체류자격 변경허가 거부처분 취소청구

1. 사건개요 청구인(1981년생, 남)은 ○○○○○○ 국적 외국인으로서, 2015. 8. 5. 비전문취업(E-9) 자격으로 입국하여 체류하던 중, 2020. 6. 4. 피청구인에게 기타(G-1) 체류자격으로 변경신청을 하였으나, 피청구인은 2020. 10. 20. ‘자격변경 신청의 대상요건 불충족 등’을 사유로 청구인에게 체류자격 변경 불허결정(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 청구인 주장 가. 이 사건 처분의 근거법령을 살펴보더라도 피청구인이 이 사건 처분을 한 이유를 알 수 없고, 이 사건 처분서의 불허사유란에 '등'이라는 표현을 써 이를 더욱 모호하게 하고 있으며, 가사 그러한 표현에도 불구하고 행정청의 자의적 결정을 배제하고 당사자가 행정구제절차에서 적절히 대처할 수 있다면 이 사건 처분서의 기재가 위법하지 않을 수 있으나, 그 어떠한 맥락에서도 어떠한 연유로 이 사건 처분이 내려졌는지 알 수 없는바, 이는 「행정절차법」 제23조제1항을 위반한 위법한 처분에 해당한다. 나. 청구인은 2015. 8. 5.부터 2019. 12. 31.까지 총 5개의 사업장에서 근무를 하였고, 해당 사업장은 모두 제조업을 영위하는 회사로서 청력 손실을 발생시키는 소음에 노출이 잦은 곳이었으며, 특히 청구인이 최종적으로 근무한 사업장은 금속가공제품 제조를 영위하는 회사로, 청구인은 건설 금속기자재 절단 업무를 수행하였고, 이로 인해 청구인은 상시적으로 굉장한 소음(85데시벨 이상)에 노출될 수밖에 없었으며, 더구나 주 6일, 1일 14시간을 초과하는 과다한 업무를 수행함으로써 청구인의 우측 귀에는 감각신경성 청력 소실이 발생하였고, 청구인은 젊은 나이에도 불구하고 내이병변에 의한 감각신경성 난청이 발생하여 인공와우 수술을 하였으며, 최종적으로 감각신경성 청력손실로 인한 맥브라이드식 장해평가 기준 20%(옥외근로자)에 해당하는 장해 진단을 받기에 이르렀다. 다. 청구인은 외국인 근로자로서 산업재해로 인한 복지의 사각지대에 놓여 있었고, 이로 인해 청구인은 젊은 나이에도 불구하고 평생 난청이라는 장해를 안고 살아가야 하며, 이를 보상하지 않는다면 한국경제에 일응 기여하였다 볼 수 있는 자에 대한 최소한의 배려조차 하지 않는 것인바, 보상절차를 기다리는 동안이라도 한국에 머무를 수 있도록 비자 변경을 신청하였음에도 이를 불허한 것은 달성하고자 하는 공익에 비하여 침해되는 사익이 현저하게 과중하므로 재량권의 일탈·남용에 해당한다. 라. 따라서 이 사건 처분은 위법·부당하므로 취소되어야 한다. 3. 피청구인 주장 가. 청구인은 비전문취업(E-9) 자격의 최장 체류 가능 기간인 4년 10개월을 모두 채워 2020. 6. 4. 체류기간이 만료하였고, 청구인은 체류자격 변경 신청 당시 휴업급여청구서 접수증, 입원확인서 등을 제출하였으나, 「출입국관리법 시행규칙」 제76조제2항제5호 및 별표 5의2에 따른 기타(G-1) 체류자격으로 변경 신청 시 필수서류인 ‘산업재해보상보험급여 지급확인원’을 제출하지 못하였으며, 피청구인은 청구인의 질병이 산업재해로 인해 발생하였는지 여부에 대해 확인할 수 없었으므로, 청구인은 기타(G-1) 체류자격 변경 대상에 해당되지 않는다. 나. 청구인은 업무상 재해로 인한 질병 및 부상으로 인한 산업재해 보상 심사 청구가 없었고, 과거 12일간 ○○○병원에 상세불명의 편두통 및 감각신경성 청력손실로 인해 입원한 것 외에는 산업재해로 인해 입원치료 중인 경우, 치료 후 근로복지공단으로부터 요양승인을 받고 요양 중이거나 후유증상을 치료 중인 경우에 해당하지 않으므로, 기타(G-1) 체류자격을 부여할 수 있는 ‘산업재해 청구 및 치료 중인 사람’에 해당하지 않는다. 다. 산업재해, 소송진행, 질병 등 사유가 인정될 때 부여할 수 있는 기타(G-1) 체류자격을 장기체류 방편으로 악용하려는 외국인들이 증가하는 점을 고려하면 고용허가제에 의해 비전문취업(E-9) 사증으로 입국한 청구인은 국내에서 최장 체류할 수 있는 체류기간(4년 10개월)을 모두 채워 본국으로 출국해야 할 상황에서 그 체류기간 만료일에 행정사를 통하여 체류자격 변경 신청서류를 피청구인에게 접수한 것은 청구인이 체류 연장의 방편으로 장애등급 청구 등을 악용한 것이라는 합리적인 의심이 든다. 라. 청구인이 본인의 질병이 산업재해로 인한 것이라는 것을 입증할 수 있는 서류를 제출하지 못한 점, 청구인의 증상이 오랜 시간 동안 소음에 노출되어 서서히 질병이 발생했고, 치료가 종결되었다고 판단되는 점, 청구인에게 출국기한 유예를 허가한바 청구인이 출국기한 유예 상태에서도 근로복지공단의 장애급여 청구심사를 받아볼 수 있는 점 등을 고려하여 이 사건 처분을 한 것이므로, 이 사건 처분이 재량권을 일탈·남용하였거나 위법·부당하다고 할 수 없다. 4. 관계법령 행정절차법 제3조, 제23조 행정절차법 시행령 제2조 출입국관리법 제10조의2, 제24조 출입국관리법 시행령 제12조, 별표 1의2 출입국관리법 시행규칙 제76조, 별표 5의2 산업재해보상보험법 제36조, 제103조, 제106조 5. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 등록외국인기록표, 입원확인서, 진단서, 장해진단서, 휴업급여 청구, 장해급여 청구서, 경력증명서 등 각 사본의 기재내용을 종합하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. 청구인은 2015. 8. 5. 고용허가제에 의한 비전문취업(E-9) 자격(최장 체류 가능 기간 : 4년 10개월)으로 입국한 후, 2020. 6. 4.까지 체류기간 연장허가를 받았다. 나. 청구인이 근무한 사업장 및 근무기간은 다음과 같다. - 다 음 - <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=110691511"> </img> 다. ○○○병원이 2020. 4. 21. 발행한 입원확인서에는 청구인이 ‘상세불명의 편두통, 상세불명의 감각신경성 청력소실’의 병명(임상적 추정)으로 2019. 1. 8.부터 같은 해 1. 19.까지 12일간 입원한 것으로 되어 있다. 라. ○○대학교병원이 2020. 7. 2. 발행한 청구인에 대한 진단서에는 주상병 ‘상세불명의 감각신경성 청력소실’의 병명(최종진단) 진단하에 장해진단 받기 위하여 청성뇌간반응검사가 필요하나 검사받기까지 약 3주 가량의 시간이 소요될 것으로 예상된다는 소견이 제시되어 있다. 마. ○○대학교병원이 2020. 7. 21. 발행한 청구인에 대한 장해진단서에는 다음과 같은 내용이 기재되어 있다. - 다 음 - ○ 장해상병명 : 상세불명의 감각신경성 청력소실 ○ 주요 치료 및 경과 : 우측 난청 ○ 각종 검사소견 : 순음 청력검사 및 청성뇌간반응검사가상 우측 전농 좌측 10dB 역치 보임 ○ 장해 내용 및 상태 : 우측 감각신경성 난청 ○ 맥브라이드식 장해평가 또는 연급법상 장해내용 : 옥외근로자 기준 20% 바. 청구인은 2020. 6. 3. 근로복지공단 ○○지사에 휴업급여 청구를 하였다. 사. 청구인은 2020. 7. 27. 근로복지공단 ○○지사에 상대적으로 젊은 나이에도 불구하고 한국에서 근무한 약 4년 동안 상시적으로 소음에 노출되어 있는 사업장(건설 현장에서 기자재들을 절단 및 가공하는 곳으로 85데시벨 이상 소음에 노출)에서 주 6일 장시간 동안 지속적으로 근무(월요일~금요일 1일 14시간을 초과하는 과다한 업무를 수행, 토요일도 5시간 근무)하였고, 내이병변에 의한 감각신경성 난청이 발병하여 인공와우 수술을 하였으며, 업무로 인한 우측 감각신경성 청력소실이 발생한 자이므로 청구인에게 발병한 상병은 업무와 상당인과관계가 있다고 사료되어 업무상 질병으로 판단된다는 취지의 이유로 장해급여 청구를 하였는데, 위 청구서에는 재해발생일이 2020. 7. 21.로 되어 있다. 아. 청구인은 이 사건 체류자격 변경을 위하여 피청구인에게 근로복지공단 ○○지사에서 발급한 휴업급여 청구서 접수증 및 장해급여 청구서 접수증과 장해급여 청구서, 요양급여신청서, 입원확인서 등을 제출하였다. 자. 이 사건 처분서에는 처분사유에 대하여 ‘자격변경 신청의 대상요건 불충족 등’으로, 근거법령에 대하여 ‘「출입국관리법」 제24조, 같은 법 시행령 제30조, 같은 법 시행규칙 제76조 등’으로 되어 있고, 이 사건 처분서를 받은 날부터 90일 이내에 행정심판 등을 제기할 수 있다고 되어 있다. 차. 법무부의 ‘기타(G-1)자격 체류관리지침’에는 체류자격 변경허가 대상자 등에 대하여 다음과 같이 규정하고 있다. - 다 음 - □ 기타(G-1) 체류자격 변경허가 대상자 ○ 산업재해 청구 및 치료 중인 사람과 그 가족 ○ 질병, 사고로 치료 중인 사람과 그 가족 ○ 각종 소송 진행 중인 사람 ○ 임금체불로 노동관서에서 중재 중인 사람 ○ 난민신청자 ○ 난민불인정자 중 인도적 체류허가자 ○ 사고 등으로 사망한 사람의 가족 ○ 임신, 출산 등 인도적 체류허가자 ○ 질병치료 등으로 입국 후 장기치료가 필요한 환자와 그 가족 ○ 성폭력 피해자 등 인도적 고려가 필요한 사람 ○ 인도적 체류자(G-1-6)의 가족 ○ 기타 사유에 해당되는 사람 □ 산업재해 청구 및 치료 중인 사람과 그 가족(G-1-1) ○ 대상자 - 산재보상심사 청구 또는 재심청구 중인 사람 - 산재로 입원치료 중인 사람, 치료 후 근로복지공단으로부터 요양승인을 받고 요양 중인 사람 및 후유증상 치료 중인 사람 ○ 심사기준 - 근로복지공단 발행 ‘산재보상심사청구서’, ‘재심청구서’ 및 ‘산재보험카드’ 등으로 산업재해 대상자인지 확인 - 산업재해 대상자 중 불법체류자는 위반 조사하되 불법체류에 대한 처벌을 면제하고 기타(G-1) 자격으로 체류자격 변경허가 - 보호외국인 중 산업재해 승인을 받은 경우 보호해제 후 기타(G-1) 자격으로 체류자격 변경허가 - 산재치료 중인 사람의 가족은 산재치료 중인 사람의 상태가 중한 상태(의식불명, 거동 불능 등)로 간병 가족이 꼭 필요하다고 판단되는 경우에 한해 인정 ○ 제출서류 - 신청서(별지 제34호 서식), 여권, 표준규격사진 1매, 수수료 - 산재보상심사청구서 또는 재심청구서 - 산재로 인한 병원진단서 등 - 가족관계 입증 서류(가족에 한함) - 생계유지능력 심사확인서 6. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령의 내용 1) 「행정절차법」 제23조제1항에 따르면 행정청은 처분을 할 때에는 신청 내용을 모두 그대로 인정하는 처분인 경우(제1호), 단순ㆍ반복적인 처분 또는 경미한 처분으로서 당사자가 그 이유를 명백히 알 수 있는 경우(제2호), 긴급히 처분을 할 필요가 있는 경우(제3호)의 어느 하나에 해당하는 경우를 제외하고는 당사자에게 그 근거와 이유를 제시하여야 한다고 되어 있고, 같은 법 제3조제2항 및 같은 법 시행령 제2조에 따르면 이 법은 외국인의 출입국ㆍ난민인정ㆍ귀화ㆍ국적회복에 관한 사항 등에 대하여는 적용하지 아니한다고 되어 있다. 2) 「출입국관리법 시행령」 제12조, 별표 1의2에 따르면 기타(G-1) 체류자격은 별표 1, 이 표 중 외교(A-1)부터 방문취업(H-2)까지 또는 별표 1의3의 체류자격에 해당하지 않는 사람으로서 법무부장관이 인정하는 사람으로 되어 있고, 「출입국관리법 시행규칙」 제76조제2항제5호, 별표 5의2에 따르면 산업재해ㆍ질병 또는 사고 등 인도적으로 고려할 만한 사유가 발생한 경우로서 기타(G-1) 체류자격으로 변경하기 위해서는 산업재해보상보험급여 지급확인원 또는 사고발생사실 확인원, 진단서 또는 소견서, 신원보증서(산업재해를 입은 사람은 제외한다), 가족관계 입증서류 등 체류자격 변경 필요성을 증명하는 서류를 첨부하여 신청하도록 규정되어 있다. 3) 「산업재해보상보험법」 제36조, 제103조 및 제106조에 따르면 산업재해보상보험급여의 종류는 1. 요양급여 2. 휴업급여 3. 장해급여 4. 간병급여 5. 유족급여 6. 상병(傷病)보상연금 7. 장의비(葬儀費) 8. 직업재활급여가 있고, 보험급여는 보험급여를 받을 수 있는 사람(이하 ‘수급권자’라 한다)의 청구에 따라 근로복지공단의 결정으로 지급하며, 근로복지공단의 보험급여에 관한 결정에 불복하는 경우 근로복지공단에 심사 청구를 할 수 있고, 위 심사 청구에 대한 결정에 대해 불복하는 경우 산업재해보상보험재심사위원회에 재심사 청구를 할 수 있다고 되어 있다. 나. 판단 1) 먼저, 청구인은 피청구인이 이 사건 처분을 하면서 처분의 이유 등을 명확하게 제시하지 아니하였으므로, 이 사건 처분은 「행정절차법」 제23조제1항을 위반한 위법한 처분이라는 취지의 주장을 하나, 「행정절차법」 제3조제2항 및 같은 법 시행령 제2조에 따르면 외국인의 출입국ㆍ난민인정ㆍ귀화ㆍ국적회복에 관한 사항 등에 대하여는 「행정절차법」을 적용하지 아니한다고 되어 있는바, 이 사건 체류자격 변경허가 거부처분은 「행정절차법」이 적용되지 않는 외국인의 출입국에 관한 사항이라고 볼 수 있는 점, 더 나아가 「행정절차법」상의 처분의 이유 제시 등에 관한 규정을 종합해 볼 때, 처분의 이유제시 등은 행정청이 당사자에게 침해적 행정처분을 함에 있어 그 처분의 사유에 대하여 당사자에게 변명과 유리한 자료를 제출할 기회를 부여함으로써 위법사유의 시정가능성을 고려하고 처분의 신중과 적정을 기하려는데 그 취지가 있다 할 것이므로, 처분서에 기재된 내용과 관계 법령 및 당해 처분에 이르기까지의 전체적인 과정 등을 종합적으로 고려하여, 처분 당시 당사자가 어떠한 근거와 이유로 처분이 이루어진 것인지를 충분히 알 수 있어서 그에 불복하여 행정구제절차로 나아가는 데에 별다른 지장이 없었던 것으로 인정되는 경우에는 처분서에 처분의 근거와 이유가 구체적으로 명시되어 있지 않았다 하더라도 그로 말미암아 그 처분이 위법한 것으로 된다고 할 수는 없다(대법원 2009. 12. 10. 선고 2007두20362 판결, 대법원 2017. 8. 29. 선고 2016두44186 판결 참조) 할 것인데, 이 사건 처분서에는 처분사유에 대하여 ‘자격변경 신청의 대상요건 불충족 등’으로, 근거법령에 대하여 ‘「출입국관리법」 제24조, 같은 법 시행령 제30조, 같은 법 시행규칙 제76조 등’으로 제시되어 있고, 이 사건 처분서를 받은 날부터 90일 이내에 행정심판 등을 제기할 수 있다는 불복방법이 고지되어 있으므로, 청구인은 이 사건 처분에 불복하여 행정구제절차로 나아가는 데 별다른 지장이 없었던 것으로 보이는 점 등을 고려하면, 청구인의 위 주장은 받아들이지 아니한다. 2) 살피건대, ① 청구인은 비전문취업(E-9) 체류자격으로 2015년 8월 초경부터 2019년 12월 말경까지 4년 이상의 기간 동안 5개의 사업장에서 근무하였는데, 그 업종이 목재 및 나무제품 제조업, 비금속 광물제품 제조업, 가구 제조업, 자동차 및 트레일러 제조업, 금속가공제품 제조업 등으로 소음에 지속적으로 노출될 수 있는 작업환경에 있었음을 추정할 수 있고, ‘상세불명의 감각신경성 청력소실’ 등의 병명으로 2019. 1. 8.부터 같은 해 1. 19.까지 12일간 입원하였으며, 2020. 7. 21. 우측 감각신경성 난청으로 장해상병명 ‘상세불명의 감각신경성 청력소실’의 장해진단을 받은 점, ② 청구인은 근로복지공단에 산업재해보상보험급여 중 장해급여 등을 청구하였으므로, 「출입국관리법 시행규칙」 제76조제2항제5호, 별표 5의2에서 요구하는 ‘산업재해보상보험급여 지급확인원’ 또는 법무부의 ‘기타(G-1)자격 체류관리지침’에서 규정하는 ‘산재보상심사청구서’나 ‘재심청구서’를 제출하지는 못하였으나, 산업재해보상보험급여를 청구 중인 자에는 해당하고, 청구인의 보험급여 청구가 받아들여지지 않는 경우에는 심사청구, 재심청구 등의 절차를 진행할 수 있는 지위에 있었던 점, ③ 청구인은 국내 체류기간 중 범죄 수사 및 처벌 전력이 확인되지 아니하고, 국내 체류를 위한 방편으로 기타(G-1) 체류자격으로 변경허가를 신청하였다고도 단정할 수 없는 점 등을 종합적으로 고려할 때, 청구인은 산업재해·질병 또는 사고 등 인도적으로 고려할 만한 사유가 발생한 경우에 해당한다고 볼 수 있으므로, 이 사건 처분은 부당하다. 7. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 있으므로 청구인의 청구를 받아들이기로 하여 주문과 같이 재결한다.