체류자격변경허가 거부처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 베트남 국적자로서 2009. 9. 1. 대한민국 국민인 청구외 정○○과 혼인신고를 한 후 2009. 11. 28. 거주(F-2) 체류자격으로 대한민국에 입국하여 체류를 하다가, 2011. 11. 15. 이혼소송을 제기하여 2012. 6. 8. ○○지방법원의 이혼조정의 성립으로 이혼하였고, 이후 2013. 5. 23. 피청구인에게 결혼이민(F-6) 체류자격에서 영주(F-5) 체류자격으로 체류자격변경허가를 신청하였으나, 피청구인은 2013. 10. 15. 청구인에게 혼인파탄에 대한 전 배우자의 귀책사유에 대한 객관적인 증빙자료 미흡을 사유로 체류자격변경허가 거부처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 청구인 주장 청구인은 남편의 귀책사유로 인하여 법원의 이혼조정을 통해 이혼하였고, 대한민국에서 행복한 삶을 살고자 한국어능력시험 2급을 취득하였는데, 피청구인이 이 사건 처분을 함에 있어 이러한 사정을 고려하지 않아 재량권의 기초가 되는 사실을 오인하였고, 피청구인이 이 사건 처분을 하면서 청구인에게 사전통지를 하거나 의견제출의 기회를 부여하지 않아 절차상 하자가 있으며, 이 사건 처분으로 청구인이 받을 불이익이 공익에 비해 지나치게 크므로 이 사건 처분이 재량권을 일탈ㆍ남용한 것이기에 피청구인의 이 사건 처분은 위법ㆍ부당하다. 3. 피청구인 주장 체류자격 변경허가여부는 체류자격변경 신청자의 적격성, 체류목적, 공익상의 영향 등을 참작하여 결정하는 피청구인의 재량행위이고, 영주(F-5) 체류자격으로의 체류자격변경허가는 대한민국 국적을 취득하는 것과 유사한 지위를 부여하는 것이므로 해당 체류자격의 구비여부를 더욱 엄격하게 보아야 할 것인데, 청구인이 국민인 정○○과 이혼함에 있어 혼인파탄의 귀책사유가 정○○에게만 있다고 할 수 없고, 「행정절차법」 제3조 및 같은 법 시행령 제2조에 따르면 외국인의 출입국ㆍ귀화 등에 관한 사항에 대하여는 「행정절차법」을 적용하지 아니한다고 되어 있어 피청구인이 이 사건 처분을 함에 있어 청구인에게 사전통지를 하거나 의견제출의 기회를 부여하지 않아도 되나 피청구인은 청구인에게 본인에게 유리한 자료를 제출할 수 있도록 상세히 설명하고 배우자의 귀책사유에 관한 객관적인 자료의 제출을 요구하는 등 충분한 안내를 하였으므로 피청구인의 이 사건 처분은 적법ㆍ타당하다. 4. 관계법령 출입국관리법 제10조, 제17조, 제24조, 제92조 출입국관리법 시행령 제12조, 제30조, 제33조, 제96조, 별표 1 행정절차법 제3조 행정절차법 시행령 제2조 5. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 행정심판청구서, 답변서, 등록외국인기록표, 동향조사활동 보고서, 체류자격변경허가 신청서, 법원 조정조서, 혼인관계증명서, 상담사실 확인서, 개인별 출입국 현황, 외국인체류 안내매뉴얼, 체류기간연장등 불허결정통지서 등 각 사본의 기재내용을 종합하여 보면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. 청구인(여, 1986. 2. 11.생)은 베트남 국적자로서 2009. 9. 1. 대한민국 국민인 청구외 정○○(남, 1968. 4. 14.생)과 혼인신고를 한 후 2009. 11. 28. 거주(F-2) 체류자격으로 대한민국에 입국하여 현재까지 체류하고 있는 자이고, 서울특별시 ○○구청장의 2014. 1. 27.자 위 정○○에 대한 혼인관계증명서에는 다음과 같은 내용이 기재되어 있다. <img src="/flDownload.do?flSeq=25851638"></img> 나. 청구인은 2011. 11. 15. ○○지방법원에 위 정○○를 피고로 이혼소송을 제기하였고, ○○지방법원에서 2012. 6. 8. 청구인과 정○○의 출석 하에 이혼조정이 성립되어 이혼을 하였는데, 위 정○○이 같은 법원에 제출한 2012. 2. 29.자 준비서면 및 ○○지방법원의 2012. 6. 8.자 조정조서의 주요내용은 다음과 같다. - 다 음 - □ ○○지방법원의 2012. 6. 8.자 조정조서의 조정조항 ○ 원고(청구인)와 피고(배우자 정○○)는 피고의 귀책사유로 이혼한다. ○ 원고와 피고는 앞으로 상대방에 대하여 이 사건 이혼과 관련하여 위자료, 재산분할 등 일체의 재산상 청구를 하지 아니한다. ○ 소송비용 및 조정비용은 각자의 부담으로 한다. □ 정○○이 ○○지방법원에 제출한 2012. 2. 29.자 준비서면 - 청구인은 한국음식이 맛이 없다며 수시로 고깃집 등에서 외식을 하였고, 새 옷과 새 신발을 사 달라고 하여 사주게 되면 몇 번 입거나 신은 후에는 버리는 등 사치가 심하였음 - 청구인은 직장을 가진 후 처음에는 저녁 7∼8시에 귀가를 하였으나, 2∼3개월 후부터는 새벽 2∼3시에 퇴근을 하는 것이었고, 수시로 베트남 남자로부터 문자메시지나 전화가 오는 등 가정을 소홀히 하였음 - 위와 같은 청구인의 행태를 보다 못한 본인 정○○과 본인의 누나 및 모친이 타일렀으나, 청구인은 오히려 무단가출한 후 돌아오지 않아 이혼 소장을 제출한 것임 - 청구인은 직장생활로 월 120만원을 번 후 그 중 40만원을 베트남으로 보내고 살림에 보탠 돈은 전혀 없으며, 베트남을 2회 방문하는데 500만원 상당의 비용이 소요됨 - 본인은 매월 250만원 정도의 월급을 받아왔으므로 무능력하지도 않고, 청구인에게 매월 30만원의 용돈을 주어 한국어학교에 다니게 함 - 본인의 누나와 모친이 청구인을 타이르는 과정에서 청구인이 도리어 신경질적으로 본인의 누나에게 대들었을 뿐 본인의 누나가 청구인을 폭행한 사실이 없음 다. 그 후 청구인은 2013. 5. 23. 피청구인에게 「출입국관리법」 제10조 및 제24조, 「출입국관리법 시행령」 제12조 및 별표 1의 제28호의3 파목 등에 따라 결혼이민(F-6) 체류자격에서 영주(F-5) 체류자격으로 체류자격변경허가를 신청하였다. 라. 청구인의 위 체류자격변경허가 신청에 따라 피청구인 소속 직원이 2013. 9. 12. 청구인에 대해 조사한 후 작성한 2013. 9. 13.자 동향조사활동 보고서에는 다음과 같은 내용이 기재되어 있다. - 다 음 - □ 입국 및 신청 경위 ○ 청구인은 대한민국 국민인 정○○과 혼인한 후 2009. 11. 28. 대한민국에 입국하여 체류하던 중 정○○의 경제적 무능, 무관심 및 시댁식구(시모, 시누이)의 폭력행사 등으로 2011년 7월경 가출, 2011. 11. 15. 이혼소송을 제기하여 2012. 6. 8. 정○○의 귀책사유로 이혼조정이 성립됨 □ 체류실태 ○ 청구인은 가출 후 현재까지 직장을 다니며 홀로 생활하고 있고, 직장 근무시간이 길어 평소 직장을 다니는 것 외에 다른 일은 하지 않고 있으며, 자국 친구들과는 별로 교류가 없다고 함 □ 생계유지능력 ○ 직장 및 직업: ‘레드통신(간판명 ‘○○통신’)’, 핸드폰 판매 및 관리(주로 외국인 상대) ○ 월 급여: 200만원 □ 한국어 능력 등 기본소양 ○ 실태조사 시 통역이 필요 없을 정도로 한국어 구사능력(읽기, 말하기 등) 우수함 ○ 공휴일 등에 대해서도 대체적으로 잘 알고 있음 □ 범법사항 ○ 해당사항 없음 □ 기타 ○ 조정조서 상 혼인파탄의 귀책사유가 정○○에게 있기는 하나 그 귀책사유를 입증할 객관적인 자료(경찰 신고, 상해 사진 등)를 제출하라고 하였으나 청구인은 위 자료가 따로 없다며 제출하지 않음 □ 조사의견 ○ 상기 내용을 종합해 본 바, 청구인은 일정한 직업을 가지고 있고 한국어 능력이 우수한 등 체류실태 상 특이사항을 발견할 수 없음 ○ 다만, 청구인은 ○○지방법원의 조정조서 내용을 제외하고 명백히 혼인파탄의 귀책사유가 정○○에게 있다는 객관적인 증거를 제출하지 않았으므로 이를 참조하여 허가여부를 결정함이 좋겠음 마. 피청구인은 2013. 10. 15. 청구인에게 혼인파탄에 대한 전 배우자의 귀책사유에 대한 객관적인 증빙자료 미흡을 사유로 「출입국관리법 시행령」 제33조에 따라 2013. 12. 1.을 출국기한으로 하는 이 사건 처분을 하였다. 바. 법무부 출입국ㆍ외국인정책본부의 2013년 10월 ‘외국인체류 안내매뉴얼’에는 영주(F-5) 체류자격(동포 제외)과 관련하여 다음과 같은 내용이 기재되어 있다. - 다 음 - □ 활동범위 ○ 체류자격의 구분에 따른 활동의 제한을 받지 않음 ○ 1회에 부여할 수 있는 체류기간 상한 없음 ○ 체류자격외 활동 및 근무처의 변경ㆍ추가는 해당사항 없음 □ 체류자격 변경허가 ○ 허가대상: 국민의 배우자로서 대한민국에 2년 이상 체류하고 있는 사람 ○ 허가요건: 결혼이민(F-6, 기존 F-2-1)자격을 소지하고 대한민국에 2년 이상 체류하고 있는 국민의 외국인 배우자로서 한국인 배우자와의 이혼의 귀책사유가 한국인 배우자에게 있음을 증명할 수 있는 경우에 해당하는 사람으로서 품행이 단정하고, 대한민국에 계속 거주하는데 필요한 국어능력 등 기본소양을 갖출 것 ○ 제출서류: 귀책사유가 없음을 증명하는 서류(법원의 판결문 등 공적서류) 사. 청구인이 피청구인에게 제출한 부산광역시 북구 소재 사단법인 여성문화인권센터 부설가정폭력상담소의 2013. 4. 10.자 가정폭력 피해 상담사실 확인서에는 다음과 같은 내용이 기재되어 있다. - 다 음 - ○ 피해자: 청구인 ○ 가해자: 전 배우자 정○○ ○ 피해내용: 2009. 9. 1. 정○○과 결혼한 후 대한민국으로 오게 되었고 결혼생활 6개월 후부터 정○○은 가정생활에는 관심이 없고 부부관계도 하지 않았으며 청구인이 아르바이트 일을 나가면 외도를 의심하면서 청구인에게 욕설과 냉대를 매일 하였고, 시누이조차도 청구인에게 옷을 벗기고 때리곤 해서 도저히 결혼생활을 지속할 수 없어 2011. 11. 15. 이혼소송을 제기한 결과 2012. 6. 8. 정○○의 귀책사유로 이혼조정이 성립되었음. 비록 정○○과 이혼은 하였지만 대한민국에서 생활하여야 하겠기에 계속 체류할 수 있도록 허락해 주시면 감사하겠음 ○ 입증방법: 본 가정폭력 피해 상담사실 확인서 아. 청구인이 우리 위원회에 제출한 인우보증서의 주요내용은 다음과 같다. - 다 음 - □ 청구인의 친구 신○○의 2013. 4. 25.자 탄원서 ○ 탄원인 신○○은 2006년 대한민국 국민과 혼인하고 대한민국에 입국한 후 귀화하여 대한민국 국민으로 살고 있으며, 청구인과는 같은 베트남 출생으로 핸드폰 매장에서 일할 때 알게 되어 친하게 지낸 친구사이임 ○ 청구인은 전 배우자가 청구인에게 관심도 없고 대화를 시도하여도 짜증을 내면서 무시하여 매우 힘들다는 하소연을 많이 하였음 ○ 청구인은 청구인의 시누이 및 시어머니가 새벽에 찾아와서 청구인을 괴롭히고 폭행하였다고 울면서 하소연한 적이 있음 ○ 청구인은 전 배우자의 마음이 변할 것을 기대하면서 2년 동안 온갖 수모와 구타를 당하다가 결국 2012년에 남편의 귀책사유로 이혼판결을 받았다고 들었음 ○ 청구인은 대한민국에서 생활하면서 범법행위 한번 한 적이 없었고, 핸드폰 매장에서 일할 때 열심히 하는 모습에 고객들이 많이 찾아왔음 □ 청구인의 근무처인 통신기기 판매대리점 ○○통신 사장 이○○의 2014. 6. 16.자 사실확인서 ○ 청구인이 대한민국에 입국한 지 얼마 안 되었을 때부터 같이 일을 해 왔음 ○ 청구인이 전 배우자와 함께 위 ○○통신에 휴대폰을 구매하기 위해 방문했을 때 한국말은 서툴렀지만 당차고 밝게 잘 웃는 모습이 괜찮아 보여서 전 배우자의 의사를 물어보았는데 흔쾌히 승낙하여 채용하게 되었음 ○ 청구인은 입국 초기에 밝고 착하게 행동하였고, 시어머니와 남편과 잘 통하여 대한민국에서 오래살고 싶다며 한국말을 열심히 공부하였음 ○ 입국 후 얼마 지나지 않아 배를 몹시 아파했는데 전 배우자는 병원에도 데려가지 않았었고, 나중에 물어 알게 된 사실은 전 배우자가 청구인에게 처음엔 잘 대해 주는 것 같더니 얼마 지나지 않아 저녁이면 거의 술 마시러 나가서 늦게 귀가하고 귀가 후에도 툭하면 욕설이나 하고 심할 땐 손찌검도 하였다는 것임 ○ 전 배우자는 청구인에게 생활비를 준 적이 없고 청구인의 병원비도 주지 않았으며, 베트남으로의 생활비 송금도 청구인이 혼자 부담하였고, 청구인이 베트남 방문 시 전 배우자는 동행을 거부하고 방문경비도 전혀 제공하지 않았음 ○ 청구인이 베트남을 방문하고 돌아온 지 얼마 안 되었을 때 시어머니와 전 배우자로부터 욕설과 구타를 당하여 목과 손목 등에 상처가 난 것을 본 적도 있는데 계속된 그런 생활로 청구인이 버티기 힘들었을 것임 ○ 전 배우자가 위 ○○통신을 찾아와서 청구인을 대한민국에 데려오는데 들어간 돈이 얼만데 그냥 안 두겠다며 협박하고 욕설을 한 적도 있음 자. 피청구인이 우리 위원회에 제출한 청구인의 최초 입국일인 2009. 11. 28.부터 정○○이 ○○지방법원에 준비서면을 제출한 2012. 2. 29.까지의 청구인에 대한 개인별 출입국 현황에 따르면, 청구인은 2009. 11. 28. 대한민국에 입국하였고, 2011. 3. 9. 출국하여 2011. 3. 24. 재입국하였다고 되어 있다. 6. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부 가. 관계법령 1) 「출입국관리법」 제10조제1항에 따르면 입국하려는 외국인은 대통령령으로 정하는 체류자격을 가져야 한다고 되어 있고, 같은 법 제17조제1항에 따르면 외국인은 그 체류자격과 체류기간의 범위에서 대한민국에 체류할 수 있다고 되어 있으며, 같은 법 제24조제1항에 따르면 대한민국에 체류하는 외국인이 그 체류자격과 다른 체류자격에 해당하는 활동을 하려면 미리 법무부장관의 체류자격 변경허가를 받아야 한다고 되어 있고, 같은 법 제92조 및 같은 법 시행령 제96조에 따르면 법무부장관은 체류자격 변경허가에 관한 권한을 사무소장ㆍ출장소장 또는 외국인보호소장에게 위임하도록 되어 있다. 2) 「출입국관리법 시행령」 제12조에 따르면 법 제10조제1항의 규정에 의한 외국인의 체류자격은 별표 1과 같다고 되어 있고, 같은 시행령 제30조제1항에 따르면 법 제24조제1항의 규정에 의한 체류자격변경허가를 받고자 하는 자는 체류자격변경허가신청서에 법무부령이 정하는 서류를 첨부하여 사무소장 또는 출장소장에게 제출하여야 한다고 되어 있으며, 같은 시행령 제33조제1항ㆍ제2항에 따르면 법무부장관은 제29조부터 제31조까지의 규정에 따른 허가 등을 하지 아니할 때에는 신청인에게 체류기간 연장 등 불허결정 통지서를 발급하여야 하고, 제1항의 체류기간 연장 등 불허결정 통지서에는 그 발급일부터 14일을 초과하지 아니하는 범위에서 출국기한을 분명하게 밝혀야 한다고 되어 있고, 같은 시행령 별표 1의 제28호의3에 따르면 체류자격(기호)이 ‘영주(F-5)’인 경우 체류자격에 해당하는 자 또는 활동범위는 ‘법 제46조제1항 각 호의 강제퇴거 대상이 아닌 사람으로서 국민 또는 영주(F-5) 체류자격을 가진 사람의 배우자 또는 미성년 자녀로서 대한민국에 2년 이상 체류하고 있는 사람 중 생계유지 능력, 품행, 기본적 소양 등을 고려한 결과 대한민국에 계속 거주할 필요가 있다고 법무부장관이 인정하는 사람(나목) 등의 어느 하나에 해당하는 사람’으로 되어 있다. 3) 「행정절차법」 제3조 및 같은 법 시행령 제2조에 따르면 해당 행정작용의 성질상 행정절차를 거치기 곤란하거나 거칠 필요가 없다고 인정되는 사항과 행정절차에 준하는 절차를 거친 사항으로서 외국인의 출입국ㆍ난민인정ㆍ귀화ㆍ국적회복에 관한 사항에 대하여는 「행정절차법」을 적용하지 아니한다고 되어 있다. 나. 판 단 청구인은 피청구인이 이 사건 처분을 함에 있어 사실을 오인하였고, 재량권을 일탈ㆍ남용하였기에 피청구인의 이 사건 처분은 위법ㆍ부당하다는 취지로 주장하므로 살펴본다. 살피건대, 체류자격변경허가는 국내에 입국하여 체류하는 외국인에 대하여 당초 체류자격부여 시 인정했던 국내에서 활동할 수 있는 범위를 변경하는 권한을 부여하는 일종의 설권적 처분으로 국가의 주권행사와도 관계되는 점을 고려하면 체류자격변경의 허가권자는 체류자격변경 신청자의 적격성, 체류목적, 공익상의 영향 등을 참작하여 체류자격변경을 허가할 것인지의 여부를 결정할 수 있는 광범위한 재량을 가진다 할 것이므로 허가권자의 체류자격변경신청에 대한 거부행위가 잘못된 사실관계에 근거하여 행하여졌거나 비례의 원칙 또는 평등의 원칙 등에 위배되지 아니하는 한 재량권을 일탈ㆍ남용한 행위라 보기는 어려울 것인바, 청구인이 영주(F-5) 체류자격으로 변경허가를 받기 위해서는 법무부 출입국ㆍ외국인정책본부의 외국인체류 안내매뉴얼에 기재된 ‘이혼의 귀책사유가 한국인 배우자에게 있음을 증명할 수 있는 경우’라는 영주(F-5) 체류자격(동포 제외) 변경허가요건을 충족하여야 하는데, 위 인정사실에 따르면, 피청구인 소속 직원의 2013. 9. 13.자 동향조사활동 보고서에 ‘청구인은 ○○지방법원의 조정조서 내용을 제외하고 명백히 혼인파탄의 귀책사유가 정○○에게 있다는 객관적인 증거를 제출하지 않았음’이라고 기재되어 있고, ○○지방법원의 2012. 6. 8.자 조정조서에 배우자 정○○의 귀책사유로 이혼한다고 되어 있으나 이러한 사실만으로 곧바로 그 혼인파탄의 귀책사유가 전적으로 배우자에게 있다고 단정하기 어려우며, 사단법인 여성문화인권센터 부설가정폭력상담소의 2013. 4. 10.자 가정폭력 피해 상담사실 확인서에 따르면 청구인의 가정폭력 피해상담이 피해의 발생당시가 아닌 이혼조정 성립일 이후에 이루어진 것이고 청구인이 주장하는 피해내용 또한 정○○과 이혼에 이르게 된 경위를 설명한 후 체류자격에 관해 선처를 바란다는 희망을 표현한데 불과하여 혼인파탄의 귀책사유가 정○○에게 있다는 객관적이고 구체적인 정황을 파악하기 어려운 점, 외국인의 체류관리를 공정하고 적정하게 하여야 할 공익이 청구인이 받을 불이익보다 작다고 볼 수도 없는 점, 그 밖에 피청구인이 이 사건 처분을 함에 있어 사실관계를 오인하거나 현저히 재량권을 그르치는 등 재량권을 일탈ㆍ남용하였다고 볼만한 사정도 보이지 않는 점 등을 종합적으로 고려해 볼 때, 혼인파탄에 대한 전 배우자의 귀책사유에 대한 객관적인 증빙자료 미흡을 사유로 피청구인이 청구인에게 한 이 사건 처분이 위법ㆍ부당하다고 할 수 없다. 한편, 청구인은 피청구인이 이 사건 처분을 하면서 청구인에게 사전통지를 하거나 의견제출의 기회를 부여하지 않아 절차상 하자가 있으므로 이 사건 처분은 위법ㆍ부당하다고 주장하나, 「행정절차법」 제3조 및 같은 법 시행령 제2조에 따르면, 해당 행정작용의 성질상 행정절차를 거치기 곤란하거나 거칠 필요가 없다고 인정되는 사항과 행정절차에 준하는 절차를 거친 사항으로서 외국인의 출입국ㆍ귀화 등에 관한 사항에 대하여는 「행정절차법」을 적용하지 아니한다고 되어 있어 피청구인이 이 사건 처분을 할 때에 청구인에게 반드시 사전통지를 하거나 의견제출의 기회를 부여하여야 하는 것은 아니므로, 청구인의 이 부분 주장도 받아들일 수 없다. 7. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.