총회의결 일부무효확인청구

1. 사건개요 가. 피청구인은 도시 및 주거환경정비법(이하 ‘도시정비법’이라한다)에 따라 서울 ○○○구 ○○○동 ○○○-○번지 일대를 정비구역으로 하여 주택재개발사업을 시행하기 위하여 구성된 조합으로, 2007. 5. 14. 설립인가를 받고, 2009. 8. 17. 사업을 착공하여 2012. 10. 5. 준공인가를 받고, 2014. 4. 23. 이전고시를 한 후, 2015. 12. 24. 조합 해산총회에 따라 2016. 3. 18. 해산 등기를 한 후 현재 청산중에 있다. 나. 청구인은 피청구인이 2015. 12. 24. 개최한 조합 해산총회의 청산인 ○○○ 위원장의 선출절차가 위법하므로 결의사항 8호 안건에 대한 결의 중 청산인 선출 결의가 무효라고 주장하면서 행정심판을 제기하였다. 2. 청구인 주장 가. 조합청산 총회시 조합청산위원장(○○○) 임명시 총회 의결의 수단으로 한 서면결의서 32매는 조합원명부에 없는 자들에 의한 것으로 위조이고, 58매는 58개 가구에서 115개 서면결의서를 받았으므로 위조이며 통계표도 없이 의결하였으므로 무효이다. 나. 서면결의서가 1,214매인 것으로 알고 있는데 1,150매라는 숫자에 대해 해명이 없다. 다. 피청구인에 대한 도정법 위반 피의사건이 기소의견으로 2017. 3. 27. 서부지방검찰청에 송치되었고, 업무상횡령, 도시 및 주거환경정비법위반에 대한 불기소 항고사건이 2017. 3. 28. 재기수사 결정되었다. 라. 서행심 2015-1599호 총회결의 일부무효 재결서를 보면 총회결의가 행정심판의 대상임을 알 수 있다. 마. 2017카합○○○호는 ○○○ 개인이 금 4,200만원의 조합공금 횡령으로 만들어 낸 허위공문서이다. 바. 2008년 전 조합장 선출시 사용한 대표조합원동의서를 ○○○ 본인 조합장 선출시 사용한 것처럼 법원에 제출하였다. 사. 서행심 2014-524, 대법원 2007다2428을 제시하면서 총회의결 무효를 다투는 것은 행정심판 대상이 아니라고 하지만 공법상의 법률관계이고, 행정소송법의 당사자소송이 맞기에 행정법원으로 이송한다라고 판시되어 있으므로 오히려 행정법원, 행정심판에 적합한 판례이다. 3. 피청구인 주장 가. 행정심판법 제13조제2항에 의하면 비조합원은 조합총회 결의의 무효확인을 구할 법률상 이익이 있는 자가 아니므로, 청구인들 중 조합원이 아닌 ○○○, ○○○의 청구는 청구인 적격을 결여하여 각하되어야 한다. 나. 청구인들이 2015. 12. 24. 개최된 이 사건 해산총회 결의가 있었던 것을 안 날로부터 90일, 있었던 날로부터 180일이 각 경과하였으므로 청구기간 도과로 이 사건 청구는 각하되어야 한다. 다. 행정심판법은 행정청의 처분 또는 부작위를 행정심판의 대상으로 하고 있는 바, 피청구인은 이 사건 사업을 위하여 토지등소유자로 구성된 단체이므로 행정청에 해당되지 않고, 해산총회 결의는 피청구인의 예산 승인, 청산위원회 구성 등 피청구인 의 내부적인 의사결정과 관련된 것이므로, 행정심판의 대상인 행정처분에 해당하지 않아 심판대상 적격을 결여하였으므로 이 사건 심판청구는 각하되어야 한다. 라. 조합정관 제22조 제1항에 따르면 총회는 조합원 과반수 출석으로 개의하고 출석 조합원 과반수 찬성으로 의결하는데, 이 사건 총회는 총 조합원 1,932명 중 조합 총회에 직접 참석한 자는 595명이었고, 서면결의서를 포함하여 총회의 의결사항에 대하여 찬성한 자는 1,182명이었으므로 조합원 과반수 출석으로 적법하게 총회가 개의되어 출석 조합원 과반수 이상의 찬성으로 의결이 이루어졌으므로 중대한 하자가 없다. 마. 도시정비법 제19조 제1항 제1호에 의하면 토지 또는 건축물의 소유권이 수인의 공유에 속하는 경우에 그 수인을 대표하는 1인을 조합원으로 한다고 정하고 있고, 공동명의로 토지 또는 건축물의 소유권을 가지고 있는 가구들로 서면결의서 31매(32매라고 주장하나 제출한 것은 31매)는 공동소유자 중 1인을 도시정비법 제19조 제1항 제1호에 따라 대표자로 선임한 경우이고, 위조를 주장하는 58매의 서면결의서 중 6가구는 1가구당 1개의 서면결의서만 제출되었고, 5가구의 서면결의서는 서면결의서 상의 주소를 단순 오기한 것이며 대표자가 지정되지 않은 가구의 경우 전원의 서면결의서를 1개의 서면결의서로 인정하였다. 바. 피청구인은 이 사건 총회에서 8호 안건으로 ‘청산위원회 구성의 건’을 상정하고, 조합장 직무대행자였던 ○○○을 대표청산인으로 선정하는 것을 비롯하여 청산인을 7인으로 하는 청산위원회 구성에 관하여 의결을 하였고, 위 ○○○은 2015. 1. 12. 피청구인이 청산절차를 거치기 전 적법하게 조합장 직무대행자로 선임되었던 조합원이므로 대표청산인으로 선정된 것으로 중대한 하자가 없다. 사. 이 사건 총회 각 안건의 의결 여부에 대해서는 속기록에서 제8호 안건 청산위원회 구성의 건에 대해서도 찬성 1,182, 반대 121, 기권·무효 33으로 그 표결현황을 확인할 수 있고, 서면결의서와 총회 현장에서 찬성 또는 반대 의사표시를 한 것을 구분하여 표결을 기록해야 할 의무가 없다. 아. 안건집계표 상 1,214장(서면결의)라고 기재가 되어 있으나 이는 제출된 모든 서면결의서의 매수만을 취합하여 기재하여 수치상의 차이가 발생한 것으로 총회에서 서면결의서를 통해 인정된 유효한 서면결의서는 총 1,150매이다. 자. 총회 참석자 595명은 서면결의서를 제출하고 직접 총회에 참석한 조합원 409명, 서면결의서를 제출하지 않고 총회에 참석한 조합원은 186명을 합한 것으로 서면결의서만으로 자신의 의사를 표시한 조합원 741명까지 총 1,336명이 참여하였다. 차. 대표조합원 선임동의서는 토지 또는 건축물의 소유권과 지상권이 수인의 공유에 속하는 때 그 수인을 대표하는 1인을 지정하기 위해 작성되는 것으로, 대표자 지정이 철회되지 않는 한 수인의 공유자를 대표하여 조합원으로서의 권리를 계속 행사할 수 있다. 카. 도시정비법에 따른 재개발조합은 관할 행정청의 감독 아래 도시정비법 상의 주택재개발사업을 시행하는 공법인으로 그 목적 범위 내에서 법령이 정하는 바에 따라 일정한 행정작용을 하는 행정주체로서의 지위를 갖지만, 조합의 청산위원장 선임에 관한 안건은 행정청의 인가(승인)이 필요하지 않은 사항으로 행정주체의 지위에서 한 행정작용이 아닌 조합이 민법상 사단법인의 지위에서 한 조합 내부의 의사결정 절차에 불과하므로 행정심판의 대상이 되는 처분이라고 할 수 없다. 도시정비법상 인가가 필요한 행위는 조합설립 및 인가받은 사항의 변경, 사업시행계획, 관리처분계획, 준공이므로 이 사건 심판청구는 행정심판의 대상이 되지 아니하는 사항에 대한 것으로 부적법하다(서행심 2014-524 정기총회 결의 무효확인 청구 사건 재결서, 대법원 2009. 9. 17. 선고 2007다2428 전원합의체 판결 참조) 타. 행정심판법은 행정소송법상의 당사자소송의 대상으로 되는 경우를 행정심판의 대상으로 하고 있지 않기 때문에 이 사건은 행정심판의 대상으로 될 수 없다. 4. 관계법령 행정심판법 제2조, 제3조, 제5조 도시 및 주거환경정비법 제19조, 제20조, 제24조 5. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 행정심판 청구서, 답변서 등의 기재 내용을 종합하여 보면 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다. 가. 피청구인 ○○○뉴타운○구역 주택재개발정비사업조합은 도시정비법에 따라 서울 ○○○구 ○○○동 ○○○-○번지 일대를 정비구역으로 하여 주택재개발사업을 시행하기 위하여 구성된 조합이다. 나. 피청구인은 2007. 5. 14. 설립인가를 받고, 2009. 8. 17. 사업을 착공하여 2012. 10. 5. 준공인가를 받고, 2014. 4. 23. 이전고시를 한 후, 2015. 12. 24. 조합 해산총회에 따라 2016. 3. 18. 해산 등기하여 2016. 3. 29. 해산신고하였고 현재 청산중에 있다. 다. 피청구인은 ○○구청에 2015. 1. 12. “우리 조합의 조합장이 장기간의 유고로 인하여 직무를 수행할 수 없어, 조합정관 제16조제7항에 의거 이사회의(2015. 1. 9.)에서 직무대행자를 ○○○ 이사로 선임하였기에 신고하오니 업무에 참고하시기 바랍니다”라고 조합장 직무대행자 선임 신고를 하였다. 라. 이 사건 총회 속기록에 의하면 제8호 안건 청산위원회 구성의 건에 대해 서면결의자 포함 찬성 1,182, 반대 121, 기권·무효 33으로 기재되어 있다. 마. 서울시행정심판위원회는 피청구인 ○○○뉴타운○구역주택재개발정비사업조합에 대한 2015-1599 대의원회 및 총회의결 일부무효확인 이행청구 사건에서 청구인 ○○○의 청구는 기각한다고 하고 현재 청구인 중 1인인 ○○○의 청구는 각하한다고 재결하였다. 바. 청구인은 피청구인 조합의 대표청산인 ○○○에 대해 업무상배임 및 사문서위조 혐의로 고소(서울○○지방검찰청 2017형제○○○○호)를 하였으나 2017. 2. 16. 혐의없음(증거불충분) 처분되었다. 관련 불기소결정서 내용 중 서면결의서 부분은 다음과 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159046637"></img> 사. 피청구인에 대한 도정법 위반 피의사건이 기소의견으로 2017. 3. 27. ○○지방검찰청에 송치되었고, 업무상횡령, 도시 및 주거환경정비법위반에 대한 불기소 항고사건이 2017. 3. 28. 재기수사 결정되었다. 아. 청구인이 제기한 서울○○지방법원 2017카합○○○ 조합장 직무집행정지가처분 및 직무대행자 선임 사건은 2017. 5. 23. 기각, 각하되었고 서면결의서 관련 내용은 다음과 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159046635"></img> 자. 서행심 2014-524 정기총회 결의 무효확인 청구 사건 재결서, 대법원 2009. 9. 17. 선고 2007다2428 전원합의체 판결에서는 도시 및 주거환경정비법상의 주택재건축정비사업조합을 상대로 관리처분계획안에 대한 조합 총회결의의 효력을 다투는 소송의 법적 성질을 행정소송법상 당사자 소송으로 보고 있다. 차. 대법원 2009. 9. 24. 자 2009마168 결정에서는 도시 및 주거환경정비법에 따른 재개발조합은 관할 행정청의 감독 아래 도시 및 주거환경정비법 상의 주택재개발사업을 시행하는 공법인으로, 그 목적 범위 내에서 법령이 정하는 바에 따라 일정한 행정작용을 행하는 행정주체로서의 지위를 갖는다. 그러나, 재개발조합이 공법인이라는 사정만으로 재개발조합과 조합장 또는 조합임원 사이의 선임·해임 등을 둘러싼 법률관계가 공법상의 법률관계에 해당한다거나 그 조합장 또는 조합임원의 지위를 다투는 소송이 당연히 공법상 당사자소송에 해당한다고 볼 수는 없고, 도시 및 주거환경정비법의 규정들이 재개발조합과 조합장 및 조합임원과의 관계를 특별히 공법상의 근무관계로 설정하고 있다고 볼 수도 없으므로, 재개발조합과 조합장 또는 조합임원 사이의 선임·해임 등을 둘러싼 법률관계는 사법상의 법률관계로서 그 조합장 또는 조합임원의 지위를 다투는 소송은 민사소송에 의하여야 할 것이라고 판시하였다. 6. 이 사건 심판청구의 적법여부 가.「행정심판법」제3조제1항에 따르면 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 이 법에 따라 행정심판을 청구할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 법 제5조에 따르면 취소심판은 행정청의 위법 또는 부당한 처분을 취소하거나 변경하는 행정심판이고, 의무이행심판은 당사자의 신청에 대한 행정청의 위법 또는 부당한 거부처분이나 부작위에 대하여 일정한 처분을 하도록 하는 행정심판이라고 규정하고 있다. 또한 같은 법 제13조에 따르면 취소심판은 처분의 취소 또는 변경을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있고, 의무이행심판은 처분을 신청한 자로서 행정청의 거부처분 또는 부작위에 대하여 일정한 처분을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다고 되어 있다. 나. 이 사건 청구에 관하여 본다. 1) 비조합원의 청구적격에 관하여 기록에 따르면 청구인 중 ○○○, ○○○는 조합원이 아니므로 청구인적격이 없어 이들이 제기한 행정심판 청구는 부적법하다. 2) 행정심판의 대상적격에 관하여 행정심판의 대상은 ‘행정청의 처분 또는 부작위’(행정심판법 제3조)이고, 행정심판의 종류는 취소심판, 무효등확인심판, 의무이행심판(행정심판법 제5조) 등이다. 이 사건 무효등확인심판 청구의 대상은 2015. 12. 24. 총회 의결(8호 안건) 중에서 조합청산위원장 선출결의이고, 이는 ‘재개발조합과 조합장 또는 조합임원 사이의 선임·해임 등을 둘러싼 법률관계’라고 할 수 있다. 그런데, “도시 및 주거환경정비법에 따른 재개발조합은 관할 행정청의 감독 아래 도시 및 주거환경정비법 상의 주택재개발사업을 시행하는 공법인으로, 그 목적 범위 내에서 법령이 정하는 바에 따라 일정한 행정작용을 행하는 행정주체로서의 지위를 갖지만, 재개발조합이 공법인이라는 사정만으로 재개발조합과 조합장 또는 조합임원 사이의 선임·해임 등을 둘러싼 법률관계가 공법상의 법률관계에 해당한다거나 그 조합장 또는 조합임원의 지위를 다투는 소송이 당연히 공법상 당사자소송에 해당한다고 볼 수는 없고, 도시 및 주거환경정비법의 규정들이 재개발조합과 조합장 및 조합임원과의 관계를 특별히 공법상의 근무관계로 설정하고 있다고 볼 수도 없으므로, 재개발조합과 조합장 또는 조합임원 사이의 선임·해임 등을 둘러싼 법률관계는 사법상의 법률관계로서 그 조합장 또는 조합임원의 지위를 다투는 소송은 민사소송에 의하여야 할 것”(대법원 2009. 9. 24. 자 2009마168 결정)이다. 따라서, 이 사건 심판청구는 행정심판의 대상이 되지 아니하는 사항에 대한 것으로 부적법하다. 한편, 이 사건 청구대상이 행정소송법상 당사자소송이 되는 경우라고 하더라도, 행정심판법은 당사자소송에 상응하는 심판청구를 행정심판의 대상으로 하고 있지 않다. 7. 결 론 그렇다면 이 사건 심판청구는 심판청구요건을 갖추지 못한 부적법한 청구이므로 이를 각하하기로 하여 주문과 같이 재결한다.