카지노업변경허가신청거부처분취소청구

1. 사건개요 청구외 (주)○○관광이 청구외 경찰청장으로부터 카지노업허가를 받아 제주도 ○○시 소재 (주)○○호텔에서 카지노업을 해오던 중, (주)○○ 호텔과의 임대차관계가 종료됨에 따라 2001. 3. 17. 영업장을 (주)하○○호텔에서 새로 임차한 (주)호텔○○로 변경하여 달라는 카지노업위치변경허가신청을 하였는 바, 청구인은 2001. 3. 30. 청구외 (주)○○관광으로부터 위 카지노영업권을 양수하고 2001. 7. 9. 피청구인에 대하여 카지노업위치변경허가에 대한 조속처리요청을 하자 피청구인은 2001. 7. 24. 영업장소 이전에 따른 사회적 부작용이 예상된다는 이유로 청구인에 대하여 카지노업변경허가신청거부처분(이하 “이 건 처분”이라 한다)을 하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 피청구인이 불허가처분사유로 내세운 “영업장소 이전에 따른 사회적 부작용이 예상된다”라는 이유는 막연하고 추상적이어서 행정행위의 명확성, 안정성, 예측가능성에 반한다. 또한 영업장소를 이전하더라도 관광기반시설구축, 관광사업의 진흥이라는 국가정책에 부합되고, 외국인 전용카지노로서 외화획득에 도움이 되며, 수백명의 직원을 고용함으로써 고용창출효과가 크고, 매년 10억이상의 법인세를 납부함으로써 세수증대에 도움이 되며, 또한 매년 15억이상의 관광진흥기금을 납부함으로써 관광사업의 진흥에도 크게 기여하는 점을 고려하면 사회적 부작용을 야기하기보다는 오히려 사회적, 경제적 이익이 증대된다. 나. 1994년 이전에는 사행행위등규제및처벌특례법의 규정상 카지노업 영업장을 변경할 경우 허가받은 영업장소의 동일구내(동일한 소유자의 같은 건물안 또는 같은 울안의 건물)에만 한정되어 있었으나, 1994년 이후 카지노업을 관광진흥법에서 규율함에 따라 위와 같은 제한이 없어져 동일구내의 영업장 변경 뿐만 아니라 동일 시ㆍ도안에서의 영업장소변경은 당연히 포함된다 할 것이다. 다. 카지노 영업장소의 위치변경 허가는 기속재량행위이므로 허가요건에 해당하면 피청구인은 당연히 허가해야 한다. 왜냐하면, 관광진흥법 제5조제3항 및 동법시행규칙 제8조의 규정에서 카지노 영업장소의 위치변경허가의 요건에 대하여 별다른 제한규정을 두지 아니하고 있고, 더욱이 청구인은 ○○호텔이 영업장소의 임대를 거부함에 따라 부득이하게 새로 임차한 (주)호텔○○로 영업장소를 이전하여야 하는 합리적인 이유가 있고, 만약 영업장소의 위치변경허가를 받지 못하면 청구인은 카지노업 자체를 포기하여야 하므로 재산권보호의 차원에서도 피청구인은 영업장소의 위치변경을 허가하여야 할 기속을 받는다 할 것이다. 라. 동일구내의 영업장 변경뿐만 아니라 동일 시ㆍ도안에서도 영업장소변경허가를 하도록 피청구인의 카지노업변경허가지침에 규정되어 있고, 또한 1996. 9. 23. 피청구인이 경주 △△호텔에서 □□호텔로 카지노 영업장소의 위치변경허가를 해준 선례가 있으며, 피청구인이 2001년 5월초 국회 문○○ 소속 의원에게 보낸 공문에서도 “시설규모가 큰 ◇◇호텔로 이전할 경우 외래관광객이 많아 외화획득실적이 상승될 것이라고 예상되고, 기존 카지노업체의 허가권을 반납하게 보다는 영업조건이 더 좋은 호텔로 이전할 경우 카지노사업의 활성화를 기할 수 있다”라고 견해를 밝힌 점 등을 고려하면 피청구인의 이 건 처분은 신의성실의 원칙에도 위반된다. 이상과 같은 점 등을 고려하면 피청구인의 이 건 변경허가거부처분은 위법ㆍ부당하여 취소되어야 하고, 변경허가를 이행하여야 한다. 3. 피청구인 주장 피청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 변경허가의 요건도 신규허가의 요건심사와 동일하고, 관광진흥법상의 카지노영업허가도 재량사항이므로 행정관청의 판단이 최대한 존중되어야 한다. 나. 카지노업자가 영업장의 변경허가라는 방법을 통하여 영업장을 다른 호텔로 변경할 경우 카지노영업권의 매매, 호텔확보를 위한 카지노업체와의 과열경쟁 및 호텔측의 카지노유치경쟁으로 카지노시장의 질서문란이 예상되는 바, 현재 ○○호텔이 재임대 의사를 청구인에게 통보한 바 있고, 피청구인에게 장소이전에 대한 민원을 제기하고 있어 영업장변경허가를 하면 카지노업자와 호텔업자간에 분쟁이 야기될 우려가 있다. 다. 카지노허가는 대인적 및 대물적 성질이 혼합된 혼합처분이라 할 수 있으므로 당초 허가처분의 전제가 되었던 물적 설비에 중대한 변경이 있을 경우 이는 변경허가의 범위를 벗어나는 것으로 보아 이러한 허가를 반려하고 신규 허가를 받아야 할 것인 바, 이 건 변경허가신청은 영업장소의 위치를 변경하는 것이 아니라 호텔자체를 변경하므로 물적 설비에 중대하고 본질적인 변경이라 할 수 있으므로 피청구인의 이 건 처분은 적법ㆍ타당하다. 4. 이 건 처분의 위법ㆍ부당여부 가. 관계법령 관광진흥법 제5조제3항, 제8조, 제20조 동법시행규칙 제8조제1항제1호 구 사행행위등규제및처벌특례법(1994. 8.3. 법률 제4778호로 개정되기 이전의 것) 제2조, 제4조제2항 동법시행령(1994. 12. 23. 대통령령 제14442호로 개정되기 이전의 것) 제2조제2호 나. 판 단 (1) 청구인 및 피청구인이 제출한 임대차계약서, 카지노업변경허가 신청서, 관광사업 양수신고서, 변경허가신청 불허통보서, 카지노업 변경허가지침 등 각 사본의 기재내용에 의하면, 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다. (가) 청구외 (주)○○관광이 1985. 4. 11. 청구외 경찰청장으로부터 카지노업허가를 받고 제주도 ○○시 소재 (주)○○호텔 영업장을 임차하여 카지노업을 해오던 중 청구외 (주)○관광의 사정으로 휴업을 하였다가, 2001. 2. 7. 청구외 (주)호텔☆☆ ○○제주[(주)○○호텔의 소유권이 2000. 12. 19. 경매에 의해 (주)☆☆호텔로 이전되었으며, 이하 “○○호텔”이라 한다.]에 대하여 영업재개를 위하여 임대차계약체결요청을 하였고, 이에 ○○호텔은 2001. 2. 8. 임대차계약을 거절함과 동시에 카지노업장에 있던 집기 및 비품을 철수하도록 요구하였다. (나) 청구외 (주)○○관광은 2001. 2. 15. 청구외 (주)호텔◇◇와 제주도 ○○시 소재 호텔◇◇에 카지노영업장을 임차하였다(임차기간 : 2001. 2. 15. ～ 2002. 2. 14.). (다) 청구외 (주)○○관광은 2001. 3. 17. 피청구인에 대하여 상호(명칭), 영업소소재지, 전용영업장면적(1,096.05㎡ → 2,587.40㎡), 게임테이블대수[17대 → 83대(슬러트 머신 50대 포함)], 영업종류(슬러트 머신 추가)를 변경내용으로 하는 카지노업변경허가신청을 하였다. (라) 청구인은 2001. 3. 30. 청구외 (주)○○관광으로부터 양수금액 30억의 조건으로 카지노사업권을 양수받았다. (마) 청구인은 2001. 6. 16. 피청구인에 대하여 관광사업양수(지위승계)신고를 하였고, 이에 피청구인은 2001. 6. 28. 청구인에 대하여 관광사업양수(지위승계)신고수리 통보를 하였다. (바) 청구인은 2001. 7. 9. 피청구인에 대하여 카지노업 변경허가신속처리요청을 하자 피청구인은 2001. 7. 24. 영업장소 이전에 따른 사회적 부작용이 예상된다는 이유로 청구인에 대하여 이 건 처분을 하였다. (사) 피청구인이 1996. 9. 23.자로 제정한 카지노업변경허가지침(현재에도 유효함)에 의하면, 영업장소의 위치변경에 대하여 “신규허가 요건에 적합하고 업체간 분쟁의 소지가 없으며 외래관광객 유치 및 외화획득 증대에 기여하는 경우만 허가하되 구체적 내용으로 카지노 영업장이전은 동일 행정구역(시ㆍ도)내로 한정하고 신규허가 요건에 적합한 호텔(특1등급)로 이전하거나 현재의 호텔보다는 요건이 좋은 호텔로 이전할 경우(특1등급 호텔간에는 외래관광객유치 및 외화획득 여건이 좋은 호텔로 이전하는 경우)만 허용한다.”라고 되어 있으며, 피청구인은 1996. 9. 23. 청구외 (주)○○에 대하여 ♤♤호텔에서 ♡♡호텔으로의 카지노영업장변경허가를 하였다. (아) 2000. 3. 1. ～ 2000. 12. 31. ○○호텔 및 ◇◇제주의 외래관광객 투숙 및 외화획득실적은 아래와 같다. <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=56469791"></img> (자) 피청구인은 2001. 7. 24. 영업장소 이전에 따른 사회적 부작용이 예상된다는 이유로 청구인에 대하여 이 건 처분을 하였다. (2) 살피건대, 관광진흥법 제5조 및 동법시행규칙 제8조에 의하면, 카지노업을 경영하는 자는 문화관광부장관의 허가를 받아야 하고, 허가받은 사항중 영업장소의 위치 또는 영업규모의 변경과 같은 중요사항을 변경하고자 할 때에는 변경허가를 받도록 하고 있는데, 청구인이 신청한 영업장소의 위치에 대한변경허가는 기왕에 허가받은 카지노업의 동일성을 유지하면서 단지 영업장소만을 변경하는 것으로서 새로운 법률관계를 형성하는 것이 아니란 점에서 신규 카지노업허가와는 그 성격을 달리하는 것이고, 관광진흥법 제20조제2항 및 동법시행령 제28조제3항에서도 공공의 안녕, 질서유지 또는 카지노업의 건전한 발전을 위한 카지노업허가를 제한할 수 있도록 하면서 그 제한대상을 최근 신규허가가 있은 후 외래관광객이 30만명 이상 증가한 경우에 한하여 신규허가를 할 수 있다고 하여 신규허가에 한정하고 있는 점 등에 비추어 볼 때 변경허가는 신규허가와는 달리 허가관청이 광범위한 재량권을 가지는 것이 아니라 관계법령의 규정에 적합한 경우에는 허가를 하여야 하는 기속적인 행위라고 할 것이며, 또 허가관청이 이러한 변경허가를 거부할 때에는 구체적인 거부이유를 적시하여야 한다고 할 것인 바, 청구인의 이 건 카지노업 영업장소 위치변경허가신청은 기존의 ○○호텔보다 외래관광객유치 및 외화획득 여건이 좋은 특1등급호텔인 ◇◇제주로 이전하는 것으로서 이는 피청구인의 카지노업변경허가지침상의 요건[동일 행정구역(시ㆍ도)내로 한정하고 신규허가 요건에 적합한 호텔(특1등급)로 이전하거나 현재의 호텔보다는 요건이 좋은 호텔로 이전할 경우(특1등급호텔간에는 외래관광객유치 및 외화획득 여건이 좋은 호텔로 이전하는 경우)만 허용한다]에도 위배되지 아니하고, 관계법령을 살펴보더라도 달리 변경허가를 제한하는 사정도 보이지 아니하는 점, 청구인이 기존의 카지노영업장인 ○○호텔과의 임대차계약이 해지됨에 따라 불가피하게 영업장을 ◇◇제주로 이전한 점 등을 고려하면 피청구인은 청구인의 영업장소 변경허가 신청에 대하여는 변경허가를 해 줄 기속을 받는다고 할 것이므로 피청구인이 구체적인 거부이유도 적시하지 아니한 채 “청구인의 영업소 소재지의 변경으로 인하여 사회적 부작용이 예상된다”라는 추상적인 이유로 한 피청구인의 이 건 처분은 재량권을 일탈ㆍ남용한 위법한 처분이라 할 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 이유있다고 인정되므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 의결한다.