체류기간연장허가 거부처분 취소청구

1. 사건개요 청구인(1975. 1. 6.생)은 우즈베키스탄 국적자로서 2011. 9. 8. 비전문취업(E-9) 사증으로 입국하여 체류하다가 2014. 10. 27. 행정소송이 계속 중임을 이유로 기타(G-1) 체류자격으로 변경되었으며, 2016. 3. 29. 피청구인에게 기타(G-1) 체류자격에 대한 체류기간연장을 신청하였으나, 피청구인은 2016. 5. 25. 청구인에게 ‘2016. 3. 29. 체류기간연장허가 신청 후 연락두절, 출석요구서 발송 및 출석요구서 공고 필’을 이유로 「출입국관리법 시행령」 제33조에 따라 체류기간연장허가 거부처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 청구인 주장 가. 「행정절차법」 제17조제5항에 따르면 행정청은 신청에 구비서류의 미비 등 흠이 있는 경우에는 보완에 필요한 상당한 기간을 정하여 지체 없이 신청인에게 보완을 요구하여야 한다고 되어 있고, 같은 법 제26조에 따르면 행정청이 처분을 한 때에는 당사자에게 그 처분에 관하여 행정심판 및 행정소송을 제기할 수 있는지 여부 등을 알려야 한다고 되어 있는바, 피청구인은 청구인의 체류기간연장 신청에 대하여 청구인에게 보완에 필요한 상당한 기간을 정하여 보완을 요구하지 않았고, 이 사건 처분을 하면서 청구인에게 행정심판 및 행정소송을 제기할 수 있는지 여부 등에 관하여도 고지하지 않았는바, 피청구인이 이 사건 처분을 함에 있어 절차상의 하자가 있다고 할 것이므로, 이 사건 처분은 위법·부당하다. 나. 청구인은 체류기간연장 신청 후 피청구인 사무소를 여러 차례 방문하여 체류허가 여부를 확인하였고, 그때마다 피청구인은 심사 중이라는 답변만을 하였는바, 청구인이 피청구인과의 연락이 두절된 사실이 없음에도 피청구인은 사실관계를 오인하여 이 사건 처분을 하였으므로 이 사건 처분은 위법·부당하다. 3. 피청구인 주장 가. 「행정절차법」에 따르면 외국인의 출입국에 관한 사항에 대하여는 「행정절차법」이 적용되지 않는다고 되어 있는바, 이 사건 처분은 외국인의 출입국과 관련한 것이므로 설령 피청구인이 「행정절차법」이 정하고 있는 절차에 따르지 않았다고 하더라도 위법하다고 할 수 없다. 나. 피청구인은 청구인의 체류기간연장 신청에 대하여 심사한 결과 장기체류방편으로 소송을 이용하는 정황을 포착하여 체류를 억제하여야 하는 대상자임을 확인하였고, 이에 청구인의 진술을 듣고자 신청서상의 전화번호로 전화를 시도하였으나 연결이 되지 않았으며, 2016. 4. 8. 출석요구서를 배달증명으로 발송하였으나 반송되었고, 재차 소명기회를 주고자 2016. 5. 11. 공고를 통해 출석요구를 하였으나 청구인은 끝내 출석하지 않았다. 이 사건 처분서상 ‘2016. 3. 29. 체류기간연장허가 신청 후 연락두절, 출석요구서 발송 및 출석요구서 공고 필’을 불허사유로 기재한 것은 기타(G-1) 체류자격에 부합하지 않은 사항 등에 대하여 소명기회를 주고자 하였던 내용을 처분서상에 표출하고자 축약적으로 기재한 것이며, 불허사유가 연락두절만을 의미하는 것은 아니므로 이 사건 처분은 적법·타당하다. 4. 관계법령 출입국관리법 제17조, 제25조, 제89조, 제92조 출입국관리법 시행령 제12조, 제31조, 제33조, 제94조의2, 제96조, 별표 1 출입국관리법 시행규칙(2016. 7. 5. 법무부령 제871호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제78조, 별표 6 5. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 등록외국인기록표, 출석요구서, 공고문, 처분서 등 각 사본의 기재내용을 종합하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. 청구인(1975. 1. 6.생)은 우즈베키스탄 국적자로서 2011. 9. 8. 비전문취업(E-9) 사증으로 입국하였고, 동 체류자격에 대하여 3회에 걸쳐 체류기간연장 허가(만료일 2014. 10. 18.)를 받았다. 나. 청구인은 2014. 10. 17. ○○지방법원에 중부지방고용노동청 경기지청장을 피고로 하여 사업장변경허가신청불허처분 취소의 소를 제기하였고, 2014. 10. 27. 피청구인으로부터 동 소송이 진행 중임을 이유로 기타(G-1) 체류자격으로의 변경 허가를 받았다. 다. 위 소송에 대하여 ○○지방법원은 2015. 10. 20. 피고가 청구인에게 행정소송의 대상이 되는 사업장변경신청 불허처분을 한 사실이 확인되지 않는다는 이유로 각하 판결을 하였고, 청구인은 2015. 11. 20. 위 판결에 대하여 항소하였다. 라. 서울고등법원은 2016. 3. 24. 청구인에게 위 판결이 정당하다는 이유로 항소기각 판결을 하였고, 동 소송의 진행내역 중 청구인에 대한 송달내역은 다음과 같다. <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=151308555"> - 다 음 - ┌───────┬────────────────┬─────────────┐ │일 자 │내 용 │결 과 │ ├───────┼────────────────┼─────────────┤ │2015. 11. 24. │보정명령(인지대 송달료)등본 송달│2015. 11. 27. 이사불명 │ ├───────┼────────────────┼─────────────┤ │2015. 12. 7. │항소인용 석명준비명령 등본 발송 │2015. 12. 10. 이사불명 │ ├───────┼────────────────┼─────────────┤ │2015. 12. 21. │항소인용 석명준비명령 등본 발송 │2015. 12. 22. 송달간주 │ ├───────┼────────────────┼─────────────┤ │2016. 1. 25. │변론기일통지서 송달 │2016. 1. 28. 기타송달 불능│ ├───────┼────────────────┼─────────────┤ │2016. 2. 12. │답변서부본 송달 │2016. 2. 17. 주소불명 │ ├───────┼────────────────┼─────────────┤ │2016. 3. 8. │변론기일통지서 발송 │2016. 3. 8. 송달간주 │ ├───────┼────────────────┼─────────────┤ │2016. 3. 8. │답변서부본 송달 │2016. 3. 8. 송달간주 │ ├───────┼────────────────┼─────────────┤ │2016. 3. 25. │판결정본 송달 │2016. 3. 29. 주소불명 │ ├───────┼────────────────┼─────────────┤ │2016. 4. 4. │판결정본 송달 │2016. 4. 11. 폐문부재 │ ├───────┼────────────────┼─────────────┤ │2016. 4. 19. │판결정본 발송 │2016. 4. 19. 송달간주 │ └───────┴────────────────┴─────────────┘ </img> 마. 청구인은 기타(G-1) 체류자격이 만료되기 하루 전인 2016. 3. 29. 상고장을 제출하였고, 같은 날 피청구인에게 기타(G-1) 체류자격에 대한 체류기간연장을 신청하였다. 바. 피청구인은 2016. 4. 19. 청구인에게 다음과 같은 내용의 출석요구서를 발송하였다. <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=151308511"> - 다 음 - ┌───────────────────────────────────────────┐ │○ 「출입국관리법」 제89조에 따라 귀하의 의견을 듣고자 하오니 2016. 5. 2. 10시까지 ○ │ │○출입국관리사무소(관리과, 1층)에 출석(반드시 본인이 출석)하여 주시기 바랍니다. │ │○ 기한 내에 출석하여 의견을 진술하지 않으면 체류자격 취소, 소재불명 처리 등 불이익을 │ │받을 수 있으니 유의하시기 바랍니다. │ │○ 출석하실 때에는 반드시 이 출석요구서와 여권, 외국인등록증 및 기타 귀하가 필요하다 │ │고 생각하는 자료를 가지고 나오시기 바랍니다. │ └───────────────────────────────────────────┘ ※ 영문 생략 </img> 사. 위 출석요구서는 2016. 4. 25. 폐문부재의 사유로 반송되었고, 피청구인은 2016. 5. 11. 다음과 같은 내용의 공고문을 피청구인 사무소의 게시판에 게시하였으나, 청구인은 동 공고문에 따른 출석을 이행하지 않았다. <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=151308513"> ┌───────────────────────────────────────────┐ │○ 「출입국관리법」 제89조(각종 허가 등의 취소변경) 사유에 해당되는 청구인은 2016. 5. │ │25. 10:00까지 ○○출입국관리사무소에 신분증과 소명자료를 소지하고 출석하시기 바랍 │ │니다. 만약 위 기한 내 출석하지 않을 경우 체류허가의 취소 등 「출입국관리법」 제89조 │ │에 따라 처리됨을 공고합니다. │ └───────────────────────────────────────────┘ - 다 음 - </img> 아. 피청구인은 2016. 5. 25. 청구인에게 ‘2016. 3. 29. 체류기간연장허가 신청 후 연락두절, 출석요구서 발송 및 출석요구서 공고 필’을 이유로 이 사건 처분을 하였다. 6. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령의 내용 1) 「출입국관리법」 제17조제1항에 따르면 외국인은 그 체류자격과 체류기간의 범위에서 대한민국에 체류할 수 있다고 되어 있고, 같은 법 제25조에 따르면 외국인이 체류기간을 초과하여 계속 체류하려면 대통령령으로 정하는 바에 따라 체류기간이 끝나기 전에 법무부장관의 체류기간 연장허가를 받아야 한다고 되어 있다. 2) 「출입국관리법 시행령」 제12조 및 별표 1 제29호에 따르면, 기타(G-1) 체류자격은 외교(A-1)부터 결혼이민(F-6)까지, 관광취업(H-1) 또는 방문취업(H-2) 체류자격에 해당하지 않는 사람으로서 법무부장관이 인정하는 사람에 대하여 허가할 수 있도록 되어 있고, 같은 법 시행령 제31조제1항에 따르면 법 제25조에 따른 체류기간 연장허가를 받으려는 사람은 체류기간이 끝나기 전에 체류기간 연장허가 신청서에 법무부령으로 정하는 서류를 첨부하여 출입국관리사무소장 또는 출장소장에게 제출하여야 한다고 되어 있으며, 같은 조 제2항에 따르면 출입국관리사무소장 또는 출장소장은 제1항에 따른 신청서를 제출받은 때에는 의견을 붙여 지체 없이 법무부장관에게 보내야 한다고 되어 있고, 같은 법 시행령 제33조제1항 전단에 따르면 법무부장관은 제29조부터 제31조까지의 규정에 따른 허가 등을 하지 아니할 때에는 신청인에게 체류기간 연장 등 불허결정 통지서를 발급하여야 한다고 되어 있다. 3) 한편, 「출입국관리법」 제89조 및 같은 법 시행령 제94조의2에 따르면 법무부장관은 외국인이 신원보증인이 보증을 철회하거나 신원보증인이 없게 된 경우, 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 허가 등을 받은 것이 밝혀진 경우, 허가조건을 위반한 경우, 사정 변경으로 허가상태를 더 이상 유지시킬 수 없는 중대한 사유가 발생한 경우 등에 해당하면 법 제25조 등에 따른 체류기간 연장허가 등을 취소하거나 변경할 수 있고, 허가 등의 취소나 변경에 필요하다고 인정하면 해당 외국인을 출석하게 하여 의견을 들을 수 있는데, 이 경우 취소하거나 변경하려는 사유, 출석일시와 장소를 출석일 7일 전까지 해당 외국인이나 신청인에게 서면으로 통지하여야 하고, 통지를 받은 외국인 또는 신청인은 지정된 일시 및 장소에 출석하여 의견을 진술하거나 서면(전자문서를 포함한다)으로 법무부장관에게 의견을 제출할 수 있으며, 의견진술을 하지 아니하거나 지정된 날까지 서면(전자문서를 포함한다)으로 의견을 제출하지 아니한 때에는 의견이 없는 것으로 본다고 되어 있다. 4) 한편, 「출입국관리법」 제92조제1항, 같은 법 시행령 제96조제1항, 같은 법 시행규칙 제78조제3항, 제4항 및 별표 6에 따르면 기타(G-1) 체류자격의 체류기간 연장허가 및 취소ㆍ변경에 관한 법무부장관의 권한은 출입국관리사무소장 또는 출장소장에게 위임한다고 되어 있다. 나. 판단 1) 처분사유의 추가·변경 허용 여부에 대한 판단 피청구인은 2016. 5. 25. 청구인에게 ‘2016. 3. 29. 체류기간연장허가 신청 후 연락두절, 출석요구서 발송 및 출석요구서 공고 필’을 처분 사유로 하여 이 사건 처분을 하였는데, 피청구인은 동 처분에 대하여 행정심판이 청구된 후 제출된 답변서에 ‘청구인이 장기체류방편으로 소송을 이용하는 정황 등이 있어 기타(G-1) 체류자격에 부적합하다’는 취지의 사유를 제시하였는바, 이를 처분사유의 추가·변경으로 인정할 수 있는지에 대하여 살펴본다. 행정처분의 취소를 구하는 행정심판에 있어서 처분청은 당초 처분의 근거로 삼은 사유와 기본적 사실관계에 동일성이 있다고 인정되는 한도 내에서만 다른 사유를 추가하거나 변경할 수 있고, 여기서 기본적 사실관계의 동일성 유무는 처분사유를 법률적으로 평가하기 이전의 구체적인 사실에 착안하여 그 기초인 사회적 사실관계가 기본적인 점에서 동일한지 여부에 따라 결정되며, 이와 같이 기본적 사실관계와 동일성이 인정되지 않는 별개의 사실을 들어 처분사유로 주장하는 것이 허용되지 않는다고 해석하는 이유는 행정처분의 상대방의 방어권을 보장함으로써 실질적 법치주의를 구현하고 행정처분의 상대방에 대한 신뢰를 보호하고자 함에 그 취지가 있고, 추가 또는 변경된 사유가 당초의 처분 시 그 사유를 명기하지 않았을 뿐 처분 시에 이미 존재하고 있었고 설령 당사자도 그 사실을 알고 있었다 하여 당초의 처분사유와 동일성이 있는 것이라 할 수 없다고 할 것인바(대법원 2003. 12. 11. 선고 2001두8827 판결 참조),행정심판이 청구된 후 피청구인이 답변서에 청구인이 장기체류방편으로 소송을 이용하는 정황 등이 있어 기타(G-1) 체류자격에 부적합하다는 취지의 사유를 추가한 것은 당초의 처분사유와 기본적 사실관계의 동일성을 유지하는 것으로 볼 수 없으므로, 피청구인이 당초의 처분사유와 기본적 사실관계가 동일하다고 볼 수 없는 사실을 행정심판에서 주장하는 것은 허용될 수 없다 할 것이다. 2) 이 사건 처분사유를 근거로 한 이 사건 처분의 위법·부당 여부 「출입국관리법 시행령」 제94조의2에 따르면 신청인이 동법 제89조제3항에 따른 통지에 따라 출석하여 의견을 진술하지 아니한 때에는 의견이 없는 것으로 본다고 되어 있으므로, 피청구인으로서는 체류기간연장을 신청한 청구인이 출석요구에 응하지 아니하였다면 의견이 없는 것으로 보고 청구인이 제출한 서류 등에 근거하여 「출입국관리법」에서 정한 체류자격 요건 해당 여부를 심사하여 그 결과를 이유로 위 신청에 대한 거부처분을 하여야 함에도 불구하고, 단순히 청구인이 「출입국관리법」 제89조에 따른 출석요구에 응하지 않고 연락두절 상태라는 이유만으로 이 사건 처분을 하였는바, 이 사건 처분사유만으로는 청구인이 기타(G-1) 체류자격 요건에 해당하지 않는다고 단정할 수 없으므로, 피청구인이 체류자격 요건에 대한 심사를 거쳐 그 결과를 이유로 재처분할 수 있음은 별론으로 하고, 청구인에게 ‘2016. 3. 29. 체류기간연장허가 신청 후 연락두절, 출석요구서 발송 및 출석요구서 공고 필’을 이유로 한 피청구인의 이 사건 처분은 재량권을 일탈·남용하여 위법·부당하다. 7. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 있으므로 청구인의 청구를 받아들이기로 하여 주문과 같이 재결한다.