의 민간위탁촉진 및 관리조례」제13조에 의한 이의신청제도가 있으므로 행정심판청구에 선행하여 이의신청 절차를 거쳐야 한다는 동 위원회 담당자의 조언에 따라 2018. 6. 29. 청구한 행정심판을 취하한 바 있다. 청구인은 위 ○○시의 답변에 희망을 걸고 물에 빠져 지푸라기라도 잡는 심정으로 2018년 6월 29일 재차 피청구인에게 물가변동에 따른 청소용역 계약금액 변경요청 공문을 송부하였으나 답이 없자 2018년 8월 3일을 최고기한으로 해 2018년 7월 25일 재요청 공문을 발송하였지만 현재까지도 역시 회신을 받지 못한 상황이다. 청구인은 2018년 8월 9일 위 ○○시 조례에 따라 ○○시 소관 법인·단체의 거부(부작위)처분에 대하여 “신청인이 관계 법 규정에 따라 피신청인에게 요청한 물가변동에 따른 청소용역 계약금액변경 절차의 의무를 이행하라.”라는 취지의 이의신청을 하였으나, 2018년 10월 19일 " .... 검토결과 본 사건은 이의신청 대상이 아니며, ㈜○○는 ○○노인종합복지관장과의 계약법에 의한 쌍방계약사항임을 이해하시기 바랍니다.”라는 내용의 회신을 받은 바 있다. 피청구인과 관리감독청의 이 같은 처사는 청구인의 요구를 사실상 거부한 처분(내지 부작위)으로 아래와 같은 점에서 위법·부당하기에 행정심판의 청구에 이르게 되었다. 2) 법규를 위반한 불공정 계약으로 영세 서민업체의 어려움을 가중시키는 행위이다. 피청구인은 당초 총액입찰을 하면서 공고한 기초설계금액이 158,400,000원으로 피청구인으로서도 이 금액수준이 2018년 최저임금의 대폭 인상금액 적용시 턱없이 부족한 것이라는 점을 충분히 인지할 수 있었음에도 이를 반영하지 않은 채 공고하고, 청소용역 과업지시서 말미에 “기존에 진행하고 있는 계약기간이 년(年)을 넘어가기 때문에 발생할 수 있는 최저임금제 문제는 업체가 해결한다.”는 단서를 두면서 최저임금제에 따른 부족분 전액에 대한 책임을 영세 서민업체에게 전가시키고 있다. 이는 계약의 원칙을 언급하고 있는 「지방계약법」제6조제1항 “......지방자치단체의 장 또는 계약담당자는 이 법 및 관계 법령에 규정된 계약상대자의 계약상 이익을 부당하게 제한하는 특약이나 조건을 정하여서는 아니 된다”는 규정을 정면으로 부정하는 것이다. 아울러 「지방자치단체 입찰 및 계약집행기준」(이하 ‘지방입찰 및 계약기준’이라 한다) 279쪽 용역계약의 일반조건 제2절 1. 다.에서 ‘계약담당자는 용역계약 특수조건에 지방계약법령, 관련 법령 및 이 조건에 정한 계약상대자의 계약상 이익을 부당하게 제한하는 내용이 있는 경우 법 제6조에 따라 그 내용은 효력이 인정되지 아니한다.’는 사항을 명기하고 있다. 특히 40쪽에서 적정한 거래가 형성된 경우에는 그 거래실례가격을 기준으로 예정가격을 결정하도록 하고 있고, 42∼43쪽에서는 계약담당자는 거래실례가격·원가계산가격 및 견적가격 등에 따라 조사한 가격이나 설계가격에 대하여 적정여부를 검토한 기초금액을 작성하되 재료비·노무비·경비 등의 물량 또는 가격이 해당 비목의 반영기준에 비하여 과다·과소 반영되어 있는 경우 이를 가감조정 한 후 세액 등을 합산토록하고 있으나 이들 절차의 이행 의무규정을 준수한 것으로는 보이지 않는다. 또한 작성된 기초금액을 입찰서 제출 마감일 5일 전까지 지정 정보처리장치나 그 지방자치단체가 설치·운영하는 인터넷 홈페이지에 공개하도록 하고 있음에도 이들 절차를 진행하지 않아 최저임금의 반영여부를 확인할 수 있는 기회를 사실상 갖지 못했다. 물론 계약자유의 원칙에 따라 계약당사자로서 입찰참여와 계약의 이행으로 인해 수익이 발생치 않거나 손실이 예상되는 경우 입찰에 참여치 않거나 계약체결을 거부할 수도 있지만 책무성과 공공성을 지니는 공공기관의 발주이고, 총액입찰이라 하더라도 정부가 지정·고시하는 최저임금제에 대한 보전 대책이 따를 것이라는 기대와 일면으로는 치열한 과당경쟁 상황에서 수주실적 등 경영 관리적 측면에서도 도움이 될 것이라 판단하여 계약에 이르게 된 사정이 있음은 사실이다. 3) 계약금액 조정의 법적 요건에 해당함에도 이를 거부하는 것은 위법·부당하다. 지방계약법 제22조에서 “지방자치단체의 장 또는 계약담당자는 공사·물품·용역 그 밖에 재정지출의 원인이 되는 계약을 체결한 후 물가 변동 및 설계 변경 그밖에 계약내용의 변경으로 인하여 계약금액을 조정할 필요가 있으면 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 계약금액을 조정한다.”고 규정하고 있고, 동법 시행령 제73조에서는 “계약을 체결한 날부터 90일 이상 지나고 동시에 입찰일을 기준일로 하여 행정안전부령으로 정하는 바에 따라 산출된 품목조정률이 100분의 3 이상 증감된 경우 또는 지수조정률이 100분의 3 이상 증감된 경우의 어느 하나에 해당 시 행정안전부령으로 정하는 바에 따라 계약금액을 조정한다.”는 의무조항을 두고 있다. 또한 제5항에서는 천재지변 또는 원자재의 가격 급등으로 인하여 해당 조정제한기간 내일지라도 계약금액을 조정하지 아니하면 계약이행이 곤란하다고 인정되는 경우에는 “계약을 체결한 날 또는 직전 조정기준일부터 90일 이내에 계약금액을 조정할 수 있다.”고 규정하고 있다. 청구인의 경우 위 청소용역 도급계약에서 품목에 해당하는 인건비 항목에서 계약체결시점으로부터 90일 이상 지난 2018년도 1월부터 최저임금이 전년도에 대비해 무려 16.4%가 인상되어 품목별 조정률 3/100을 초과됨으로써 조정요청시 계약금액을 조정해 줄 의무가 있음에도 피청구인이 이를 회피하고 거부하는 것은 위법·부당하다. 지방입찰 및 계약기준 4∼5쪽에서 ‘법 제22조 및 시행령 제75조의 그밖에 계약내용 변경에 따른 계약금액 조정 청구시 계약담당자가 계약금액 조정청구를 거부하거나 인정하지 아니하는 사례’를 계약담당자가 입찰 및 계약 시 금지해야 할 사항으로 명시해 두고 있으며, 용역계약의 경우 동 기준 286쪽의 마항에서는 ‘계약금액을 증액하는 경우에는 계약상대자의 청구를 받은 날부터 20일 이내에 계약금액을 조정해야 하고 예산배정의 지연 등 불가피한 경우에는 계약상대자와 협의하여 그 조정기간을 연장할 수 있으며 계약금액을 증액할 수 있는 예산이 없는 때에는 업무량을 조정하여 그 대가를 지급할 수 있다.’는 것을 명시하고 있다. 4) 국가정책과 법률에 의한 최저임금의 대폭적인 인상인 만큼 도급공공기관으로서 책임은 당연 최저임금제는 근로자에 대하여 임금의 최저수준을 보장하여 근로자의 생활 안정과 노동력의 질적 향상을 꾀함으로써 국민경제의 건전한 발전에 이바지하는 것을 목적으로 국가가 법률에 의해 정책적으로 강제하는 제도이다. 이는 근로자를 사용하는 모든 사업 또는 사업장에 적용되는 것으로 국가, 지방자치단체, 민간 사업장을 불문하고 시행되며 고시된 최저임금액 이상의 임금을 지급하지 않는 경우 강도 높은 수위의 형사적 처벌을 부과하고 있다. 「최저임금법」 제6조제7항에서는 도급으로 사업을 행하는 경우, 도급인이 책임져야 할 사유로 수급인이 근로자에게 최저임금액에 미치지 못하는 임금을 지급한 경우 도급인은 해당 수급인과 연대(連帶)하여 책임을 지도록 하고 있고 제8항에서는 도급인이 도급계약 체결 당시 인건비 단가를 최저임금액에 미치지 못하는 금액으로 결정하는 행위를 도급인이 책임져야 할 사유로 규정하고 있다. 관련하여 지방자치단체 소속의 공공기관인 피청구인은 앞서 살펴본 대로 2개년에 걸친 기간의 청소용역계약 체결 당시 인건비 단가를 2018년도 최저임금액에 크게 미치지 못하는 금액으로 결정하고 이에 대한 기초금액 공시도 없는 가운데 총액계약이행을 추진하면서 청소용역방법과 세부절차를 명시하는 청소용역 과업지시서에 부기한 “계약기간이 연도를 넘어가기 때문에 발생할 수 있는 최저임금제 문제는 업체가 해결한다.”는 내용을 근거로 수급인인 청구인에게 지급의무를 떠맡기는 행위나 다름없는 것이다. 이는 또한 불리한 지위에 놓인 용역계약 수급인이 최저임금의 미지급으로 초래될 형사적 처벌과 이로 인해 예상되는 계약의 해제·해지나 입찰참여제한 등의 불이익 조치로 인해 기업이윤은 커녕 울며 겨자 먹기식으로 최저임금 차액 전액을 부담토록 하는 것인바, 이는 공공기관에 의한 갑질 횡포라 판단하지 않을 수 없다. 산하 소속기관의 법 규정 위반과 청구인의 어려운 사정이 이 정도에 이르고 있고 청구인이 국민신문고를 통한 관련 질의와 회신에서 ‘물가변동사유에 해당되는 경우 계약금액의 조정이 가능할 것 이라는 것을 확인하면서 문제의 해소를 위한 호소에도 지도·감독청인 ○○시청에서 조차 예산증액 등의 실질적인 대책마련에 나서기 보다는 도급기관과 협의하라고 회신하는가 하면, 나아가 정당하고 이유있는 이의신청에 대해 ‘.......검토결과 본 사건은 이의신청 대상이 아니며, ㈜○○는 ○○노인종합복지관과의 계약법에 의한 쌍방계약사항임을 이해하시기 바랍니다.’라는 내용의 회신은 책임행정의 구현과 거리가 먼 조치이다. 참고로 같은 ○○시 소속 공공시설로 청구인이 수급한 ○○○○도서관은 같은 청소요역계약임에도 계약기간인 2018년도 1월의 경우 7,253원의 임금을 지급하는 것으로 계약을 체결한 바 있고 피청구인이 청구인과 청소용역계약을 연장하여 업무를 수행케 한 사안에서는 현재까지 2018년도 최저임금을 적용하여 용역비를 지급하고 있음에 비추어 볼 때 피청구인과의 당초 청소용역계약에 2중의 기준을 적용하고 있어 원칙이나 형평성을 상실한 위법·부당한 계약이다. 5) 총액계약이라 해서 물가변동 조정의 예외가 될 수는 없다. 물가변동 등에 따른 계약금액의 조정을 명시하고 있는 지방계약법 제22조, 동법 시행령 제73조제1항제1호에 따른 품목조정률과 같은 항 제2호에 따른 지수조정률의 산출방법을 내용으로 하는 물가변동 조정이 당해 계약목적물 전체에 대하여 체결한 총액계약에는 적용하지 않는다는 법규정은 어디에도 찾아 볼 수 없는바 계약체결시점으로부터 90일 이상, 품목조정률(지수조정률) 3/100의 법정요건에 해당하면 계약주체 상호간에 계약금액의 조정을 요구할 수 있다. 계약금액의 증액조정인 경우는 계약상대자가 계약담당자에게, 감액조정인 경우에는 계약담당자가 계약상대자에게 통보하여 계약금액을 조정하는데 그 취지가 있는 만큼 감액 조정요건에 부합하는 것임에도 총액계약이라 해서 계약상대자가 조정을 거부할 수는 없다 할 것이다. 6) 국가 차원의 최저임금 상승 등에 따른 계약금액 조정제도 도입조치와 형평성에 어긋나는 처분 정부는 최근 최저임금 상승 등에 따른 계약금액 조정제도를 도입하였는데 이는 청소·경비 등 공공노무용역 근로자에 대한 적정임금 지급 기반을 확충하기 위해 노임단가 증액에 연동하여 계약금액을 조정하는 제도로 알고 있다. 즉 계약금액에 계상된 노무비의 기준이 되는 시중노임단가가 상승할 경우 계약금액도 연동하여 증액하고 조정한 금액이 최저임금에 미달할 경우 추가적으로 계약금액을 조정하도록 한 것인데 시중노임단가·최저임금 인상분을 계약금액에 반영하기 위해 2018년 1월 1일 ∼ 6월 6일까지의 계약기간에 대해서도 소급적용토록 하고 있다. 중앙정부 차원에서 청소·경비 등 공공노무용역 근로자의 최저임금 확보를 위한 법규조치와 적극적인 노력의 일환으로 이해되나 지방계약법 시행령에의 반영까지 이어 지지 못한 아쉬움이 있다. 그러나 앞서 언급한 계약금액 조정과 관련한 법적 근거가 있으므로 국가계약법 시행령의 개정취지를 살려 운영할 수 있는 여지가 있는 만큼, 지방계약관련 근로자에 대한 형평성 있는 정책적 배려와 시행이 필요하다고 본다. 7) 청구인은 설립 역사는 일천하지만 원칙과 준법 청소용역업체로서의 소명의식을 가지고 국민의 건강증진, 환경개선 및 지역경제발전에 솔선하며 나름대로 노력해 왔으며 앞으로도 보다 큰 책임의식을 가지고 맡은 바 직무에 임해 나갈 것이다. 이 사건과 관련하여 청구인이 법정 최저임금의 대폭적인 인상으로 법규에 따라 정당한 계약금액조정을 요청했음에도 피청구인이 특별한 이유 없이 거부처분(내지 부작위)을 한 것은 심히 위법·부당하다. (보충서면 1) 8) 청구인의 주장은 2018년도 최저임금 인상고시에 대해 피청구인과의 계약전에 인지를 하지 못했다는 것이 아니라 국가 정책적인 차원에서 최저임금을 대폭 인상 지급하여야 한다는 결정이 있은 만큼 민간위탁의 형태로 운영되고 있는 공공부문의 용역사업에서 2017년도 4개월간은 문제가 없지만 2018년도 계약분에 한해서 최소한 이에 대한 금액의 반영이 있어야 한다는 것이다. 관련하여 피청구인도 공적사업을 위탁받아 운영하면서 계약 공고(2017.8.9. 공고, 2017.8.10. 변경공고)와 계약체결 (2017.8.31.) 시점에서 2018년도의 최저임금의 인상 고시를 인지하고 있었음에도 이를 반영한 내용의 적정 기초금액을 공고치 않으면서 용역계약서가 아닌 첨부 ‘청소용역과업지시서의 기타’란 하단에 계약 시 조건으로 부기한 사항인 ‘기존에 진행하고 있는 계약기간이 년(年)을 넘어가기 때문에 발생할 수 있는 최저임금제 문제는 업체가 해결한다.”라고 부기해 둔 바 있다. 이는 용역 계약기간을 정부 회계년도를 기준으로 하는 공공기관의 통상적인 사례임에 비추어 볼 때 이에 따르지 않고 계약시점을 최저임금 고시 시점 직후로 하여 인상된 최저임금의 적용을 의도적으로 피하기 위한 조치라는 의문마저 제기되고 있다. “피청구인은 청구인이 총계약금액 내에서 관련 법령을 준수하면서 산출한 복리후생비와 수당, 기업이윤 비율 등은 청구인의 경영관리 및 인사관리에 해당하는 부분으로 피청구인이 관여할 바가 아니라고 판단한다.”고 주장하고 있으나 이는 지방자치단체의 공적사업을 수행하는 기관으로서 뿐만 아니라 고도의 사회적 책무성을 지니고 있는 공기(公器)로서 최고임금이 16.4%나 대폭 인상된 비정상적인 상황에서 경영악화로 사업의 지속화가 어려운 영세기업의 주장에 할 적합한 표현은 아닌 것으로 사료된다. 피청구인은 “...... 공개입찰시스템의 맹점을 이용하여 계약 직후부터 계약금액 조정을 요구하였다”라고 주장하고 있으나, 이는 피청구인의 최저임금 보전책의 간곡한 요구에 방법을 건의나 협의해 보겠다는 것이 마치 이를 상습적인 수법으로 활용하는 파렴치한 기업으로 매도하는 표현과 다름없다. 또한 “청구인이 청소용역업체로서 책임의식, 소명의식 등을 강조하면서도 실제로는 입찰에 응했던 선량하고, 공정한 절차대로 용역을 수행하고자 하는 타 기업의 기회까지 박탈하는 결과를 초래......”라고 밝히고 있는바, 이는 계약내용을 이행하지 않거나 불성실하게 수행하는 등의 위법·부당한 행위를 한 사실이 없이 시종일관 성실하게 수행해 왔고 이에 힘입어 계약기간까지 추가 연장하여 운영되고 있는 상황임에 비추어 논리상 이해하기 어려운 주장이다. 나. 피청구인 주장 1) 피청구인은 지난 2017년 8월 9일 ‘나라장터(국가종합전자조달)’에 청소용역업체선정계약을 공고(입찰공고번호 2017○○○○○○○-○○)하였으며, 변경 공고(사유: 지역제한 변경, 경기도 ○○ → 경기도)를 2017년 08월 10일에 게시하였다. 2017년 8월 18일 개찰당시, 청소용역입찰 참여 업체 중 적격점수를 충족한 52개 업체(자동 산정)의 투찰률 분포는 기초금액(공고금액) 158,400,000원 대비 87.745% ~ 99.220% 수준이었습니다. 이 중 최저 금액으로 투찰한 청구인(투찰률 : 87.745%, 입찰금액 : 140,081,680원)이 나라장터 시스템에 의해 최종 낙찰자로 선정되었다. 이후 2017년 8월 31일 청구인과 계약기간　2017년 9월 1일부터 2018년 8월 31일까지, 계약금액 140,081,680원으로 청소용역계약을 체결하였다. 계약당시에는 청구인이 직접 작성하여 제출한 ‘미화원 6인 청소용역 도급비 산출내역서’(을 증2)를 첨부하여 계약하였다. 무엇보다 청소용역계약 공고일(2017.8.9.) 이전에 이미 2018년 최저임금이 고시(2017.8.4.)(을 증3) 되어 최저임금 상승으로 인한 인건비 변동 요인을 청구인이 입찰시나 계약시에 인지하지 못할 상황이 아니었다. 청구인은 2017년 8월 31일 계약 이후, 재차 복지관을 방문하여 계약당시 산출내역서를 잘못 작성했다며, ‘관리부장’이라고 소개한 사람(추후‘(주)○○’직원이 아니었다고 밝힘)을 대동하여 별도의 산출내역서(를 갖고 와서 계약금액의 변경을 요구하였다. 이와 관련하여 청구인이 작성한 청구서에 명시된 “낙찰금액(140,081,680원)에 맞추려다 보니 계약체결시 1년간 평균 최저임금을 6,750원으로 하고 법으로 보장하고 있는 기업이윤을 0원으로 책정한 ‘청소용역도급비 산출내역서’를 제출할 수밖에 없었다”는 허위 사실로 청구인이 계약시 제출했다는 산출내역서는 계약이후에 계약금액 조정을 요구하며 지참한 산출내역서로 계약시 산출내역서가 아니다. 또한 청구인의 최저임금 상승이 ‘물가변동으로 인한 계약금액의 조정’ 사유에 해당된다는 주장과 관련하여, 행정안전부 회계제도과에 문의한 결과 ‘물가변동에 해당되는지 여부는 자체적으로 판단하라’는 답변을 확인하였다. 즉 정부기관으로부터 계약금액 조정 사유의 타당성 확인이 불가하였으며, 무엇보다 공고일 이전에 이미 2018년 최저임금이 고시되었고, 청구인도 ‘2018년 최저임금’을 사전에 인지하고 있어 인건비 변동 요인은 계약당시 청구인이 예측 가능한 사안이다. 이에 피청구인은 청구인이 최저임금 상승을 이유로 청소용역 계약금액조정을 요구하는 것은 부당하며, 이는 공고내용과 과업지시서 내용을 잘 살펴보지 않고, 최저 금액으로만 투찰하여 계약한 후 계약금액 변경을 요구하는 경우에 해당한다고 판단한다. 2) 청구인이 주장하는 갑 증2는 계약이후, 청구인이 별도로 수정 산출하여 지참한 내역서에 해당하며, 계약 관련 공고문 및 과업지시서는 사전에 나라장터에 이미 공개되었다. 청구인이 주장하는 불공정계약, 부당계약 등의 표현은 청구인이 과업지시서와 공지 관련 내용을 제대로 살펴보지 않은 채, 낙찰만을 위해 투찰에 임한 청구인의 귀책사유이며, 나라장터 시스템상 입찰금액 수준 및 업체선정에 전혀 개입할 수 없는 피청구인에게 책임을 전가하는 것으로 판단된다. 즉, 2018년 최저임금은 계약 공지 전 이미 고시되었고, 과업지시서는 사전 공개되었으며, 입찰금액 수준의 결정은 전적으로 청구인의 비용 산출에 따라 이루어져 계약이 체결되었다. 또한 청구인은 “계약 자유의 원칙에 따라 계약당사자로서 입찰참여와 계약의 이행으로 수익이 발생치 않거나 손실이 예상되는 경우, 입찰에 참여치 않거나 계약체결을 거부할 수도 있지만 (중략) 일면으로는 치열한 과당경쟁 상황에서 수주실적 등 경영 관리적 측면에서도 도움이 될 것이라 판단하여 계약에 이르게 된 사정이 있음은 사실입니다”라고 명시하였다. 청구인은 계약당사자로서 입찰참여여부에 대한 선택과 계약체결 거부의 권리를 갖고 있으며 이를 인지하고 있고, 업계의 과당경쟁 상황, 수주실적 관련 경영 관리적 측면은 계약당사자인 피청구인과는 무관한 사항이며 관여할 의사도, 권한도 없는 사안이다. 반면, 피청구인은 용역계약금액 규모상 ‘나라장터 시스템’에 의해 청소용역업체를 선정해야 했기 때문에 계약금액이나 대상업체를 선정할 권한도 없고, 개찰시 시스템에 의해 최종 선정된 업체와 계약을 해야만 한다. 이에 본 계약은 청구인에 의해 입찰참여 여부 결정, 산출에 의한 입찰금액 결정, 계약체결 및 거부에 대한 권리, 최저임금의 사전 공시, 계약관련 내용의 사전 공지 등으로 볼 때, 위 내용은 청구인의 부당한 주장이라고 여겨진다. 3) 청구인은 계약금액 조정 근거로 주장하고 있는 관련 법률 「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령」제73조 (물가변동으로 인한 계약금액의 조정)의 적용은 최저임금의 변동이 계약금액을 조정할 수 있는 물가변동에 해당하는지 여부라고 판단된다. ‘물가’의 사전적 의미는 ‘물건의 값, 여러 가지 상품이나 서비스의 가치를 종합적이고 평균적으로 본 개념’이며, ‘변동’의 사전적 의미는 ‘바뀌어 달라짐’으로 명시되어 있다(국립국어원 표준국어대사전). 즉 ‘물가변동’은 ‘여러 가지 상품이나 서비스의 가치를 종합적이고 평균적으로 본 물건의 값이 바뀌어 달라짐’을 의미하는 것으로 ‘물가’ 자체는 종합적이고 평균적인 개념을 의미한다. 그러나 최저임금은 정부(고용노동부)에 의해 특정 시점에 확정적으로 금액이 명시되어 고시된다(2017년 최저임금 : 6,470원 / 고시일 : 2016년 8월 5일, 2018년 최저임금 : 7,530원 / 고시일 : 2017년 8월 4일, 출처 : 고용노동부). 지방계약법 제22조에서는 “... 계약을 체결한 후 물가변동 및 설계변경, 그 밖에 계약내용의 변경으로 인해 계약금액을 조정할 필요가 있으면....”, 그리고 동법 시행령 제73조에는 “...... 계약을 체결한 날부터 90일 이상 지나고.... 품목조정률이 100분의 3 이상 증감된 경우 또는 지수조정률이 100분의 3이상 증감된 경우”라고 명시하고 있다. 즉 계약을 체결한 후, 물가의 ‘변동’이나 ‘증감’을 확인할 수 있어야 하는 내용이 명시되어 있다. 그러나 최저임금의 경우, 2017년이나 2018년 최저임금 모두 청소용역계약 공지일(2017년 8월 9일)과 계약일(2017년 8월 31일) 이전에 이미 확정 고시 되었다. 즉, 해당 법 조항에 명시된 바와 같이 ‘계약을 체결한 후’에 ‘변동’이나 ‘증감’된 것이 아니라 공지나 계약이 이루어지기 전에 이미 확정적으로 공시되었다는 점이다. 따라서 계약시점에는 정확하게 예상하지 못했거나 예상하기 힘들었던 요인이 계약이후, 일정 시점 이후 발생할 경우 계약금액 조정의 여지를 명시한 관련 조항(제73조)을 적용하는 것이 적절한지 의문이다. 즉, 2018년 최저임금의 상승은 계약 공지 전, 계약당시 명확하게 인지할 수 있었던 사안이다. 만약 계약체결 이후, 다음 해 최저임금액이 공시되거나 공시액의 증감정도가 크다면, 이를 계약금액 변경 사유로 해석하더라도 크게 무리가 없을 것이다. 4) 본 청소용역계약은 청구인이 계약기간 동안 과업지시서와 청소용역계약 특수조건에 맞춰 청소용역서비스를 수행하고, 피청구인은 해당 청소용역 서비스에 비용을 지불하는 용역계약이다. 입찰금액은 청구인이 결정하고, 최저임금은 정부에 의해 사전 공시되었으며, 청소용역수행 내용은 과업지시서에 사전 공지되었다. 청구인이 작성하여 계약시 지참한 산출내역서에 따르면, 청구인은 근로계약을 맺는 청소근로자에게 교통비, 식대 등 복리후생비와 각종 수당을 지급하고도 기업이윤을 6%로 산정하였다. 피청구인은 청구인이 총계약금액 내에서 관련 법령을 준수하면서 산출한 복리후생비와 수당, 기업이윤 비율 등은 청구인의 경영관리 및 인사관리에 해당하는 부분으로 피청구인이 관여할 바가 아니라고 판단한다. 실제 앞서 언급한 바와 같이 본 청소용역계약에 입찰한 업체들의 투찰율이 87.745% ~ 99.220%로 업체마다 다양한 것은 비율이 지정된 사회보험료나 인건비 외에 업체마다 복리후생비, 별도 수당 책정 등 다른 산출기준이 갖고 있기 때문일 것이다. 「최저임금법」 관련하여, 청구인이 산출한 내역으로 입찰금액이 결정되었고, 입찰금액(계약금액) 내에서 청구인이 청소근로자와 고용계약을 체결하였는데, 어떤 이유에서 최저임금액에 미치지 못하는 금액으로 계약한 주체를 피청구인인 도급인으로 간주하는지 이해하기 어려우며, 심지어 청구인은 입찰금액 내에서 다양한 복리후생비까지 포함하여 지급하겠다는 산출내역서로 계약한 바 있다. 앞서 청구인이 청구서에 밝힌 바와 같이 “물론, ‘계약 자유의 원칙’에 따라 계약당사자로서 입찰참여와 계약의 이행으로 수익이 발생치 않거나 손실이 예상되는 경우, 입찰에 참여치 않거나 계약체결을 거부할 수 있다...” 라고 명시하며, 청구인과 피청구인이 계약당사자로서 계약 자유의 원칙이 있음을 거론하였으며, 심지어 청구인의 입찰참여와 계약체결의 거부권도 있음을 인식하고 있다. 또한 청구인이 국민신문고에 질의한 민원문서(접수번호: ○○○○○○)의 답변에 대해 행정안전부 회계제도과(담당 최○○ 주무관)에게 문의한 결과, ‘물가변동사유에 해당되는 경우 계약금액의 조정이 가능할 것’이라는 의미는 ‘물가변동사유에 해당된다고 판단하면, 조정 가능할 것’이라는 의미로 행정안전부에서는 물가변동사유에 해당되는지 여부를 판단해 줄 수 없으므로 자체적으로 판단하라는 의미라는 답변을 들었다. 한편 청구인이 관련 사례로 제시한 ○○도서관은 공무원이 근무하는 ○○시 공공시설로 청소용역계약을 발주한 기관은 ○○시청이고, 청소용역 대상기관은 ○○도서관으로 피청구인의 청소용역계약과는 성격 자체가 다르다. 무엇보다 청구인이 주장하는 ‘2017 ○○도서관 청소용역’(입찰공고번호: 2017○○○○○○○-○○)은 게시일이 2017년 1월 5일이며, 용역기간은 2017. 2. 1 ∼ 2018. 1. 31에 해당된다. 즉 2017 ○○도서관 청소용역이 공고된 시점은 2018 최저임금이 고시된 2017년 8월 4일보다 무려 7개월 전에 공고된 청소용역 계약으로 당시엔 2018 최저임금 수준을 인지하기도 예상하기도 불가능한 시점이다. 따라서 2017 ○○도서관 계약의 마지막 달에 해당하는 2018년 1월 계약금액을 조정한 건으로 피청구인 청소용역계약금액 조정을 비교하는 것은 적절치 않으며, 근본적으로 ○○도서관 청소용역계약 공지시점(2017.1.5.)은 2018년 최저임금이 고시(2017.8.4.)되기 한참 전이라 청구인이나 발주기관 모두 예측이 불가능하였기에 2018년 1월분의 계약금액 조정은 계약 공지일 이후, 2018 최저임금이 고시되었다는 점에 따른 해당 계약 당사자간의 조정사안이라 판단된다. 5) 청구인의 본 거래금액조정 청구 건은 공정하고 투명한 경쟁을 위하여 조달청(국가종합전자조달)을 통하여 공개입찰을 하도록 한 취지에 어긋나는 행위로 공정한 계약시장을 어지럽히는 행위이다. 청구인 스스로도 밝힌 바와 같이 무조건 입찰에 응해 낙찰만 되면 발주기관으로서는 최저입찰금액 업체와 입찰금액으로 계약을 해야 하는 공개입찰시스템의 맹점을 이용하여 계약 직후부터 계약금액 조정을 요구하였다. 또한 청구인은 본 청구건 내용과 관련하여 기본적인 사실조차 왜곡하여 행정심판을 청구하였다. 청구인이 청소용역업체로서 책임의식, 소명의식 등을 강조하면서도 실제로는 입찰에 응했던 선량하고, 공정한 절차대로 용역을 수행하고자 하는 타 기업의 기회까지 박탈하는 결과를 초래하였으며, 향후 유사 사례로 인해 공정한 시장질서를 문란하게 할 수 있다는 점에서 심각한 우려를 표한다. 또한 본 행정심판 청구 건과 관련하여 ‘행정심판’은 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여 청구하는 것이고, ‘행정청’이란 행정에 관한 의사를 결정하여 표시하는 국가 또는 지방자치단체의 기관, 그 밖에 법령 또는 자치법규에 따라 행정권한을 가지고 있거나 위탁을 받은 공공단체나 그 기관 또는 사인(私人)을 말하는 것으로 알고 있다. 또한 ‘처분’ 이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부, 그 밖에 이에 준하는 행정작용이라고 이해하고 있다. 한편 청구인은 사전에 인지하고 있었다는 2018 최저임금 증가분을 고려하지 않은 채 입찰금액을 투찰하고 계약한 다음, 이미 고시된 최저임금이 상승했으니 물가변동을 근거로 계약금액 변경해 달라는 주장에 대해 피청구인은 계약의 일련 과정에 대해 사실을 왜곡하지 말고, 책임 있는 기업인으로서 계약내용을 준수해 달라는 것이 피청구인의 주장이다. 피청구인은 지자체(○○시)의 보조금과 법인전입금, 후원금 등의 제한된 재원으로 주무관청의 예산집행 관련 지침 등을 준수하여 예산을 운영·집행해야 하는 사회복지기관이기 때문에 청구인의 계약에 대한 책임 있는 자세와 계약내용에 대한 금액변경 요구에 대해 근거를 요청하였고, 청구인과 피청구인간 청소용역계약에 대한 준수 및 관련 내용의 재차 확인을 요청한 것이다. 이에 2018. 10. 25. 청구인의 ‘계약금액조정 거부처분 취소청구’는 위와 같은 내용으로 각하를 요청한다. 3. 이 사건 심판청구의 적법 여부 가. 관계법령 【지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률】 제6조(계약의 원칙) ① 계약은 상호 대등한 입장에서 당사자의 합의에 따라 체결되어야 하고, 당사자는 계약의 내용을 신의성실의 원칙에 따라 이행하여야 하며, 지방자치단체의 장 또는 계약담당자는 이 법 및 관계 법령에 규정된 계약상대자의 계약상 이익을 부당하게 제한하는 특약이나 조건을 정하여서는 아니 된다. 제9조(계약의 방법) ① 지방자치단체의 장 또는 계약담당자는 계약을 체결하려는 경우에는 이를 공고하여 일반입찰에 부쳐야 한다. 다만, 계약의 목적ㆍ성질ㆍ규모 및 지역특수성 등을 고려하여 필요하다고 인정되면 참가자를 지명(指名)하여 입찰에 부치거나 수의계약을 할 수 있다. 제10조(입찰공고) ① 지방자치단체의 장 또는 계약담당자는 입찰에 부치는 경우에는 입찰에 관한 사항을 공고하거나 통지하여야 한다. ② 제1항에 따른 입찰공고 또는 통지의 방법ㆍ내용ㆍ시기, 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 제22조(물가 변동 등에 따른 계약금액의 조정) 지방자치단체의 장 또는 계약담당자는 공사ㆍ물품ㆍ용역, 그 밖에 재정지출의 원인이 되는 계약을 체결한 후 물가 변동 및 설계 변경, 그 밖에 계약내용의 변경으로 인하여 계약금액을 조정할 필요가 있으면 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 계약금액을 조정한다. 【지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령】 제33조(입찰공고) ① 지방자치단체의 장 또는 계약담당자는 입찰에 부치려는 경우에는 이 영에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 지정정보처리장치를 이용하여 공고하여야 한다. 다만, 필요한 경우 그 지방자치단체가 설치ㆍ운영하는 인터넷 홈페이지를 이용한 공고를 병행할 수 있다. ② 제1항에 따른 입찰공고를 한 후 사업내용, 예정가격, 입찰 참가자격, 입찰 및 계약의 조건 등을 변경하려는 경우에는 계약담당자는 원래의 입찰공고를 취소하고 새로 공고를 하여야 한다. 다만, 입찰공고 내용에 관련 법령을 잘못 표기하는 등 경미한 하자가 있는 경우에는 정정공고를 하여야 하며, 이 경우 공고기간의 남은 일수에 5일 이상을 가산(加算)하여 공고하여야 한다. 제73조(물가 변동으로 인한 계약금액의 조정) ① 지방자치단체의 장 또는 계약담당자는 법 제22조에 따라 지방자치단체의 재정지출 원인이 되는 계약을 체결(장기계속공사와 장기물품제조등의 경우에는 제1차계약의 체결을 말한다)한 날부터 90일 이상 지나고 동시에 다음 각 호의 어느 하나에 해당되는 경우에는 행정안전부령으로 정하는 바에 따라 계약금액(장기계속공사와 장기물품제조등의 경우에는 제1차계약 체결 시 덧붙여 적은 총공사와 총제조 등의 금액을 말한다. 이하 이 장에서 같다)을 조정한다. 이 경우 조정기준일(조정 사유가 발생한 날을 말한다. 이하 이 조에서 같다)부터 90일 이내에는 이를 다시 조정하지 못한다. 1. 입찰일(수의계약의 경우에는 계약체결일을 말하고, 2차 이후의 계약금액 조정의 경우에는 직전 조정기준일을 말한다. 이하 이 항과 제6항에서 같다)을 기준일로 하여 행정안전부령으로 정하는 바에 따라 산출된 품목조정률이 100분의 3 이상 증감된 경우 2. 입찰일을 기준으로 하여 행정안전부령으로 정하는 바에 따라 산출된 지수조정률이 100분의 3 이상 증감된 경우 ② 지방자치단체의 장 또는 계약담당자는 제1항에 따라 계약금액을 조정할 때 동일한 계약에 대해서는 제1항 각 호의 경우 중 하나의 방법에 의하여야 하며, 계약을 체결할 때에 계약상대자가 제1항제2호의 방법을 원하여 계약서에 명시한 경우 외에는 같은 항 제1호의 방법으로 계약금액을 조정하여야 한다. ⑤ 제1항을 적용할 때 천재지변 또는 원자재의 가격 급등으로 인하여 해당 조정제한기간 내에 계약금액을 조정하지 아니하면 계약이행이 곤란하다고 인정되는 경우에는 제1항에도 불구하고 계약을 체결한 날 또는 직전 조정기준일부터 90일 이내에 계약금액을 조정할 수 있다. 【최저임금법】 제10조(최저임금의 고시와 효력발생) ① 고용노동부장관은 최저임금을 결정한 때에는 지체 없이 그 내용을 고시하여야 한다. ② 제1항에 따라 고시된 최저임금은 다음 연도 1월 1일부터 효력이 발생한다. 다만, 고용노동부장관은 사업의 종류별로 임금교섭시기 등을 고려하여 필요하다고 인정하면 효력발생 시기를 따로 정할 수 있다. 2018년 적용 최저임금 고시 (시행 2017. 8. 4.) (고용노동부고시 제2017-42호, 2017. 8. 4., 제정.) 1. 최저임금액 3. 최저임금 적용 기간 : 2018. 1. 1. ∼ 2018. 12. 31. 2017년 적용 최저임금 고시 (시행 2017. 1. 1.) (고용노동부고시 제2016-37호, 2016. 8. 5., 제정.) 1. 최저임금액 3. 최저임금 적용 기간 : 2017. 1. 1. ∼ 2017. 12. 31. 【행정심판법】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 1. "처분”이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부, 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말한다. 2. "부작위”란 행정청이 당사자의 신청에 대하여 상당한 기간 내에 일정한 처분을 하여야 할 법률상 의무가 있는데도 처분을 하지 아니하는 것을 말한다. 3. "재결(裁決)”이란 행정심판의 청구에 대하여 제6조에 따른 행정심판위원회가 행하는 판단을 말한다. 4. "행정청”이란 행정에 관한 의사를 결정하여 표시하는 국가 또는 지방자치단체의 기관, 그 밖에 법령 또는 자치법규에 따라 행정권한을 가지고 있거나 위탁을 받은 공공단체나 그 기관 또는 사인(私人)을 말한다. 제3조(행정심판의 대상) ① 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 이 법에 따라 행정심판을 청구할 수 있다. ② 대통령의 처분 또는 부작위에 대하여는 다른 법률에서 행정심판을 청구할 수 있도록 정한 경우 외에는 행정심판을 청구할 수 없다. 제5조(행정심판의 종류) 행정심판의 종류는 다음 각 호와 같다. 1. 취소심판: 행정청의 위법 또는 부당한 처분을 취소하거나 변경하는 행정심판 2. 무효등확인심판: 행정청의 처분의 효력 유무 또는 존재 여부를 확인하는 행정심판 3. 의무이행심판: 당사자의 신청에 대한 행정청의 위법 또는 부당한 거부처분이나 부작위에 대하여 일정한 처분을 하도록 하는 행정심판 제13조(청구인 적격) ① 취소심판은 처분의 취소 또는 변경을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다. 처분의 효과가 기간의 경과, 처분의 집행, 그 밖의 사유로 소멸된 뒤에도 그 처분의 취소로 회복되는 법률상 이익이 있는 자의 경우에도 또한 같다. 나. 판단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 청소용역계약서, 과업지시서, 계약금액 변경요청서, 청소용역 도급비 산출내역서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 ○○시 ○○로5○○번길6○ 1층 소재지에서 위생관리용역업을 하는 법인인데, 2017. 8. 31. 피청구인과 청소용역계약(2017. 9. 1. ∼ 2018. 8. 31.)을 체결하였다. 나) 고용노동부 2018년 적용 최저임금 고시일은 2017. 8. 4.이다. 2018년 적용 최저임금 : 7,530원, 2017년 적용 최저임금 : 6,470원 다) 청구인은 2018. 3. 13., 6. 29, 7. 25. 피청구인에게 전년도 대비 최저임금 인상분을 반영한 청소용역 계약금액변경을 요청하였다. 라) 청구인은 2018. 6. 29. 거부처분 취소 및 계약금액조정 절차 의무이행심판 청구를 이의신청 절차 진행을 이유로 취하한 바 있으며, ○○시장은 2018. 10. 19. 청구인의 이의신청에 대하여 ‘본 사건은 이의신청 대상이 아니며, ㈜○○는 ○○노인종합복지관과의 계약법에 의한 쌍방 계약사항임’을 내용으로 회신하였다. 마) 국가종합전자조달 나라장터 용역입찰공고상세 기재내용은 아래와 같다. 1. 본 용역에 참여하고자 하는 분들은 시행령 등의 입찰관련 법령 및 아래의 입찰에 관한 서류를 입찰 전에 숙지하신 후 입찰에 참가하시기 바랍니다. 2. 입찰에 관한 서류 : 입찰공고문, 과업내용서, 용역입찰유의서, 용역계약일반조건, 용역계약 특수조건, ......이하생략...... 피청구인이 작성하여 게시한 과업지시서의 하단에는 ‘※ 계약시 조건, 기존에 진행되고 있는 계약기간이 년을 넘어가기 때문에 발생할 수 있는 최저임금제 문제는 업체가 해결한다’고 개재되어 있다. 2) 「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」제6조제1항, 제9조제1항, 제10조제1항, 같은 법 시행령 제33조제1항에 따르면 계약은 상호 대등한 입장에서 당사자의 합의에 따라 체결되어야 하고, 당사자는 계약의 내용을 신의성실의 원칙에 따라 이행하여야 하며, 지방자치단체의 장 또는 계약담당자는 이 법 및 관계 법령에 규정된 계약상대자의 계약상 이익을 부당하게 제한하는 특약이나 조건을 정하여서는 아니 되며, 계약을 체결하려는 경우에는 입찰에 부쳐야 하는데, 이 경우에는 입찰에 관한 사항을 지정 정보처리장치를 이용하여 공고하여야 한다. 또한 같은 법 제22조, 같은 법 시행령 제73조제1항, 제5항에 의하면 지방자치단체의 장 또는 계약담당자는 용역계약을 체결한 후 물가변동 등 그 밖에 계약내용의 변경으로 인하여 계약금액을 조정할 필요가 있으면 계약을 체결한 날부터 90일 이상 지나고 동시에 입찰일을 기준일로 하여 산출된 품목조정률이 100분의 3 이상 증감된 경우, 입찰일을 기준일로 하여 산출된 지수조정률이 100분의 3 이상 증감된 경우에는 계약금액을 조정하며, 천재지변 또는 원자재의 가격 급등으로 해당 조정제한기간 내에 계약금액을 조정하지 아니하면 계약이행이 곤란하다고 인정되는 경우에는 계약을 체결한 날부터 90일 이내에 계약금액을 조정할 수 있다. 한편 「최저임금법」제10조제1항에는 고용노동부장관은 최저임금을 결정한 때에는 지체 없이 그 내용을 고시하여야 한다고 규정하고 있다. 한편「행정심판법」제3조제1항에 따르면 행정심판은 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여 청구할 수 있고, 같은 법 제2조에서‘처분’이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부, 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말하며, 같은 법 제5조의 의무이행심판은 당사자의 신청에 대한 행정청의 위법 또는 부당한 거부처분이나 부작위에 대하여 일정한 처분을 하도록 하는 행정심판을 말한다고 규정하고 있다. 3) 먼저 이 사건 심판청구가 적법하게 청구되었는지에 관하여 살펴본다. 피청구인은 ① 국가종합전자조달 나라장터 용역입찰공고 당시 게시한 과업지시서 하단에 “기존에 진행되고 있는 계약기간이 년을 넘어가기 때문에 발생할 수 있는 최저임금제 문제는 업체가 해결한다”라고 기재하면서 2017. 8. 9. ‘나라장터(국가종합전자조달)’에 청소용역업체선정계약을 공고하는 등의 절차를 거치고, ② 이에 대하여 입찰한 청구인을 낙찰자로 선정하여 2017. 8. 31. 청구인과 청소용역계약을 체결하였다. 그러나 위 청소용역계약은 피청구인이 「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」의 사경제 주체인 지방자치단체의 수탁자로서 행하는 사법상 법률행위에 해당하여 공권력을 가진 우월적 지위에서 하는 행정행위로 평가하기 어렵고, 위와 같이 행정기관 또는 수탁기관이 공권력의 우월적 의사 주체로서 국민에 대하여 특정한 법률행위를 하는 것이 아니라 단순한 사경제 주체로서 행하는 사법상의 법률행위는 오로지 일반 사법상의 효과로서 규율되어야 할 것이다. 그렇다면 청구인과 피청구인 사이의 위 청소용역계약은 공법상의 효과를 가져 오는 행정처분이라고 할 수는 없어 행정심판의 대상이 될 수 없다고 판단된다. 4. 결 론 그렇다면, 이 사건 심판청구는 심판청구요건을 갖추지 못한 부적법한 청구이므로 이를 각하하기로 하여 주문과 같이 재결한다.