체비지 변상금 부과처분 취소청구

1. 사건개요 피청구인은 청구인이 2018. 3. 1.부터 2018. 3. 31.까지의 기간 동안 서울특별시 공유재산인 ‘서울특별시 ○○구 ○○동 ****번지 소재 체비지 991.5㎡’(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)를 무단 점유하였다는 이유로 2018. 7. 3. 청구인에게 체비지 변상금 1,769만 4,000원을 부과(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 2. 청구인 주장 가. 청구인은 피청구인과 이 사건 토지에 대한 대부계약을 체결한 후 그 지상에 판매점 용도의 건물을 축조하여 ‘○○도 농수축산물 직판장’(이하 각각 위 건물은 ‘이 사건 건물’, 위 직판장은 ‘이 사건 직판장’이라 한다)을 운영하면서 매년 대부계약을 갱신(이하 ‘이 사건 대부계약’이라 한다)하여 왔다. 나. 피청구인은 대부기간이 2018. 2. 28.자로 만료될 즈음 더 이상 계약을 연장하지 않겠다는 의사를 표시하였고, 이에 청구인이 계약갱신을 요청하면서 여의치 않을 경우 이 사건 토지에 대한 매수 의사를 밝히자, 피청구인은 이를 거부하고 이 사건 건물을 철거하라고 통보하였는데, 피청구인은 청구인이 이 사건 직판장을 직영을 하지 않은 채 영농조합법인에 위탁운영을 맡겼고, 영농조합법인은 대부기간 만료 후에도 1개월간 더 영업을 하였다는 이유로 청구인에게 이 사건 처분을 하였다. 다. 이 사건 대부계약의 본질은 사법상 계약으로서 사법의 규정이 적용되어야 하는바, 「민법」 제643조에 따르면, 대부기간이 만료한 경우 지상권설정자가 계약의 갱신을 원하지 않는 경우 지상권자에게는 지상물 매수 청구권이 발생하게 되는데, 이 사건 대부계약은 명백히 기간이 만료되었기 때문에 청구인이 피청구인에 대하여 이 사건 건물의 매수를 청구할 수 있는 권리를 갖게 된 이상, 청구인의 이 사건 토지에 대한 점유를 무단 점유로 볼 수 없다. 라. 이 사건 건물은 규모가 큰데다 축조 당시 막대한 비용이 소요되었고, 연간 지불 대부료도 상당한 금액이었으며, 지가와 건축비가 가파르게 상승한 상황이라 청구인이 시급히 대체 부지를 마련하여 건물을 축조할 수 없는 입장에 처하게 되었는바, 이러한 사정을 감안하면 피청구인이 매수 청구권 배제의 근거로 삼은 이 사건 대부계약서에 기재된 원상회복 약정은 임차인인 청구인에게 매우 불리하여 「민법」의 강행규정에 저촉되어 무효라 할 것이므로, 피청구인은 이 사건 건물을 매수할 의무가 있다. 마. 청구인은 이 사건 건물을 소유함으로써 이 사건 토지를 점유한 상태에서 이 사건 직판장을 직영하다가 조례로 정한 절차에 따라 적법하게 그 운영을 위탁한 것이므로 이를 이 사건 토지의 전대행위라 할 수 없고, 설령 이를 전대로 본다 하더라도, 이러한 위탁운영행위가 피청구인에 대한 배신적 행위에 해당한다고 보기 어려우므로, 이를 이 사건 건물의 매수 청구를 거절할 사유로 삼을 수 없다. 바. 따라서 피청구인이 이 사건 건물을 매수하고, 동 매수대금을 지급하기 전까지는 청구인이 이 사건 토지에 이 사건 건물을 존치할 정당한 권리가 있으므로, 무단 점유를 이유로 한 피청구인의 이 사건 처분은 위법하다. 3. 피청구인 주장 가. 이 사건 대부계약 중 ‘2016. 12. 1.부터 2017. 11. 30.까지’의 기간에 대한 대부계약(이하 ‘이 사건 1차 대부계약’이라 한다)의 실질은 청구인이 이 사건 직판장을 직영하는 것을 목적으로 한 토지임대차인데, 피청구인이 2017. 11. 23. 청구인이 이를 영농조합법인에 위탁운영을 맡긴 사실을 적발한 후 다음 날 계약위반을 이유로 이 사건 토지를 원상회복하여 반환하라고 유선 통보하자, 청구인이 직영체제 전환, 이 사건 토지 매입 등 관련 검토를 위해 일정기간 대부계약의 연장을 요청함에 따라 피청구인이 2017. 11. 30. 청구인과 대부기간 내 직영방식으로 변경하는 조건으로 2017. 12. 1.부터 2018. 2. 28.까지 대부계약(이하 ‘이 사건 2차 대부계약’이라 한다)을 다시 체결하였는바, 이로써 이 사건 대부계약이 만료되었다고 볼 수 없으므로, 청구인이 「민법」 제643조에 따른 지상물 매수 청구권을 행사할 수 있다고 볼 수 없다. 나. 이 사건 1차 또는 2차 대부계약의 기간이 만료되었다고 보아 청구인이 「민법」 제643조에 따른 지상물 매수 청구권을 행사할 수 있다고 하더라도, 이 사건 1차 대부계약서 제9조 및 이 사건 2차 대부계약서 제10조에는 대부기간이 만료되거나 본 계약이 해약된 경우에는 지정기한 내 대부재산을 원상회복하여 대부자 입회하에 반환하여야 한다고 함으로써 청구인이 지상물 매수 청구권을 포기하는 약정이 포함되어 있고, 이러한 약정이 효력이 없거나 강행규정에도 위반되지 않는다. 다. 이 사건 1차 및 2차 대부계약서상 이 사건 토지를 원상회복하여 반환하여야 하고, 이에 불응할 경우 피청구인이 조례에 따른 변상금을 부과할 수 있다고 되어 있는바, 청구인은 이 사건 2차 대부계약기간이 만료된 이후인 2018. 3. 1.부터 2018. 3. 31.까지 피청구인에게 대부를 받지 않고 이 사건 건물의 소유를 위해 이 사건 토지를 점유·사용하고 있었던 사실이 명백하므로, 이 사건 직판장에서 영업이 이루어졌는지 여부는 이 사건 처분과 상관이 없다. 라. 따라서 청구인이 이 사건 토지를 무단 점유하였다는 이유로 한 피청구인의 이 사건 처분은 적법하다. 4. 관계법령 등 민법 제203조, 제283조, 제626조, 제643조 공유재산 및 물품 관리법(이하 ‘공유재산법’이라 한다) 제32조, 제35조, 제81조 공유재산 및 물품 관리법 시행령(이하 ‘공유재산법 시행령’이라 한다) 제31조, 제81조 도시개발법 제34조 서울특별시 도시개발 체비지 관리 조례 제15조, 제16조, 제17조 서울특별시 공유재산 및 물품관리 조례 제26조, 제89조 구 서울특별시공유재산관리조례(2001. 7. 16. 서울특별시조례 제3883호로 개정·시행되기 전의 것, 이하 같다) 제23조 5. 인정사실 다음 각 사실은 당사자 사이에 다툼이 없거나, 청구인과 피청구인이 제출한 이 사건 대부계약서, 이 사건 1차 및 2차 대부계약서, 이 사건 건물 존치기간 연장 협의 결과 통보문, 위탁운영계약서, 이 사건 토지 관련 협조 요청문, 이 사건 토지 관련 협조 요청에 대한 회신문, 이 사건 토지 대부 종료에 대한 안내문, 사진자료, 이 사건 건물 철거 및 변상금 부과 사전통지 안내문, 이 사건 토지 변상금 부과 사전통지 철회 요청문, 이 사건 토지 변상금 부과 의견서 제출에 따른 회신문, 이 사건 토지 무상대부계약 체결 안내문, 이 사건 토지 무상대부계약서 제출 요청문, 이 사건 처분서 등 각 사본의 기재내용에 의하여 이를 인정할 수 있다. 가. 내무부는 1993년 농어촌경제 활성화 및 판로망 확충의 일환으로 서울특별시에 직판장을 설치하는 정책을 시행하였는바, 이에 청구인은 1996. 11. 1. 피청구인으로부터 이 사건 토지를 기간은 ‘1996. 11. 1.부터 2000. 11. 30.까지’로 하고, 목적은 ‘○○ 농수축산물 직판장 운영’으로 하여 무상대부를 받은 후, 이 사건 토지 위에 이 사건 직판장 개설을 위한 이 사건 건물을 축조하고자 1997. 5. 7. ○○구청장에게 존치기간을 정하여 신고 및 이를 승인받았다. 나. 청구인의 요청에 따라 피청구인은 2000. 12. 20. 청구인과 이 사건 토지에 대한 유상대부계약을 체결한 이래 1년 단위로 대부기간을 연장하였는데, 동 계약의 주요내용은 다음과 같다. - 다 음 - ○ 대부기간 : 2000. 12. 1. ~ 2001. 11. 30. ○ 사용목적 : 농수축산물직판장 운영 ○ 대부료 : 4,213만 8,750원 ○ 대부요율 : 1,000분의 25(구 「서울특별시공유재산관리조례」 제23조) ○ 대부료 산출근거 : 사용면적 991.5㎡ × 공시지가 170만원 × (25 / 1,000) × 1년 ○ 대부계약서의 주요내용 - 제4조(대부료의 조정 및 납기) ① 대부료는 「지방재정법 시행령」 제92조 및 구 「서울특별시공유재산관리조례」 제23조의 규정에 의하여 산출한다. ② 피청구인은 청구인이 고지하는 기간 내(60일)에 대부료를 납부해야 하며, 납부기한 후의 연체요율은 구 「서울특별시체비지대부료등부과·징수조례」 제8조의 규정에 의한다. - 제5조(관리책임) ① 청구인은 선량한 관리자로서 대부재산의 보존책임과 사용 또는 수익의 목적에 필요한 부담을 지며, 청구인이 제출한 직판장 운영사업계획을 성실히 준수하여야 한다. ② 청구인은 제4조의 부담비용은 물론 「민법」 제203조 또는 제626조의 규정에 의한 비용상환청구 등 일체의 청구를 하지 못한다. - 제6조(행위제한 및 조건) ① 청구인은 피청구인의 승인 없이 다음 각 호의 1에 해당하는 행위를 하지 못한다. 2. 대부재산의 전대 또는 권리의 처분 ③ 청구인은 영구시설물을 설치할 수 없다. ⑤ 허가조건에 명시된 사항 및 관련 법규사항을 준수하여야 한다. - 제7조(계약해제) ① 다음 각 호의 1에 해당하는 경우에는 피청구인은 언제든지 청구인과의 계약을 해제할 수 있다. 2. 본 계약서 제4조 내지 제6조의 규정에 위반한 때 5. 기타 청구인이 대부계약 조건을 이행하지 않거나 또는 위반한 때 ③ 피청구인이 계약을 해제하고자 하는 경우 해약사실을 1개월 전에 청구인에게 통보하여야 하고, 청구인은 피청구인의 통보사항을 성실히 이행하여야 한다. ④ 제1항제5호의 규정에 의하여 해약하는 경우에 대부료는 제3조의 규정에 의하여 계산하고 과납금은 이를 반환한다. - 제8조(계약해제요구) ① 본 계약기간 중 청구인은 해약을 요구할 때에는 1개월 전에 해약 요구서를 제출하여야 하며, 계약이 해제된 경우에는 원상복구 후 토지를 반납하여야 한다. ② 제1항의 규정에 의하여 피청구인이 해약하는 경우에는 대부료는 제3조의 규정에 의하여 계산하고 과납금은 이를 반환한다. 이 경우 해약으로 인하여 청구인에게 손해가 있을지라도 피청구인은 이를 배상하지 아니한다. - 제9조(대부재산반환) 대부기간이 만료되거나 본 계약이 해약된 경우에는 청구인은 피청구인이 지정하는 기한 내에 대부재산을 원상으로 회복하여 피청구인의 입회하에 반환하여야 한다. 다. 청구인과 피청구인은 2016. 11. 24. 이 사건 1차 대부계약을 체결하였는데, 그 주요내용은 다음과 같다. - 다 음 - <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158615435"></img><img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158615437"> ───────────────────────────────────────────────────── 제1조(대부재산의 사용목적) : 농수축산물직판장 운영 제2조(대부기간) : 2016. 12. 1. ~ 2017. 11. 30. 제3조(대부료) : 1억 8,461만 3,980원(부가가치세 10% 포함) 제4조(대부료조정 및 납기) ① 대부료는 「서울특별시 도시개발 체비지 관리 조례」 제16조 규정에 의하 여 산출한다. ② 피청구인은 청구인이 고지하는 기간 내에 대부료를 납부해야 하며, 납부기한 후의 연체요율은 「서울 특별시 도시개발 체비지 관리 조례」 제22조의 규정에 의한다. 제5조(관리책임) ① 청구인은 선량한 관리자로서 대부재산의 보존책임과 사용 또는 수익의 목적에 필요 한 부담을 지며, 청구인이 제출한 운영사업계획을 성실히 준수하여야 한다. ② 청구인은 제4조의 규정에 의한 비용을 부담함은 물론 「민법」 제203조 또는 제626조의 규정에 의한 비용상환청구 등 일체의 청구를 하지 못한다. 제6조(행위제한 및 조건) ① 청구인은 피청구인의 승인 없이 다음 각 호의 1에 해당하는 행위를 하지 못한다. 1. 사용목적의 변경 2. 대부재산의 전대 또는 권리의 처분 3. 대부재산의 원상을 변경하는 행위 4. 대부재산에 시설한 청구인의 시설물을 제3자에게 양도하는 행위 ② 청구인은 가설물 설치, 상하수도 시설에 필요한 도로 굴착 및 전기시설 시 관련 부서의 승인을 득 한 후 시설하여야 한다. ③ 청구인은 영구시설물을 설치할 수 없다. ④ 청구인은 토지사용 경계를 명확히 구분한 후 토지를 사용해야 하며, 사용기간 중 주변 환경을 저해 하거나 주민생활에 불편을 주는 일이 없도록 성실히 관리하여야 한다. ⑤ 허가조건에 명시된 사항 및 관련 법규사항을 준수하여야 한다. 제7조(계약해제) ① 다음 각 호의 1에 해당하는 경우에는 피청구인은 언제든지 청구인과의 계약을 해제 할 수 있다. 1. 공용, 공공용 또는 공익사업에 필요한 때 2. 본 계약서 제5조 내지 제6조의 규정에 위반한 때 3. 매각사유 발생 시 4. 청구인이 기부체납, 강제집행 또는 경매로 인하여 지상건물의 소유권을 상실한 때 5. 대부료를 기일 내 납부하지 않을 때 6. 기타 청구인이 대부계약 조건을 이행하지 않거나 또는 위반한 때 ② 제1항의 규정에 의하여 해약하는 경우 청구인에게 손해가 있을지라도 피청구인은 이를 배상하지 아 니한다. ③ 피청구인은 계약을 해제하고자 하는 경우 해약사실을 1개월 전에 청구인에게 통보하여야 하고, 청 구인은 피청구인의 통보사항을 성실히 이행하여야 한다. ④ 제1항의 규정에 의하여 해약하는 경우에 대부료는 「서울특별시 도시개발 체비지 관리조례」 제16조의 규 정에 의하여 계산하고 과납금은 이를 반환한다. 제8조(계약해제요구) ① 본 계약기간 중 청구인은 해약을 요구할 때에는 1개월 전에 해약 요구서를 제 출하여야 하며, 계약이 해제된 경우에는 원상복구 후 토지를 반납하여야 한다. ② 제1항의 규정에 의하여 피청구인이 해약하는 경우에는 대부료는 「서울특별시 도시개발 체비지 관 리 조례」 제16조의 규정에 의하여 계산하고 과납금은 이를 반환한다. 이 경우 해약으로 인하여 청구 인에게 손해가 있을지라도 피청구인은 이를 보상하지 아니한다. 제9조(대부재산반환) ① 대부기간이 만료되거나 본 계약이 해약된 경우에는 청구인이 지정된 기한 내에 대부재산을 원상으로 회복하여 피청구인의 입회하에 반환하여야 한다. 만일, 기한 내 피청구인의 지시 에 불응한 경우 청구인은 원상복구 지시일부터 완료일까지 「서울특별시 도시개발 체비지 관리 조례」 제17조 규정에 의하여 변상금을 부과할 수 있다. ───────────────────────────────────────────────────── </img> 라. 청구인은 2017. 10. 27. 피청구인에게 이 사건 1차 대부계약의 연장을 요청하였고, 피청구인은 2017. 11. 23. 이 사건 직판장을 방문하여 청구인이 아닌 ‘○○영농조합법인’이 이 사건 직판장을 운영하고 있는 사실을 확인한 후, 다음 날 이 사건 1차 대부계약을 위반하였다며 이 사건 토지를 원상으로 회복하여 반환하도록 유선 통보하였다. 마. 피청구인은 2017. 11. 28. 서울특별시 ○○구청장에게 이 사건 건물의 존치기간에 대한 연장 협의를 요청하였고, 서울특별시 ○○구청장은 2017. 12. 7. 피청구인에게 다음과 같이 이 사건 건물의 존치기간 연장 협의 결과를 통보하였다. - 다 음 - ○ 대지위치 : 이 사건 토지 ○ 건축주 : 청구인 ○ 지역·지구 : 제2종일반주거지역, 아파트지구, 지구단위계획구역, 고등학교 ○ 규모·용도 : 1개동, 지상 2층, 연면적 957.55㎡ / 농수축산물직판장 / 철골조립조 ○ 허가(신고)번호 : 97-건축과-가설건축물건축협의-○○ ○ 종전 존치기간 : 2017. 11. 30.까지 ○ 연장 존치기간 : 2018. 2. 28.까지 ○ 협의조건 : 해당 부지는 도시계획시설(학교)로 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제64조에 따라 도시계획시설의 설치·이용 및 장래의 확장가능성에 지장이 없는 범위에서 설치 가능함 바. 청구인이 2017. 11. 29. 피청구인에게 이 사건 직판장을 청구인 직영체제로 전환, 이 사건 토지의 매입 등 처리방안에 대한 검토기간 1년이 필요하다고 요청하였고, 이에 피청구인은 2017. 11. 30. 청구인과 다음과 같은 내용으로 이 사건 2차 대부계약을 체결하였다. - 다 음 - <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158615439"></img><img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158615441"> ────────────────────────────────────────────────────── 제1조(대부재산의 사용목적) : 농수축산물직판장 운영 제2조(대부기간) : 2017. 12. 1. ~ 2018. 2. 28. 제3조(특수조건) : ① 대부기간 만료일 전까지 청구인은 위탁운영 방식을 직접운영 방식으로 변경한다. ② 계약기간 만료 후 계약연장은 제1항의 조건이 이행되거나 청구인이 매수 등을 위한 기간연장 요청 등 특별한 사유가 있을 경우 피청구인이 결정한다. 제4조(대부료) : 4,708만 9,180원(부가가치세 10% 포함) 제5조(대부료조정 및 납기) ① 대부료는 「서울특별시 도시개발 체비지 관리 조례」 제16조 규정에 의하 여 산출한다. ② 피청구인은 청구인이 고지하는 기간 내에 대부료를 납부해야 하며, 납부기한 후의 연체요율은 「서울 특별시 도시개발 체비지 관리 조례」 제22조의 규정에 의한다. 제6조(관리책임) ① 청구인은 선량한 관리자로서 대부재산의 보존책임과 사용 또는 수익의 목적에 필요 한 부담을 지며, 청구인이 제출한 운영사업계획(제3조 특수조건 포함)을 성실히 준수하여야 한다. ② 청구인은 제4조의 규정에 의한 비용을 부담함은 물론 「민법」 제203조 또는 제626조의 규정에 의한 비용상환청구 등 일체의 청구를 하지 못한다. 제7조(행위제한 및 조건) ① 청구인은 피청구인의 승인 없이 다음 각 호의 1에 해당하는 행위를 하지 못한다. 1. 사용목적의 변경 2. 대부재산의 전대 또는 권리의 처분 3. 대부재산의 원상을 변경하는 행위 4. 대부재산에 시설한 청구인의 시설물을 제3자에게 양도하는 행위 ② 청구인은 가설물 설치, 상하수도 시설에 필요한 도로 굴착 및 전기시설 시 관련 부서의 승인을 득 한 후 시설하여야 한다. ③ 청구인은 영구시설물을 설치할 수 없다. ④ 청구인은 토지사용 경계를 명확히 구분한 후 토지를 사용해야 하며, 사용기간 중 주변 환경을 저해하 거나 주민생활에 불편을 주는 일이 없도록 성실히 관리하여야 한다. ⑤ 허가조건에 명시된 사항 및 관련 법규사항을 준수하여야 한다. 제8조(계약해제) ① 다음 각 호의 1에 해당하는 경우에는 피청구인은 언제든지 청구인과의 계약을 해제 할 수 있다. 1. 공용, 공공용 또는 공익사업에 필요한 때 2. 본 계약서 제5조 내지 제6조의 규정에 위반한 때 3. 매각사유 발생 시 4. 청구인이 기부체납, 강제집행 또는 경매로 인하여 지상건물의 소유권을 상실한 때 5. 대부료를 기일 내 납부하지 않을 때 6. 기타 청구인이 대부계약 조건을 이행하지 않거나 또는 위반한 때 ② 제1항의 규정에 의하여 해약하는 경우 청구인에게 손해가 있을지라도 피청구인은 이를 배상하지 아니한다. ③ 피청구인은 계약을 해제하고자 하는 경우 해약사실을 1개월 전에 청구인에게 통보하여야 하고, 청 구인은 피청구인의 통보사항을 성실히 이행하여야 한다. ④ 제1항의 규정에 의하여 해약하는 경우에 대부료는 「서울특별시 도시개발 체비지 관리 조례」 제16조의 규 정에 의하여 계산하고 과납금은 이를 반환한다. 제9조(계약해제요구) ① 본 계약기간 중 청구인은 해약을 요구할 때에는 1개월 전에 해약 요구서를 제 출하여야 하며, 계약이 해제된 경우에는 원상복구 후 토지를 반납하여야 한다. ② 제1항의 규정에 의하여 피청구인이 해약하는 경우에는 대부료는 「서울특별시 도시개발 체비지 관리 조례」 제16조의 규정에 의하여 계산하고 과납금은 이를 반환한다. 이 경우 해약으로 인하여 청구인 에게 손해가 있을지라도 피청구인은 이를 보상하지 아니한다. 제10조(대부재산반환) ① 대부기간이 만료되거나 본 계약이 해약된 경우에는 청구인이 지정된 기한 내에 대부재산을 원상으로 회복하여 피청구인의 입회하에 반환하여야 한다. 만일, 기한 내 피청구인의 지시 에 불응한 경우 청구인은 원상복구 지시일부터 완료일까지 「서울특별시 도시개발 체비지 관리 조례」 제 17조 규정에 의하여 변상금을 부과할 수 있다. ────────────────────────────────────────────────────── </img> 사. 청구인은 2017. 12. 4. ‘○○영농조합법인’과 이 사건 직판장에 대한 위탁운영계약을 체결하였는데, 그 주요내용은 다음과 같다. - 다 음 - ○ 제1조(위탁재산의 사용목적) : 「○○도 농·수·축산물직판장 설치 및 운영 조례」 제1조 및 제3조에 따른 사용을 목적으로 함 ○ 제2조(위탁운영기간) : 2017. 12. 1. ~ 2018. 2. 28. ○ 제3조(위탁운영 수수료) : 월 매출액의 1,000분의 1 아. 청구인은 2018. 1. 16. 피청구인에게 피청구인 측과의 실무 협의과정에서 이 사건 토지에 대한 임대기간 종료 후 매매도 가능하다는 의견을 제시함에 따라 청구인이 이 사건 토지를 미래인재 육성을 위한 기숙시설 등의 사용목적으로 매입·활용하는 방안을 검토 중이라고 하면서 매입절차에 사전에 청구인이 이 사건 토지를 활용하고자 할 경우 기숙시설, 근린생활시설, 판매시설, 업무시설 등 지상 10층 이상 규모의 건축물의 설치가 가능한 용도로 변경이 가능한지 여부 및 변경이 가능하다면 도시계획변경 시기 및 최대 건폐율 및 용적률에 대한 검토를 요청하였다. 자. 피청구인은 2018. 1. 30. 청구인에게 다음과 같이 회신하였다. - 다 음 - ○ 체비지는 「서울특별시 도시개발 체비지 관리조례」 제3조의 규정에 따라 매각이 원칙인 도시개발 특별회계 재산으로 청구인의 부지매입 협조요청에 따라 관련부서와 협의한 결과, 이 사건 토지는 인근 ○○회사 부지(○○동 ****-*번지 일대) 및 주변지역과 종합적인 개발계획을 수립 중이며, 부지매각 시 향후 지역 일대 개발계획 수립 시 문제가 발생하여 적절치 않다는 통보를 받아 이 사건 토지의 매각은 불가함 ○ 이 사건 2차 대부계약 만료일(2018. 2. 28.)이 도래함에 따라 계약 종료를 통보하니, 원상회복 등 후속조치를 성실히 이행하여 주기 바람 차. 피청구인은 2018. 2. 21. 청구인에게 이 사건 2차 대부계약 만료일(2018. 2. 28.)이 다가온다는 이유로 시설물 철거 등을 통해 원상회복의 이행을 요청하면서 원상회복이 되지 않을 경우 부득이 관련규정에 따라 변상금 부과, 강제 철거 등 행정조치를 취할 예정이라고 하면서 철거기간 등의 소요기간이 필요한 경우 계약만료 전에 대부계약을 신청하라고 안내하였다. 카. 청구인은 이 사건 2차 대부계약 만료일(2018. 2. 28.) 이후에도 이 사건 직판장을 철거하지 않은 채, ○○영농조합법인이 이를 계속 운영하도록 하면서 이 사건 토지를 계속 점유·사용하였다. 타. 청구인이 제출한 2018년 3월자 이 사건 직판장에 대한 사진자료는 다음과 같다. - 다 음 - <그림 삭제> 파. 피청구인은 2018. 4. 11. 청구인에게 다음과 같이 이 사건 건물 철거 및 변상금 부과 사전통지를 하였다. - 다 음 - ○ 이 사건 토지에 대한 대부기간 종료 후 원상회복 등의 조치를 안내하였으나, 청구인이 동 대부기간이 종료한 2018. 3. 1.부터 현재까지 자진철거가 이루어지지 않고, 사용(점유)하고 있음 ○ 「서울특별시 도시개발 체비지 관리 조례」 제17조 및 같은 조례 시행규칙 제11조제1항에 따라 이 사건 건물 철거 및 변상금 부과 사전통지를 안내함 ○ 「공유재산 및 물품관리 조례」 제89조제2항에 따른 변상금 부과징수에 이의가 있는 경우 2018. 4. 25.까지 의견을 제출하기 바람 하. 청구인은 2018. 4. 25. 피청구인에게 다음과 같은 내용의 의견서를 제출한 후, 2018. 5. 21. 피청구인에게 이 사건 건물에 대한 변상금 부과 사전통지의 철회를 요청하였다. - 다 음 - ○ 이 사건 직판장의 이전이 물리적으로 바로 철거할 수 없을 뿐만 아니라 그 이전에 상당한 기간이 필요하다고 요청하였으나, 피청구인이 승인이 없어 1개월 남짓 남은 기간 동안 이 사건 직판장을 정리·철거하는 과정이었고, 위탁운영업체의 입장은 영업행위가 아니라 재고물건을 정리하는 영업폐쇄과정이었음 ○ 이 사건 2차 대부계약서 제10조(대부재산반환)에 따라 대부기간이 만료되거나 본 계약이 해약된 경우에는 청구인이 지정된 기한 내에 대부재산을 원상으로 회복하여야 한다고 규정되어 있으나, 이 사건 건물 변상금 부과가 부적절하다고 판단되어 철회를 요청함 거. 피청구인은 2018. 6. 20. 청구인에게 청구인의 2018. 4. 25.자 제출 의견서 및 2018. 5. 21.자 이 사건 건물 변상금 부과 사전통지 철회 요청에 대하여 다음과 같이 회신하였다. - 다 음 - ○ 2017년 11월경 이 사건 토지에 대한 조사를 통해 영농조합법인에서 전대한 사실을 발견하고, 피청구인이 고심 끝에 청구인 조례에 의한 위탁계약일지라도 위법·부당하지 않을 경우 법의 실효성을 감안, 사실관계를 정리할 수 있는 기간으로 부득이 2017년 12월부터 2018년 2월까지 3개월간의 조건부의 이 사건 2차 대부계약을 체결하여 검토기간을 마련하였음 ○ 위 기간 동안 청구인이 직영은 곤란하다며 매입을 요청함에 따라 2018. 1. 19. 관련부서인 서울특별시 공공개발센터에 매각 가능 여부에 대하여 의견을 요청하였고, 이에 서울특별시 공공개발센터에서 2018. 1. 23. 피청구인에게 이 사건 부지를 포함한 인근 지역 일대의 종합적인 개발계획이 수립 중에 있어 매각이 불가능함을 통보함에 따라 2018. 1. 30. 이 사건 토지 매각 불가 및 원상회복 등 후속조치를 성실히 이행할 것을 통보한 바 있음 ○ 그러나, 피청구인이 계약기간이 만료된 2018년 3월경 여러 차례 현장을 방문한 결과, 일부는 철수를 하였다고는 하나 계속하여 영업을 진행한 사정이 발견되었고, 이에 피청구인이 유선으로 영업정지 및 원상회복 조치를 하도록 하였으나, 시정되지 않고 계속 영업행위가 이루어짐에 따라 부득이 변상금 사전통지를 하였음 ○ 청구인은 이 사건 건물 변상금 부과가 부적절하다고 판단된다는 이유로 철회를 요청한 사항은 단순히 문맥상 상통하지 않는 문장에 불과할 뿐만 아니라 대부기간이 만료된 2018년 3월 한 달 동안 실제 영업행위가 이루어진 사항으로, 이 사건 2차 대부계약서 제10조와 관계없이 「서울특별시 도시개발 체비지 관리 조례」 제17조(변상금 부과징수)에 따라 변상금 부과대상임을 알려드림 너. 피청구인은 2018. 6. 20. 청구인에게 다음과 같이 이 사건 토지에 대한 무상대부계약의 체결을 안내하였다. - 다 음 - ○ 무상대부계약 사유 - 청구인이 시설물 철거를 위해서는 예산확보가 선행되어야 하고, 지방선거가 끝나고 추경예산 확보 후 원상회복을 할 때까지인 2018. 9. 30.까지 시설물 존치기간을 무상연장 조치를 요구함 - 피청구인은 공유재산법 제24조 및 같은 법 시행령 제17조에 따라 이를 공유재산심의회에 상정하여 무상대부 승인을 받은 바 있어 한시적인 조건부 무상대부계약을 체결하고자 함 ○ 위치 : 이 사건 토지 ○ 대부용도 : 이 사건 건물 존치 ○ 대부기간 : 2018. 4. 1. ~ 2018. 9. 30. ○ 대부조건 : 선량한 관리자로서 대부재산의 보존책임 및 안전조치 등 관리책임을 성실히 준수하며, 무상대부기간이 끝난 2018. 9. 30.까지 미철거 시 즉시 2018년 4월경부터 변상금 소급 부과 더. 피청구인은 청구인이 2018. 3. 1.부터 2018. 3. 31.까지의 기간 동안 서울특별시 이 사건 토지를 무단 점유하였다는 이유로 2018. 7. 3. 청구인에게 다음과 같이 산정하여 체비지 변상금 1,769만 4,000원을 부과하는 이 사건 처분을 하였다. - 다 음 - ○ 점유면적(A) : 991.5㎡ ○ 공시지가(B) : 700만 4,000원 ○ 재산가액(C=A×B) : 69억 4,446만 4,000원 ○ 요율 : 1,000분의 25 6. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령의 내용 등 1) 「민법」 제203조제1항에는 점유자가 점유물을 반환할 때에는 회복자에 대하여 점유물을 보존하기 위하여 지출한 금액 기타 필요비의 상환을 청구할 수 있다고 되어 있고, 같은 법 제626조제1항에는 임차인이 임차물의 보존에 관한 필요비를 지출한 때에는 임대인에 대하여 그 상환을 청구할 수 있다고 되어 있으며, 같은 법 제643조에는 건물 기타 공작물의 소유 또는 식목, 채염, 목축을 목적으로 한 토지임대차의 기간이 만료한 경우에 건물, 수목 기타 지상시설이 현존한 때에는 제283조의 규정을 준용한다고 되어 있고, 같은 법 제283조제1항에는 지상권이 소멸한 경우에 건물 기타 공작물이나 수목이 현존한 때에는 지상권자는 계약의 갱신을 청구할 수 있다고 되어 있으며, 같은 조 제2항에는 지상권설정자가 계약의 갱신을 원하지 아니하는 때에는 지상권자는 상당한 가액으로 전항의 공작물이나 수목의 매수를 청구할 수 있다고 되어 있다. 2) 공유재산법 제32조제1항에는 일반재산의 대부계약을 체결하였을 때에는 대통령령으로 정하는 요율과 산출방법에 따라 매년 대부료를 징수한다고 되어 있고, 같은 법 제35조제1항에는 지방자치단체의 장은 일반재산을 대부받은 자가 대부받은 일반재산의 관리를 게을리 하였거나 그 대부 목적에 위배되게 사용한 경우, 대부받은 일반재산을 전대하거나, 대부받은 일반재산의 원상을 지방자치단체의 장의 동의 없이 변경한 경우 등에 해당하면 그 대부계약을 해지하거나 해제할 수 있다고 되어 있으며, 같은 법 제81조제1항에는 지방자치단체의 장은 사용·수익허가나 대부계약 없이 공유재산 또는 물품을 사용·수익하거나 점유(사용·수익허가나 대부계약 기간이 끝난 후 다시 사용·수익허가나 대부계약 없이 공유재산 또는 물품을 계속 사용·수익하거나 점유하는 경우를 포함한다)를 한 자에 대하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 공유재산 또는 물품에 대한 사용료 또는 대부료의 100분의 120에 해당하는 금액(이하 ‘변상금’이라 한다)을 징수한다고 되어 있다. 3) 공유재산법 시행령 제31조제1항에는 법 제32조 제1항에 따른 일반재산의 대부료는 시가를 반영한 해당 재산 평정가격의 연 1천분의 10 이상의 범위에서 지방자치단체의 조례로 정하되, 월할 또는 일할로 계산할 수 있다고 되어 있고, 같은 시행령 제81조제1항에는 법 제81조에 따른 변상금은 그 재산을 무단으로 점유하거나 무단으로 사용·수익한 기간에 대하여 회계연도별로 제14조 및 제31조에 따라 산정한 사용료 또는 대부료(지식재산의 경우 제52조의4제1항에 따라 산출한 사용료등을 말한다) 합계액의 100분의 120에 해당하는 금액으로 한다고 되어 있다. 4) 「도시개발법」 제34조제1항에는 도시개발사업의 시행자는 도시개발사업에 필요한 경비에 충당하거나 규약·정관·시행규정 또는 실시계획으로 정하는 목적을 위하여 일정한 토지를 환지로 정하지 아니하고 보류지로 정할 수 있으며, 그 중 일부를 체비지로 정하여 도시개발사업에 필요한 경비에 충당할 수 있다고 되어 있고, 「서울특별시 도시개발 체비지 관리 조례」 제15조제3호에는 서울특별시장은 국가 또는 지방자치단체가 직접 공용·공공용 또는 공익사업에 사용하려는 체비지는 대부할 수 있다고 되어 있으며, 같은 조례 제16조제1항제2호에는 서울특별시장이 제15조에 따라 체비지를 대부하고자 하는 때에는 대부계약을 체결하고, 「서울특별시 공유재산 및 물품관리 조례」 제26조 및 제32조에서 정하는 대부요율에 따라 산정한 대부료를 부과·징수한다고 되어 있으며, 같은 조례 제17조에는 서울특별시장은 대부받지 아니하고 체비지를 점유하거나 사용·수익한 자에 대하여는 공유재산법 시행령 제81조 및 「서울특별시 공유재산 및 물품관리 조례」 제89조 및 제90조에 따른 변상금을 부과·징수한다고 되어 있다. 5) 「서울특별시 공유재산 및 물품관리 조례」 제26조제1항에는 공유재산법 시행령 제31조에 따른 연간 대부료의 요율은 이 조례 또는 다른 조례에서 별도로 규정하고 있는 경우를 제외하고 해당 재산평정가격의 1,000분의 50 이상으로 한다고 되어 있고, 같은 조 제4항제1호에는 공용·공공용으로의 사용을 위한 경우 재산에 대한 대부료의 요율은 해당 재산평정가격의 1,000분의 25 이상으로 한다고 되어 있으며, 같은 조례 제89조제1항에는 공유재산법 시행령 제81조제1항에 따른 변상금을 부과·징수하려는 경우에는 해당 점유자에게 규칙이 정하는 서식에 따라 사전 통지서를 발송하여야 한다고 되어 있고, 같은 조 제2항에는 제1항의 변상금 부과·징수에 이의가 있는 점유자는 규칙이 정하는 서식에 따라 변상금 사전통지에 대한 의견서를 제출할 수 있다고 되어 있다. 6) 구 「서울특별시공유재산관리조례」 제23조제1항에는 공유재산법 시행령 제92조의 규정에 의한 연간대부요율 또는 사용요율은 당해 재산평정가격의 1,000분의 50으로 하되, 다만 공용 또는 공공용의 목적과 취락개선사업에 사용되는 재산에 대하여는 당해 재산평정가격의 1,000분의 25, 주한외국공관용으로 사용되는 재산에 대하여는 당해 재산평정가격의 1,000분의 40으로 한다고 되어 있다. 나. 판단 위 인정사실에 따르면, 이 사건 1차 대부계약서상 청구인의 농수축산물 직영을 목적으로 하고 있음에도 불구하고, 피청구인이 2017. 11. 23. 이 사건 건물을 방문하여 조사한 결과, 청구인이 영농조합법인에 이 사건 직판장을 위탁운영하고 있는 사실이 확인되는 점, 이에 청구인 직영체제로의 전환 등을 이유로 청구인이 대부계약의 연장을 요청함에 따라 청구인과 2017. 12. 1.부터 2018. 2. 28.까지 대부기간으로 하여 직영을 하거나 이 사건 토지를 원상회복하여 반환하고 기간만료일까지 원상복구에 응하지 않을 경우 변상금을 부과할 수 있다는 내용으로 이 사건 2차 대부계약을 체결한 점, 피청구인이 2018. 1. 30. 및 2018. 2. 21. 청구인에게 이 사건 2차 대부계약기간의 만료일이 다가오고 있다는 이유로 이 사건 토지에 대한 원상회복을 요청한 점, 청구인은 이 사건 2차 대부계약이 2018. 2. 28.로 종료한 이후에도 이 사건 토지에 대한 원상회복 조치를 이행한 사실이 확인되지 않는 점, 청구인이 제출한 사진자료에도 2018년 3월경 이 사건 토지 위에 이 사건 건물이 존치된 상태로 이 사건 직판장이 일부 운영되고 있는 것으로 보이는 점 등을 고려할 때, 청구인이 2018. 3. 1.부터 2018. 3. 31.까지 이 사건 토지를 무단 점유하였다고 인정된다. 이에 대하여 청구인은 「민법」 제643조에 따라 피청구인에 대해 이 사건 건물의 매수청구권을 가졌기 때문에 이 사건 토지를 무단 점유한 것이 아니라는 취지로 주장하므로, 살피건대, 임차인의 매수청구권에 관한 「민법」 제643조는 강행규정이므로 이를 위반하는 약정으로서 임차인이나 전차인에게 불리한 것은 효력이 없는데, 임차인 등에게 불리한 약정인지는 우선 당해 계약의 조건 자체에 의하여 가려져야 하지만 계약체결 경위와 제반 사정 등을 종합적으로 고려하여 실질적으로 임차인 등에게 불리하다고 볼 수 없는 특별한 사정을 인정할 수 있을 때에는 강행규정에 저촉되지 않는 것으로 보아야 할 것인바(대법원 2011. 5. 26. 선고 2011다1231 판결 참조), 위 인정사실에 따르면, 청구인이 이 사건 대부계약의 기간 중 1996. 11. 1.부터 2000. 11. 30.까지는 무상대부를 받았고, 2000. 12. 1.부터 유상 전환 및 1년 단위 계약갱신을 하면서도 그 당시 조례인 구 「서울특별시공유재산관리조례」 제23조 단서에 따라 피청구인 재산의 일반적인 대부요율인 재산평정가격의 1,000분의 50에 대해 그 절반 수준인 1,000분의 25를 적용받은 후 계약 만료 시까지 이를 지속한 것으로 보아 이 사건 토지의 대부료가 저렴하였다고 보이는 점, 2000. 12. 20. 작성된 이 사건 대부계약서 제5조에서 청구인이 「민법」 제203조 점유자의 상환청구권 등 및 「민법」 제626조 임차인의 상환청구권 등에 따른 비용상환청구 등을 하지 않는다는 약정을 하였고, 이 사건 1차 및 2차 대부계약 만료일까지 위 조항은 그 효력을 유지해 왔던 점, 2017. 11. 30. 체결된 이 사건 2차 대부계약서의 제10조에 기간 만료로 계약이 종료되어도 청구인은 기한 내 이 사건 토지를 원상회복하여 반환하고, 만일 이를 이행하지 않을 경우 「서울특별시 도시개발 체비지 관리 조례」 제17조에 따라 변상금을 부과할 수 있는 규정을 둔 점 등에 비추어 볼 때, 이 사건 대부계약 종료 후 이 사건 건물이 현존하고 있다고 하더라도, 피청구인을 상대로 이 사건 건물의 매수를 청구할 수 있는 권리가 청구인에게 유보되어 있다거나 청구인의 점유를 정당화할 만한 점유권원이 있다고 보이지 않으므로, 이에 대한 청구인의 주장을 받아들일 수 없다. 따라서 청구인은 대부기간의 만료로 피청구인에게 이 사건 토지를 원상회복하여야 할 의무가 있다고 할 것이고, 이에 피청구인이 이 사건 토지에 대한 청구인의 무단 점유를 이유로 「서울특별시 도시개발 체비지 관리 조례」의 규정에 따라 산정한 변상금을 부과한 이 사건 처분이 위법·부당하다고 할 수 없다. 7. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.