친환경농산물 인증취소처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 피청구인으로부터 친환경농산물(유기농산물) 인증을 받고 ○○남도 ○○군 ○○읍 ○○리 974-○○ 외 7필지에서 찰벼를 경작하는 사람으로서, 피청구인은 2018. 5. 4. 수거된 청구인의 찰벼 종자에서 유기합성농약성분인 페노뷰카브(Fenobucarb) 0.0147mg/kg, 티아클로프리드(Thiacloprid) 0.0257mg/kg이 검출되어 「친환경농어업 육성 및 유기식품 등의 관리ㆍ지원에 관한 법률」(이하 ‘친환경농어업법’이라 한다) 제24조제1항제2호의 ‘인증기준에 맞지 아니한 경우’에 해당한다는 이유로 2018. 7. 4. 청구인에게 친환경농산물 인증취소처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 청구인 주장 2018. 4. 27. 청구인의 창고에서 화재가 발생하여 보관 중이던 유기종자가 모두 소실되어 부득이 이웃 농가로부터 일반종자를 빌린 사실은 인정하나, 이는 불의의 사고로 인한 것이고, 청구인이 유기농산물 인증을 받은 이래 단 한 번도 잔류농약이 검출된 사실이 없었으므로 고의적으로 반복하여 인증기준을 위반하였다고 볼 수 없으며, 특히 국립농산물품질관리원장은 2019년 12월말까지를 유기종자의 인증심사 및 사후관리의 시범운영기간으로 정하고, 이 기간 중에 발생한 경미한 인증기준의 위반에 대해서는 행정지도를 하라고 하였음에도 피청구인이 이 사건 처분을 한 것은 위법ㆍ부당하다. 3. 피청구인 주장 2018. 5. 4. 청구인의 농가에서 수거된 찰벼 종자에서 농약성분이 검출되었고, 2018. 6. 18. 청문 시 청구인이 재검사를 요청한 종자에서도 농약성분이 검출되었는바, 청구인이 처음부터 화재로 모든 종자가 소실되었다고 사실대로 진술하였다면 유기농산물 인증을 유지하는데 아무런 문제가 없었겠으나, 이 사건 처분이 있기 전까지 화재가 발생하여 종자가 모두 소실된 사실을 언급하지 않았고, 2018. 6. 18. 재검사를 요청한 시료도 본인이 생산한 종자라고 진술한 점 등을 고려할 때 피청구인의 이 사건 처분은 적법ㆍ타당하다. 4. 관계법령 등 친환경농어업 육성 및 유기식품 등의 관리ㆍ지원에 관한 법률 제19조, 제20조, 제21조, 제24조 농림축산식품부 소관 친환경농어업 육성 및 유기식품 등의 관리ㆍ지원에 관한 법률 시행규칙 제9조, 제19조, 별표 3, 별표 8 친환경농축산물 및 유기식품 등의 인증에 관한 세부실시 요령(국립농산물품질관리원 고시 제2017-32호) 제6조의2, 별표 1 5. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 인증서, 화재증명서, 현장 사진, 시료수거내역서, 안전성분석결과, 처분사전통지서, 청문조서, 시험성적보고서, 행정처분통지서, 확인서 등에 따르면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. 피청구인은 친환경농어업법 제26조제1항에 따라 국립농산물품질관리원장으로부터 유기농산물 및 유기임산물 등 인증기관으로 지정받았고, 피청구인이 2017. 9. 25. 청구인에게 발급한 인증서(인증번호 제15-1-214호)의 주요 내용은 다음과 같다. - 다 음 - ㅇ 인증구분 : 유기농산물 ㅇ 유효기간 : 2017. 9. 25. ~ 2018. 9. 24. ㅇ 사업장소재지 : ○○남도 ○○군 ○○읍 ○○리 974-○○ 외 7필지 ㅇ 재배면적 : 42,855.8㎡ ㅇ 인증품목 : 찰벼 나. ○○남도 ○○소방서장이 2018. 7. 19. 청구인에게 발급한 화재증명서(보험사 제출용)의 주요 내용은 다음과 같다. - 다 음 - ㅇ 화재발생일시 : 2018. 4. 27. 03:54 ㅇ 장소 : ○○남도 ○○군 ○○읍 ○○리 612-21 (창고) ㅇ 소유자, 관리자 : 이○○(청구인의 남편) ㅇ 구조 및 규모 : 양식(옥) 철골조 칼라피복철판 1동, 지상 1층 330㎡ ㅇ 원인 : 전기적 요인 / 압착, 손상에 의한 단락 ㅇ 피해내역 : (동산) 경운기 등 4점, (부동산) 창고 건물 소실면적 200㎡ 다. 청구인이 제출한 위 화재 후의 현장 사진에 따르면 창고에 보관되어 있던 찰벼 유기종자가 모두 불에 그슬려 농사에 사용할 수 없게 되었다. 라. 국립농산물품질관리원 ○○지원 ○○사무소 소속 직원은 2018. 5. 4. 청구인의 농가에서 친환경인증농산물 안전성분석을 위해 찰벼 종자 2kg을 시료로 수거하였고, 이에 대한 분석결과는 다음과 같다. - 다 음 - <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=42885671"></img> 마. 국립농산물품질관리원 ○○지원 ○○사무소장은 2018. 5. 17. 피청구인에게 위 분석결과를 첨부하여 청구인에 대한 행정처분을 요청하였다. 바. 피청구인은 2018. 5. 24. 청구인에게, 2018. 5. 4. 수거된 종자에서 위 라목과 같이 유기합성농약성분이 검출되어 친환경농어업법 제24조제1항제2호의 ‘인증기준에 맞지 아니한 경우’에 해당한다는 이유로 이 사건 처분의 사전통지를 하였다. 사. 피청구인은 2018. 6. 18. 15:00 청구인의 농가에서 청문을 실시하였는데, 청문조서의 주요 내용은 다음과 같다. - 다 음 - ㅇ 인증기간 중 생산물에서 유기합성농약이 검출되면 인증취소 대상이라는 것을 숙지하고 계신가요? - 예, 남편과 함께 오랜 기간 친환경으로 농사를 짓고 있어 잘 알고 있습니다. 그러나 저는 농약을 쓴 적이 없습니다. ㅇ 그렇다면 잔류농약이 검출된 원인은 무엇이라고 생각하십니까? - 2018. 5. 4. 시료를 채취할 때 저는 일이 있어 참관하지 못하여 남편이 대신 했습니다. 종자는 제가 맡아서 관리하고 있기 때문에 남편은 잘 알지 못합니다. 그래서 위치를 혼동하여 주변 농가가 말려놓은 관행종자를 제출하여 농약이 검출되었다고 생각합니다. ㅇ 농관원 ○○사무소에서 안전성분석결과 유기합성농약이 검출된 시료는 주변 관행농가의 종자가 확실합니까? - 예, 저희 집에 대형 건조기가 있어 주변 관행농가 분들의 부탁을 종종 받습니다. 저는 유기종자와 주변 농가의 관행종자가 넣어진 포대를 구분하지만 남편이 혼동하여 관행농가의 종자를 준 것이 확실합니다. ㅇ 금일 채취한 시료는 귀하가 유기농산물 인증기준에 맞게 재배하여 생산된 종자가 맞습니까? - 예, 맞습니다. 아. 피청구인이 2018. 6. 18. 청구인으로부터 수거한 찰벼 종자에 대하여 ○○대학교 친환경농업센터에서 안전성분석을 실시한 결과 유기합성농약성분인 페림존(Ferimzone) 0.007mg/kg, 트리사이클라졸(Tricyclazole) 0.009mg/kg이 검출되었다. 자. 피청구인은 2018. 7. 4. 청구인에게 다음과 같이 이 사건 처분을 하였다. - 다 음 - ㅇ 처분의 원인된 사실 : 2018. 5. 4. 국립농산물품질관리원 ○○사무소에서 실시한 안전성분석결과 청구인 농가의 작물체에서 페노뷰카브 0.0147mg/kg, 티아클로프리드 0.0257mg/kg이 검출됨 ㅇ 법적근거 및 조문 : 친환경농어업법 제24조제1항제2호(제34조제4항) - 법 제19조제2항(제34조제2항)에 따른 인증기준에 맞지 아니한 경우 차. 청구인의 이웃 농가인 김○○이 2018. 7. 30. 작성ㆍ서명한 확인서에 따르면, 친환경인증농가는 아니나 직접 먹을 벼에는 농약을 전혀 치지 않고 농사를 짓기 때문에 농약을 치지 않은 종자를 준비해놓고 있는데, 청구인이 화재로 종자가 모두 소실되었다면서 종자를 부탁하기에 2018. 5. 1. 종자를 주었다고 되어 있다. 카. ○○군친환경농업인연합회장인 김○○가 2018. 7. 31. 작성ㆍ서명한 확인서에 따르면, 청구인으로부터 화재로 볍씨, 육묘용 상토 등 창고에 보관 중이던 모든 물품을 사용할 수 없게 되었다며 백옥찰벼 종자를 구해달라는 연락을 받고, 관내 친환경농가에 종자를 수소문하였으나 여분의 종자를 보유하고 있는 농가가 없어 예년의 관례대로 용두농협을 통해 무농약 일반보급종을 청구인에게 구해주었다고 되어 있다. 타. 한편, 국립농산물품질관리원장은 2018. 4. 12. 전국 인증기관 등에게 「유기(무농약) 종자(묘)의 인증심사 및 사후관리 요령」(이하 ‘유기종자 사후관리 요령’이라 한다)을 시달하였는데, 주요 내용은 다음과 같다. - 다 음 - □ 사후관리(심사) 확인 요령 <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=42885681"></img> □ 위반행위 및 행정처분 ㅇ 자가 채종한 유기(무농약) 종자에서 잔류농약이 검출된 경우 : 인증취소 ㅇ 유기합성농약으로 처리되지 않은 종자를 사용한 경우 - 사용승인 ○ → 인정, 사용승인 × → 인증취소 - 유기(무농약)종자를 구할 수 없는 증명자료를 인증기관에 제출하여 승인받지 않았고 영농일지를 기록하지 않은 경우 → 인증취소 ㅇ 보급종, 일반종자를 사용한 경우 - 사용승인 ○ → 인정, 사용승인 × → 인증취소 - 유기(무농약)종자를 구할 수 없고, 유기합성농약으로 처리되지 않은 종자 또는 묘를 구할 수 없는 증명자료를 인증기관에 제출하여 승인받지 않았고 영농일지를 기록하지 않은 경우 → 인증취소 파. 국립농산물품질관리원장은 다시 2018. 6. 6. 전국 인증기관 등에게 유기종자 사후관리요령과 관련하여 인증기준 준수절차 및 친환경 종자 공급체계의 미흡 등 현장 애로사항을 개선하기 위하여 기존 계획(2018. 4. 12.자 유기종자 사후관리 요령)을 다음과 같이 시범운영계획으로 변경하여 운영한다고 통지하였다. - 다 음 - ㅇ 시범운영기간 : 2019년 12월말까지 * 이 기간 중 농업인이 종자ㆍ묘에 대한 인증기준을 알 수 있도록 교육, 홍보 등을 강화 ㅇ 적용시점 : 2018. 4. 12. 이후 행정처분 건에 대해서 동 조치사항 적용 ㅇ 조치사항 : 시범운영기간 동안 경미한 인증기준 위반인 경우 현지 지도 및 교육, 시정 등으로 조치 ㅇ 향후계획 : 시범운영기간 동안 증빙자료 간소화, 친환경 종자 공급확대 요청 등 추진 6. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부 가. 관계법령의 내용 등 1) 친환경농어업법 제19조제1항, 제20조제1항ㆍ제3항, 제21조제1항에 따르면, 농림축산식품부장관 또는 해양수산부장관은 유기식품 등에 대한 인증을 할 수 있고, 유기식품 등을 생산, 제조ㆍ가공 또는 취급하는 자는 유기식품 등의 인증을 받으려면 해양수산부장관 또는 제26조제1항에 따라 지정받은 인증기관에 농림축산식품부령 또는 해양수산부령으로 정하는 서류를 갖추어 신청하여야 하며, 인증기관은 인증 신청을 받은 경우 유기식품 등의 인증기준에 맞는지를 심사한 후 그 결과를 신청인에게 알려주고 그 기준에 맞는 경우에는 인증을 해 주어야 하며, 인증의 유효기간은 인증을 받은 날부터 1년으로 한다고 되어 있다. 2) 친환경농어업법 제19조제2항, 같은 법 시행규칙 제9조제1항, 별표 3 제2호 나목 4)ㆍ다목 1)에 따르면, 유기농산물의 인증기준으로서 ‘종자는 최소한 1세대 이상 다목의 규정에 따라 재배된 것을 사용하며, 유전자변형농산물인 종자는 사용하지 않을 것’, ‘재배방법은 화학비료와 유기합성농약을 사용하지 않을 것’으로 되어 있다. 그리고 같은 시행규칙 제9조제2항의 위임에 따른 국립농산물품질관리원 고시 제2017-32호 「친환경농축산물 및 유기식품 등의 인증에 관한 세부실시 요령」 제6조의2, 별표 1 제2호 나목 12)에 따르면, 유기농산물의 종자ㆍ묘는 최소한 1세대 또는 다년생인 경우 두 번의 성장기 동안 다목의 규정에 따라 재배한 식물로부터 유래된 것을 사용하여야 하되, 인증사업자가 위 요건을 만족시키는 종자ㆍ묘를 구할 수 없음을 인증기관에게 증명할 수 있는 경우, 인증기관장은 우선적으로 유기합성농약으로 처리되지 않은 종자 또는 묘의 사용, 규칙 별표 1 제1호 가목 1)ㆍ2)의 허용물질과 다른 물질로 처리한 종자 또는 묘(육묘 시 유기합성농약이 사용된 경우 제외)의 순서에 따라 허용할 수 있다고 되어 있다. 3) 친환경농어업법 제24조제1항제2호, 같은 법 시행규칙 제19조, 별표 8 제2호 다목 2) 가)에 따르면, 인증기관 등은 유기가공식품 인증사업자가 법 제19조제2항에 따른 인증기준에 맞지 아니한 경우로서 유기농산물에 화학비료 또는 유기합성농약을 사용한 경우에 인증취소처분을 하도록 되어 있다. 나. 판 단 1) 피청구인은 2018. 5. 4. 청구인의 농가에서 수거된 찰벼 종자(이하 ‘이 사건 종자’라 한다)에서 유기합성농약성분인 페노뷰카브와 티아클로프리드가 검출된 것을 처분의 원인이 된 사실로 삼아 이 사건 처분을 하였는바, 청구인은 이 사건 종자가 청구인의 농가에 보관된 경위에 대하여 청문과정에서는 이웃 농가로부터 건조를 부탁받아 보관하고 있던 것이라고 하였다가 행정심판과정에서는 화재로 유기종자가 모두 소실되어 이웃 농가로부터 농사용으로 얻은 것이라고 하는 등 진술내용이 다르지만, 2018. 4. 27. 03:45경 청구인의 창고에 화재가 발생한 사실, 동 화재 후 촬영된 사진에 따르면 청구인의 찰벼 유기종자가 모두 불에 그슬려 있는 점, 이웃 농가인 김길현이 작성한 확인서의 내용을 종합해보면 이 사건 종자는 청구인이 2015. 5. 1.경 이웃 농가로부터 얻어 농사용으로 사용하기 위해 보관 중이던 일반종자였던 것으로 보인다. 이 사건 종자가 청구인이 생산한 종자가 아니라고 하더라도 「친환경농어업법 시행규칙」 별표 3 및 「친환경농축산물 및 유기식품 등의 인증에 관한 세부실시 요령」 별표 1에 규정된 유기농산물 인증기준에 따르면, 유기농산물 인증농가는 유기농산물 재배방법에 따라 재배한 식물로부터 유래된 종자를 사용하는 것이 원칙이고, 이를 만족시키는 종자를 구할 수 없음을 인증기관에게 증명할 수 있는 경우에 한하여 유기합성농약으로 처리되지 않은 종자 또는 유기농산물 허용물질과 다른 물질로 처리한 일반종자를 사용할 수 있도록 되어 있으므로, 청구인은 화재로 유기종자를 모두 소실하여 이웃 농가로부터 일반종자를 얻어 농사용으로 사용하고자 하였다면 사전에 인증기관인 피청구인에게 유기종자를 구할 수 없음을 증명하여 사용승인을 받았어야 하나 이러한 사실이 없었으므로 청구인이 유기농산물 인증기준을 위반한 점이 인정되고, 농사 목적으로 보관된 이 사건 종자에서 유기합성농약성분이 검출되었으므로 피청구인의 이 사건 처분이 위법하다고 할 수는 없다. 2) 그러나, 위 인정사실에 따르면, 국립농산물품질관리원장은 2018. 4. 12. 전국 인증기관 등에게 유기종자의 인증기준 준수여부 확인방법 및 위반 시 행정처분에 관하여 통일된 기준을 정한 ‘유기종자 사후관리요령’을 시달하였다가, 인증기준 준수절차 및 친환경종자 공급체계의 미흡 등 현장의 애로사항을 개선하기 위하여 2018. 6. 6. 다시 전국 인증기관 등에게 2019년 12월말까지를 시범운영기간으로 정하고, 이 기간 동안 경미한 인증기준 위반인 경우에는 현지 지도 및 교육, 시정 등의 조치(2018. 4. 12. 이후 행정처분 건에 대해서 적용)를 하도록 위 ‘유기종자 사후관리요령’의 시범운영계획을 시달하였는바, 동 시범운영계획에 경미한 인증기준 위반에 대하여 구체적으로 규정되어 있지 않고, ‘유기종자 사후관리요령’에 따르면 보급종 또는 일반종자를 사용한 경우에도 유기(무농약)종자 및 유기합성농약으로 처리되지 않은 종자를 구할 수 없는 증명자료를 인증기관에 제출하여 승인만 받으면 인증기준을 달성한다는 점에서 사전승인 여부는 중대한 절차라기보다 경미한 절차라고 볼 수 있으며, 청구인의 창고에서 2018. 4. 27. 화재가 발생하여 당해 연도의 농사를 위해 보관하고 있던 유기종자가 모두 소실되어 청구인이 2018. 5. 1.경 이웃 농가로부터 일반종자를 공급받은 것에 불가피한 사정이 있었다고 보이는 점을 고려해보면 청구인의 위반행위는 경미한 인증기준의 위반이라 할 수 있겠고, 시범운영기간 중에 발생한 사건이므로 피청구인은 2018. 6. 6. 시달된 시범운영계획에 따라 청구인에게 유기종자를 구할 수 없는 경우에는 사전에 증명자료를 제출하여 사용승인을 받도록 행정지도를 하였어야 함에도 2018. 7. 4. 곧바로 이 사건 처분을 하였으므로, 이는 부당하다. 3) 한편, 피청구인이 2018. 6. 18. 청구인의 농가에서 수거한 찰벼 종자에서 유기합성농약성분이 검출된 사실은 이 사건 처분의 원인이 된 사실로 삼고 있지 않으므로 이에 대하여는 더 나아가 살펴보지 아니한다. 7. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 있으므로 청구인의 청구를 받아들이기로 하여 주문과 같이 재결한다.