체육시설법위반 영업정지처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 경기도 OO시 OO구 OO동 0000번지 소재 ‘OO OOOOO C.C.’라는 상호의 골프연습장(이하 ‘이 사건 골프연습장’이라 한다)을 소유주인 OOOOO 대표 OOO(이하‘임대인’이라 한다)와의 시설 및 운영권 임대차계약을 통해 2018. 5. 1.부터 2018. 11. 1. 기간 동안 현재 운영하고 있는 자이다. 청구인 임대기간 전 이 사건 골프연습장은 임대인과 OOOOOOOOOOO(이하 ‘OOOO’라 한다)가 임대차계약을 맺고 2017. 1. 1.부터 2018. 5. 1.까지 운영하였다. 2018. 1.경 이 사건 골프연습장의 회원들은 회원약관 축소 등을 사유로 회원탈퇴 처리 및 입회금 반환을 OOOO에게 요구하였다가 이행되지 않자 피청구인에게 OOOO에 대한 영업정지 처분을 요구하는 민원을 제기하였다. 이에 따라 피청구인은 체육시설의 설치·이용에 관한 법률(이하 ‘체육시설법’이라 한다) 위반을 사유로 2018. 6. 26. 청구인에게 시정명령을 한 후, 처분의 사전통지 및 의견청취 절차를 거쳐 2018. 8. 20. 영업정지 3일(2018. 9. 3. ~ 2018. 9. 5.)의 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 요지 가. 청구인 주장 1) 청구인이 이 사건 골프연습장 회원들의 입회금을 반환하지 않고 있다는 사유로 피청구인은 2018. 8. 20. 청구인에 대하여 3일 간의 영업정지처분을 하였다. 임대인의 이 사건 골프연습장의 임대차계약은 2018. 5. 1.까지 OOOO와, 현재는 청구인과 체결하여 운영하고 있다. 이 사건 골프연습장 회원들은 2018. 5. 30. OOOO를 상대로 회원입회금 반환을 요구하는 민원을 내었다가 영업 양도계약에 의해 청구인이 연이어 영업을 하고 있어 체육시설법 제32조의3 규정에 의거 현재 운영자인 청구인이 행정처분의 대상이 되는 상황이다. 2) 청구인은 2018. 5. 1.부터 현재까지 임대인과 임대차계약을 통해 잠정적으로 골프연습장을 운영 중이지만 실제 회원 입회보증금 채무는 임대인에게 있다. 채무자인 임대인은 골프장 운영 인력을 재정비하고 2018. 8. 14. OO회생법원에서 회생절차 개시 결정을 받았다. OO회생법원의 허가를 얻어 임대인과 청구인 간 계약을 해지할 예정이며, 이후 회원들의 골프장 입회보증금 반환 절차도 OO회생법원의 관리감독 하에 처리될 것이므로 청구인은 입회금 반환 의무가 없다. 3) 청구인은 임대인과 임대보증금 10억 원에 임대차계약을 체결하고 피청구인에게 이 사건 골프연습장 영업신고를 하였는데, 피청구인은 상법상 영업양도 규정과 체육시설법상 회원의 보호 규정에 의거 청구인이 회원 입회금 반환 의무를 이행해야 한다고 주장하고 있다. 청구인은 영업임대차 업체이므로 영업양도의 법률 규정을 확대 해석하여 청구인에게 적용하는 것은 부당하다. 대법원 2014다9212판결에 따르면 타인의 채무에 대한 변제 책임을 인정하기 위해서는 당사자가 책임을 부담할 의사를 표시하는 등 스스로 결정한 경우에 한정되는 것이 원칙이고 예외적으로 법률 규정에 의해 당사자 의사에 상관없이 타인의 채무에 대한 변제책임이 인정될 수는 있으나 그 법률 규정의 해석·적용을 할 때에는 가급적 사적자치의 원칙, 자기책임의 원칙이 훼손되지 않도록 확대 해석, 유추 적용은 자제하여야 한다. 영업임대차에 대해서는 상법 제42조 제1항과 같은 법률 규정이 없으므로 이를 유추 적용하는 것은 불합리하고, 영업임차인은 영업재산의 소유권 없이 사용·수익권만 가질 뿐이어서 영업양도와는 다르므로 임차인에게 임대인 채무에 대한 변제책임을 부담시키는 것은 임대인의 채권자를 보호할 필요에 비해서도 지나치게 가혹하다. 4) 피청구인의 청구인에 대한 영업정지 3일의 처분은 이 사건 골프장의 소유주인 임대인에게 발하여져야 하는 처분이고, 골프장 필수시설을 소유하지 않은 영업임차인에게 부과하는 것은 무효이다. 나. 피청구인 주장 1) 골프 연습장은 신고 대상 체육시설업이고, 이 사건 골프연습장의 소유자인 임대인은 피청구인에게 체육시설업 신고를 한 후 2010년 골프연습장 회원모집을 하였다. OOOO(대표자 OOO)는 임대인과 임대차계약을 체결하고 2017. 9. 27. 체육시설업 신고를 하여 이 사건 골프연습장 운영업자가 되었다가 2018. 5. 16. OOOO의 대표자를 OOO에서 OOO로 변경하였다. 이후 2018. 6. 7. OOOO(대표자 OOO)에서 청구인(대표자 OOO)로 체육시설업 변경신고를 하였다. 골프연습장 회원들은 OOOO가 골프연습장을 운영하면서 회원 권익이 축소되었다는 사유로 2017. 9. 27. 회원탈퇴와 입회금 반환을 요구하였다가 이행되지 않자 2018. 5. 30. 피청구인에게 행정처분을 요구하는 민원을 접수하였다. 이에 피청구인은 청구인에게 체육시설법 18조 위반을 사유로 시정명령을 통보하고 이행되지 아니하여 2018. 8. 20. 영업정지 3일의 행정처분을 하였다. 2) 2010년 회원모집 당시 이 사건 골프연습장의 체육시설업자는 임대인이었는데, 회원들은 임대인과 회원가입계약을 맺고 입회금을 납부하였고, 2017. 9. 27. OOOO로 체육시설업자가 변경되었음에도 계약서를 재작성하지 않고 임대인과 작성한 계약서를 근거로 회원 자격을 유지하였다. 이후 회원들의 권익이 축소되자 회원들은 회원탈퇴와 입회금 반환을 요구하였고, 체육시설법 상 회원의 보호, 입회금액의 반환 규정 위반을 사유로 한 시정명령이 이행되지 않아 피청구인은 관계 규정에 의거 적법하게 영업정지 처분을 하였다. 3) 골프연습장을 운영하는 체육시설업자가 임대인일 경우 청구인 주장대로 개인회생 절차 개시결정에 따라 체육시설법 제27조 제2항 제2호에 의한 환가대로 입회금을 반환하여야 하나, 현재 운영 업자가 청구인이므로 소유자의 개인회생 절차 개시 결정은 이 사건 행정처분과는 무관하다. 또한 청구인이 임대인과 체결한 임대차계약서 상에 제4조(임대차범위) 제4호 ‘골프연습장의 관리, 운영 등을 포함한 모든 영리사업’, 제5호 ‘회원권의 분양, 매매 및 중개 등의 관리 운영’이라 명시되어 있는 점으로 볼 때 회원들의 입회금 반환도 이에 포함된다. 따라서 청구인에게 임대인의 채무를 변제할 의무는 없다 하더라도 체육시설법에 따른 회원 보호 차원에서의 입회금 반환은 현재 체육시설업자인 청구인의 의무이다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 【체육시설의 설치·이용에 관한 법률】 제1조(목적) 이 법은 체육시설의 설치ㆍ이용을 장려하고, 체육시설업을 건전하게 발전시켜 국민의 건강 증진과 여가 선용(善用)에 이바지하는 것을 목적으로 한다. 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 1. "체육시설"이란 체육 활동에 지속적으로 이용되는 시설과 그 부대시설을 말한다. 2. "체육시설업"이란 영리를 목적으로 체육시설을 설치ㆍ경영하는 업(業)을 말한다. 3. "체육시설업자"란 제19조제1항ㆍ제2항 또는 제20조에 따라 체육시설업을 등록하거나 신고한 자를 말한다. 4. "회원"이란 체육시설업의 시설을 일반이용자보다 우선적으로 이용하거나 유리한 조건으로 이용하기로 체육시설업자(제12조에 따른 사업계획 승인을 받은 자를 포함한다)와 약정한 자를 말한다. 제10조(체육시설업의 구분ㆍ종류) ① 체육시설업은 다음과 같이 구분한다. 2. 신고 체육시설업 : 요트장업, 조정장업, 카누장업, 빙상장업, 승마장업, 종합 체육시설업, 수영장업, 체육도장업, 골프 연습장업, 체력단련장업, 당구장업, 썰매장업, 무도학원업, 무도장업 ② 제1항 각 호에 따른 체육시설업은 그 종류별 범위와 회원 모집, 시설 규모, 운영 형태 등에 따라 그 세부 종류를 대통령령으로 정할 수 있다. 제17조(회원 모집) ① 체육시설업자 또는 사업계획의 승인을 받은 자는 회원을 모집할 수 있으며, 회원을 모집하려면 회원 모집을 시작하는 날 15일 전까지 시ㆍ도지사, 시장ㆍ군수 또는 구청장에게 회원모집계획서를 작성ㆍ제출하여야 한다. 제18조(회원의 보호) 제17조제1항에 따라 회원을 모집한 체육시설업자 또는 사업계획의 승인을 받은 자는 회원자격의 양도(讓渡)ㆍ양수(讓受), 입회금액의 반환, 회원증의 확인ㆍ발급 및 회원 대표기구의 구성ㆍ역할 등에서 회원의 권익 보호를 위하여 대통령령으로 정하는 사항을 지켜야 한다. 제20조(체육시설업의 신고) ① 제10조제1항제2호에 따른 체육시설업을 하려는 자는 제11조에 따른 시설을 갖추어 문화체육관광부령으로 정하는 바에 따라 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수 또는 구청장에게 신고하여야 한다. ② 제1항에 따라 체육시설업의 신고를 한 자가 신고 사항을 변경한 때에는 문화체육관광부령으로 정하는 바에 따라 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수 또는 구청장에게 신고하여야 한다. 제27조(체육시설업 등의 승계) ①체육시설업자가 사망하거나 그 영업을 양도한 때 또는 법인인 체육시설업자가 합병한 때에는 그 상속인, 영업을 양수한 자 또는 합병 후 존속하는 법인이나 합병(合倂)에 따라 설립되는 법인은 그 체육시설업의 등록 또는 신고에 따른 권리ㆍ의무(제17조에 따라 회원을 모집한 경우에는 그 체육시설업자와 회원 간에 약정한 사항을 포함한다)를 승계한다. ② 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 절차에 따라 문화체육관광부령으로 정하는 체육시설업의 시설 기준에 따른 필수시설을 인수한 자에게는 제1항을 준용한다. 2. 「채무자 회생 및 파산에 관한 법률」에 의한 환가(換價) 제30조(시정명령) 시ㆍ도지사, 시장ㆍ군수 또는 구청장은 체육시설업자 또는 사업계획의 승인을 받은 자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 기간을 정하여 그 시정을 명할 수 있다. 4. 제18조에 따른 회원 보호에 관한 사항을 위반한 때 제32조(등록취소 등) ② 시ㆍ도지사, 시장ㆍ군수 또는 구청장은 체육시설업자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 그 등록취소 또는 영업 폐쇄명령을 하거나 6개월 이내의 기간을 정하여 영업정지를 명할 수 있다. 6. 제30조에 따른 시정명령을 받고 이를 이행하지 아니한 경우 ③ 제2항에 따른 행정처분의 세부 기준은 그 처분 사유와 위반 정도 등을 고려하여 문화체육관광부령으로 정한다. 제32조의3(행정제재처분 효과의 승계) ① 제27조에 따라 체육시설업자 또는 사업계획의 승인을 받은 자의 지위가 승계된 경우에는 종전의 체육시설업자 또는 사업계획의 승인을 받은 자에게 한 제30조 또는 제32조제2항에 따른 행정제재처분의 효과는 그 처분이 있은 날부터 1년간 지위승계를 받은 자에게 승계되며, 행정제재처분을 위한 절차가 진행 중일 때에는 지위승계를 받은 자에 대하여 그 절차를 계속 진행할 수 있다. 다만, 지위승계를 받은 자(상속에 의하여 승계를 받은 자는 제외한다)가 승계를 받은 때에 그 처분 또는 위반 사실을 알지 못하였음을 증명하는 경우에는 그러하지 아니하다. 【체육시설의 설치·이용에 관한 법률 시행령】 제19조(회원의 보호) 법 제18조에서 "대통령령으로 정하는 사항"이란 다음 각 호의 사항을 말한다. 2. 입회금액(회원으로 최초 가입하는 자가 회원자격을 부여받는 대가로 회원을 모집하는 자에게 지불하는 모든 금액을 말하되, 회원으로 최초 가입하는 자가 회원에 가입할 때 법률에 따라 설치된 기금에 기부한 금액은 제외한다)의 반환 회원의 탈퇴 또는 탈퇴자에 대한 입회금액의 반환시기 등에 관하여는 회원을 모집한 자와 회원 간의 약정에 따르되, 회원으로 가입한 이후 회원 권익에 관한 약정이 변경되는 경우에는 기존 회원은 탈퇴할 수 있으며, 탈퇴자가 입회금의 반환을 요구하는 경우에는 지체 없이 이를 반환하여야 한다. 3. 회원자격의 존속기한을 정한 회원(이하 "연회원"이라 한다)에 대한 입회금액의 반환 연회원이 회원자격의 존속기한이 끝나 입회금의 반환을 요구하는 경우에는 요구한 날부터 10일 이내에 반환하여야 한다. 다만, 입회금의 반환 여부 등에 관한 약정이 있는 경우에는 그 약정에 따른다. 5. 회원 대표기구 회원이 회원을 대표하는 운영위원회를 구성할 것을 요구하는 경우 회원 10명 이상으로 구성하게 하여야 하고, 회원의 권익에 관한 사항은 그 운영위원회와 미리 협의하여야 한다. 【체육시설의 설치·이용에 관한 법률 시행규칙】 제27조(행정처분) ② 법 제32조제3항에 따른 행정처분의 세부 기준은 별표 7과 같다 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159271481"></img> 【상법】 제42조(상호를 속용하는 양수인의 책임) ① 영업양수인이 양도인의 상호를 계속사용하는 경우에는 양도인의 영업으로 인한 제3자의 채권에 대하여 양수인도 변제할 책임이 있다. ② 전항의 규정은 양수인이 영업양도를 받은 후 지체없이 양도인의 채무에 대한 책임이 없음을 등기한 때에는 적용하지 아니한다. 양도인과 양수인이 지체없이 제3자에 대하여 그 뜻을 통지한 경우에 그 통지를 받은 제3자에 대하여도 같다. 제45조(영업양도인의 책임의 존속기간) 영업양수인이 제42조제1항 또는 전조의 규정에 의하여 변제의 책임이 있는 경우에는 양도인의 제3자에 대한 채무는 영업양도 또는 광고후 2년이 경과하면 소멸한다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 이 사건 처분서 등의 기재에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 이 사건 골프연습장의 소유주인 임대인과 2018. 5. 1.부터 2018. 11. 1.의 기간 동안 이 사건 골프연습장을 임대하여 운영한다는 내용의 임대차계약을 맺고, 2018. 6. 7. 체육시설업 신고를 한 체육시설업자이다. 나) 이 사건 골프연습장은 청구인이 임대하기 전에는 OOOO가 2017. 1. 1.부터 2018. 5. 1.의 기간 동안 임대인과 임대차계약을 맺고 체육시설업 신고를 하여 운영하였다. 한편 OOOO가 이 사건 골프연습장을 임대한 기간 동안 OOOO의 대표자는 OOO이었다. 이후 2018. 5. 16. OOOO의 대표자는 OOO에서 OOO로 변경되었다. 다) 이 사건 골프연습장의 소유자인 임대인(OOO)은 2008년부터 이 사건 골프연습장에 대하여 체육시설업 신고를 하고 입회보증금을 받는 회원을 모집하였다. 라) 이 사건 골프연습장의 회원들은 임대인과 회원가입계약을 맺어 회원자격을 유지하다가, OOOO가 이 사건 골프연습장을 임대한 이후 일방적 약정 변경으로 회원의 권익이 침해되었다는 사유를 들어 2018. 1. 11. OOOO에 대하여 67명의 회원탈퇴 처리 및 입회금 반환을 요구하였다. 마) 이 사건 골프연습장의 회원들은 라)항의 입회금 반환이 이행되지 아니하자, 2018. 5. 30. 피청구인에게 OOOO에 대한 영업정지를 요청하는 민원을 제출하였다. 바) 이후 2018. 6. 7. 이 사건 골프연습장에 대하여 체육시설업 변경신고(OOOO→청구인)가 수리되었고, 피청구인은 체육시설법 제18조 및 같은 법 시행령 제19조에 따른 회원보호(입회금반환)의 의무를 위반하였다는 사유로 2018. 6. 26. 청구인에 대하여 시정명령을 하였다. 사) 청구인과 OOOO는 라)항의 입회금 반환의 의무는 영업임차인인 청구인과 OOOO에 있지 아니하며, 이 사건 골프연습장의 소유자이자 회원가입 계약의 상대방인 임대인(OOO)에게 있다고 주장하는 의견서를 2018. 7. 2. 피청구인에게 제출하였고, 시정명령을 이행하지 아니하였다. 아) 피청구인은 청구인이 시정명령을 이행하지 아니하였다는 사유로 2018. 8. 16. 사전통지를 거쳐 2018. 8. 20. 영업정지 3일(2018. 9. 3. ~ 9. 5.)의 이 사건 처분을 하였다. 자) 이 사건 골프연습장의 소유자인 임대인(OOO)은 ‘골프장 공사지연에 따른 건설비용 증가, 2009년 특별세무조사로 인한 세액 추징, 부동산 투자실패로 인한 손실, 골프장 증설자금 마련을 위해 회원을 과다모집하여 수익성 저하’등 정상적으로 채무를 변제할 수 없게 되었다는 사유로 2018. 8. 14. OO회생법원에서 회생절차 개시 결정을 받았다. 2) 체육시설법 제17조 내지 제18조에 따르면, 체육시설업자 등은 회원을 모집할 수 있으며, 회원자격의 양도, 양수, 입회금액의 반환, 회원증의 확인·발급 및 회원대표기구의 구성·역할 등에서 회원의 권익을 보호하여야 한다. 같은 법 시행령 제19조 제2호에 따르면, 회원으로 가입한 이후 회원 권익에 관한 약정이 변경되는 경우 기존 회원은 탈퇴할 수 있으며 탈퇴자가 입회금의 반환을 요구하는 경우 지체 없이 이를 반환하여야 한다. 같은 법 제30조에 따르면 체육시설업자가 제18조에 따른 회원보호에 관한 사항을 위반한 때, 시·도지사, 시장·군수·구청장은 체육시설업자에 대하여 기간을 정하여 그 시정을 명할 수 있으며, 그 시정명령을 받고 이를 이행하지 않을 경우 같은 법 제 32조 제2항 제6호에 따라 6개월 이내의 영업정지를 명할 수 있다. 이 때 회원 탈퇴자에게 입회금을 반환하라는 시정명령을 받고 이를 이행하지 아니한 경우 영업정지의 기준은 같은 법 같은 조 제3항 및 같은 법 시행규칙 제27조 [별표7]에 의거 1차 위반 시 영업정지 3일에 해당한다. 같은 법 제27조에 따르면, 체육시설업자가 그 영업을 양도한 때 또는 법인인 체육시설업자가 합병한 때에는 영업을 양수한 자 또는 합병 후 존속하는 법인이나 합병(合倂)에 따라 설립되는 법인은 그 체육시설업의 등록 또는 신고에 따른 권리ㆍ의무(제17조에 따라 회원을 모집한 경우에는 그 체육시설업자와 회원 간에 약정한 사항을 포함한다)를 승계한다. 채무자 회생 및 파산에 관한 법률에 의한 환가 절차에 따라 체육시설업의 시설 기준에 따른 필수시설을 인수한 자 역시 그와 같다. 한편, 상법 제42조에 의하면 영업양수인이 양도인의 상호를 계속사용하는 경우에는 양도인의 영업으로 인한 제3자의 채권에 대하여 양수인도 변제할 책임이 있으나, 양수인이 영업양도를 받은 후 지체없이 양도인의 채무에 대한 책임이 없음을 등기한 때에는 적용하지 아니한다. 같은 법 제45조에 따르면 영업양수인이 같은 법 제42조 제1항의 규정에 의하여 변제의 책임이 있는 경우, 양도인의 제3자에 대한 채무는 영업양도 이후 2년이 경과하면 소멸한다. 3) 청구인은 이 사건 골프연습장의 시설과 운영권에 대한 임차인에 불과하고 회원의 입회금 반환의무를 부담하지 아니하므로 이 사건 처분은 위법·부당하다는 취지로 주장한다. 살피건대, 체육시설의 설치·이용에 관한 법률 제2조 제2호에 의하면 “체육시설업”이란 영리를 목적으로 체육시설을 설치·경영하는 업을 말하고, 같은 조 제3호에 의하면 “체육시설업자”란 제19조 제1항·제2항 또는 제20조에 따라 체육시설업을 등록하거나 신고한 자를 말하며, 같은 법 제18조에 의하면 제17조 제1항에 따라 회원을 모집한 체육시설업자 또는 사업계획의 승인을 받은 자는 회원자격의 양도·양수, 입회금액의 반환, 회원증의 확인·발급 및 회원 대표기구의 구성·역할 등에서 회원의 권익 보호를 위하여 대통령령으로 정하는 사항을 지켜야 하고, 같은 법 시행령 제19조 제2호에 의하면 법 제18조에서 “대통령령으로 정하는 사항”으로 입회금액의 반환을 정하고 있는바, ① 이 사건 골프연습장은 2008. 11. 27. OOOOO 대표 OOO가 체육시설업 신고를 한 후, 2017. 9. 27. OOOO가 체육시설업자가 되었고, 2018. 6. 7. OOOO(대표자 OOO)에서 청구인(대표자 OOO)으로 체육시설업 변경신고를 함으로써 청구인이 체육시설업인 이 사건 골프연습장의 체육시설업자인 점, ② 청구인은 임대인으로부터 골프장 시설 및 운영권을 포괄적으로 임대받았고, 구체적으로 이 사건 골프연습장 운영을 통한 일체의 영리사업행위로서 골프연습장의 관리·운영 등을 포함한 모든 영리사업과 회원권의 분양·매매 및 중개의 관리 운영 등을 그 임대의 범위로 하고 있는 점, ③ 이 사건 골프연습장 소유주의 개인회생절차 개시 결정은 이 사건 처분과 무관한 점 등을 종합하면 보면, 청구인은 이 사건 골프연습장의 체육시설업자로서 회원의 권익 보호를 위하여 입회금액의 반환 등 지켜야할 의무가 있음이 상당하다 할 것이므로 청구인의 주장은 이유가 없다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 주장을 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.