카지노허가신청 반려처분 취소청구

1. 사건개요 청구인이 2007. 4. 27. 피청구인에게 카지노업 허가신청을 하였는데, 피청구인은 2007. 6. 25. 청구인의 허가신청은 「제주특별자치도 관광사업특례 등에 관한 조례」(이하 ‘특례조례’라 한다) 제9조제2항 및 제3항에 적합하지 않다는 등의 이유로 위 신청을 반려하는 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 청구인 주장 가. 피청구인은 특례조례 제9조제2항에 따라 즉시 카지노업 허가기준을 공고하여야 하고, 「제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법」(이하 ‘제주도특별법’이라 한다) 제171조제3항에 따라 2006. 3. 14. 카지노업 허가요건에 관하여 문화관광부와 협의를 거쳤으므로 지금이라도 마음만 먹으면 허가기준을 만들 수 있음에도 이를 태만하고 있으면서 오히려 허가기준이 없다는 이유로 청구인의 신청을 반려하는 것은 납득할 수 없다. 나. 대법원 2004. 5. 28. 선고 2004두961 판결에 의하면, 행정청에 의하여 설정된 기준이 객관적으로 합리적이 아니라거나 타당하지 않다고 볼만한 특별한 사정이 없는 이상 행정청의 의사는 존중되어야 할 것이나, 그 설정된 기준이 객관적으로 합리적이 아니라거나 타당하지 않다고 보이는 경우 또는 그러한 기준을 설정하지 않은 채 구체적이고 합리적인 이유의 제시 없이 신청을 반려하는 경우에까지 단지 행정청의 재량에 속하는 사항이라는 이유만으로 그 행정청의 의사를 존중하여야 하는 것은 아니고, 이러한 경우의 처분은 재량권을 남용하거나 그 범위를 일탈한 조치로서 위법하다. 다. 대법원 1994.9.27. 선고 94누5021 판결에 의하면, 건축허가신청 반려처분 취소청구사건에 있어서 지방자치단체의 조례에 위임된 사항은 위임규정이 당해 지방자치단체의 조례가 제정될 때까지는 종전의 규정에 의한다는 취지로 규정하고 있는 점에 비추어 조례가 제정되지 아니한 이상 종전의 규정이나 현행 규정 중 위 조례에 관한 부분을 제외한 나머지 규정에 의하여 건축허가 여부를 결정하여야 하고, 건축허가신청이 아직 공포·시행되지 아니한 조례안 부분을 제외하고는 종전 및 현행 규정의 요건을 모두 충족하고 있다면 그 조례안을 들어 건축허가를 거부할 수는 없는데, 제주도특별법 제6조제2항, 부칙 제15조제1항에 의하면, 제주도특별법에 따른 카지노업 허가기준이 제정되지 않을 경우에는 종전의 규정(「관광진흥법」과 같은 법 시행령, 시행규칙)이 적용되어야 하므로 그 기준으로 이 사건 카지노업 허가신청을 심사하여야 할 것임에도 피청구인은 카지노업 허가기준이 제정되지 않았다는 이유로 별다른 심의 없이 이 사건 처분을 한 것은 재량권을 남용하거나 그 범위를 일탈한 조치로서 위법하다. 라. 제주특별자치도(이하 ‘제주도’라 한다)의 외래 관광객이 1995년 당시 26만명 가량이었는데 2006년에는 46만명을 넘어섰으므로, 무려 20만명 이상이 증가하였고, 제주도가 세계자연유산으로 등재되어 앞으로도 외래 관광객이 크게 증가할 것을 감안하였다면 당연히 시급히 허가기준을 공고하여 카지노업 신규허가를 해주어야 한다. 마. 피청구인은 현재 카지노 이용객 수가 정체상태를 보이고 있고, 카지노업체의 매출이 감소하고 있다고 주장하나, 실제로 카지노 이용객 수와 카지노업계의 매출액은 아시아 지역의 경제침체기인 1997년과 1998년을 최저점으로 하여 2004년까지 꾸준히 성장하였고, 2005년과 2006년에는 잠깐 줄어들었는데, 이는 빌린 사채를 갚지 못하여 영업을 중단하거나 불법도박으로 영업정지처분을 받았거나 강성노조의 쟁의행위로 영업을 제대로 하지 못하는 등 특수한 사정에 기인한 것이지 결코 장기적인 추세가 아니다. 바. 피청구인은 기존 카지노업체의 가동률이 5% 미만이고, 총 수용능력이 수요를 초과하고 있다고 주장하나, 기존 카지노 업체의 가동률은 기존 카지노 업체가 신규 카지노업체의 진입을 막기 위하여 주장하는 것으로 그대로 믿기 어렵고, 청구인은 청구인 소유의 호텔(이하 ‘이 사건 호텔’이라 한다)의 외래 관광객들을 대상으로 저렴하고 건전한 방법으로 카지노업을 하겠다는 것이므로 기존 카지노업체의 수용능력과는 별다른 상관이 없고, 호텔에 투숙하는 외래 관광객들은 통상 그 호텔의 카지노를 이용하지 다른 호텔의 카지노를 이용하지 않는다. 사. 도박 산업은 정상적으로 운영할 경우 적자를 볼 수 없음에도 기존 카지노업체들은 많은 임대보증금과 임대료, 고정블록계약으로 인한 비용 등이 과다하게 지출되고 있어 이를 만회하기 위하여 많은 비용이 드는 초청행사 위주의 영업을 하다보니 악순환이 계속되어 적자를 본 것이고, 중화권 외래 관광객들을 주된 대상으로 영업을 한다면 이와 같은 적자는 생기지 않을 것이며, 적자를 본다고 하는 경우에도 이는 세금절약 등을 위하여 장부상의 이익을 최소화하는 데서 오는 적자이지 실제로는 적자가 아닐 가능성이 크다. 아. 제주도의 특수한 위치, 외래 관광객 유치를 위한 카지노업 진흥정책, 난립한 특급호텔의 경영수지 개선지원 등으로 인하여 제주도의 경우 육지와 달리 카지노 허가요건을 완화하여 가급적이면 허가를 해주는 쪽으로 심사하여 왔는데 카지노 이용객 수가 줄고 매출액이 감소하였다는 이유로 신규허가를 제한하는 것은 부당하고, 제주도특별법을 제정하여 피청구인에게 카지노 허가권을 부여한 것도 중앙행정기관과 달리 카지노업에 관하여 허가요건 및 각종 규제를 대폭 완화하여 관광산업을 진흥시키고 국제자유도시를 실현시키기 위한 것이며, 또한 특급호텔, 골프장 등 다른 관광산업의 경우에는 기존 업체들이 적자 상태임에도 계속 신규허가를 주고 있음에도 불구하고, 유독 카지노업의 경우에만 기존 업체를 보호하기 위하여 신규허가를 제한하는 것은 기존 업체들의 독과점적 지위를 보호하는 것이고, 자유경쟁원리에도 반하므로 결코 합리적인 제한이 아니다. 자. 카지노업의 허가는 그 성질상 일반적 금지에 대한 해제이므로 허가권자는 허가신청이 법에서 정한 요건을 구비한 때에는 이를 반드시 허가하여야 한다. 차. 이 사건 허가로 새로운 일자리가 창출되고, 상당한 외화를 획득할 수 있으며, 청구인은 호텔 투숙객을 상대로 저렴한 비용으로 슬롯머신 등 누구나 쉽게 즐길 수 있는 형태의 게임 위주의 영업을 계획하고 있어 기존 카지노 업체들에게는 거의 피해를 줄 우려가 없고, 허가를 받기 위하여 이미 76억 8,000만원을 투자하여 관련 시설을 확보한 상태인데 만약 허가를 받지 못한다면 엄청난 경제적인 손실을 보게 된다. 카. 영업장 확보가 어려운 2곳의 호텔을 제외하고는 제주도의 모든 특1등급 호텔에서 카지노 영업을 하는데 청구인에게만 카지노업 허가를 내주지 않는 것은 형평의 원칙에 반한다. 타. 피청구인 소속 전임 허가 담당자들은 허가기준에 관한 문화관광부와의 협의가 끝나자 기준만 공고되면 카지노 신규허가 1개를 해주는데 별 문제가 없을 것이라고 하여 청구인은 이를 믿고 외래 관광객 유치에 노력을 함으로써 허가기준을 충족시키는 성과를 올린 후 이 사건 허가신청에 이르렀으나, 현재의 담당자들은 아직 신규허가를 해줄 시기가 아니라고 판단된다며 일정기간 신규허가를 제한한다고 말하고 있는데, 담당자에 따라서 허가여부가 달라져서는 안 될 것이다. 파. 위에서 살펴본 바에 의하면, 이 사건 처분은 재량권을 일탈·남용하여 위법·부당하므로 취소되어야 한다. 3. 피청구인 주장 가. 특례조례 제9조제2항에 의하면, 관광호텔에서 카지노업을 하려는 경우 ① 당해 관광호텔업의 전년도 외래 관광객 유치실적이 도지사가 공고하는 기준에 적합하고, ② 외래 관광객 유치계획 및 장기수지 전망 등을 포함한 사업계획서가 적정하며, ③ 카지노업의 건전한 육성을 위하여 도지사가 공고하는 기준에 적합할 것 등을 요구하고 있는바, 이는 카지노업의 신규허가를 하는 경우 도지사가 그 기준을 미리 공고하도록 하고, 그 기준에 적합할 것을 요구하는 것이며, 같은 조례 제9조제3항에 의하면, 공공의 안녕, 질서유지 또는 카지노업의 건전한 발전을 위하여 필요하다고 인정하는 때에는 일정기간 신규허가를 제한할 수 있도록 규정하고 있는바, 피청구인은 외래 관광객 증가추이, 카지노 이용객 증가추세 등을 감안할 때 카지노업의 건전한 발전을 위하여 카지노업에 대한 신규허가를 할 시점이 아니라고 판단하여 청구인이 신규허가를 신청한 시점인 2007. 4. 27.부터 현재까지 허가기준을 공고하지 않은 것이다. 나. 최근 5년간 제주도의 외래 관광객은 계속하여 증가하고 있으나, 카지노 이용객은 1995년 이후 큰 변화를 보이지 않고 있어 더 이상 신규허가를 하지 않은 것이고, 문화관광부도 「관광진흥법」에는 외래 관광객 수가 최근 허가일로부터 30만명 이상 증가시 2개소 범위 내에서 허가할 수 있도록 규정하고 있었으나 외래 관광객이 140만명 이상 증가하는 시점까지는 신규허가를 하지 않다가 10여 년 만인 2005. 1. 28.에야 서울, 부산지역에 신규허가를 하였던 것이며, 신규허가를 함에 있어서도 신규허가 대상자를 공익실현을 목적사업으로 하는 한국관광공사로 한정하였다. 다. 2006년말을 기준으로 하여 제주도의 카지노 이용객이 마지막 허가 시점인 1995년말 카지노 이용객보다 1,792명이 감소하였으며, 2007년에 들어서도 8월말까지의 카지노 이용객이 2006년의 같은 기간에 비해 17.6%가 감소하였고, 외래 관광객 중 카지노 이용객의 비율은 지속적으로 감소추세에 있으며, 2004년 매출액을 기준으로 2005년 매출액이 20.3% 감소되었고, 2006년 매출액은 39% 감소되었으며, 이는 IMF 종료시점인 2000년말 기준 매출액보다도 줄어든 것이고 최근 5년간 평균 매출액보다 무려 252억원이 감소한 것이며, 2007년에 들어서도 8월말까지의 매출액이 2006년의 같은 기간에 비해 10.6%가 감소하였다. 라. 기존 카지노업체의 총 수용능력을 살펴보면, 현재 카지노 이용객의 대부분은 초청고객으로 주말영업을 주로 하고 있으며, 주중에는 일반관광객들이 이용하고 있으나 손님이 거의 없는 상태로 가동률은 2006년 기준으로 4% 이내로 매우 저조하고 카지노의 게임시설 총량은 충분하고, 최근 일본, 싱가포르 등 아시아 주변국의 카지노 합법화가 가속화되고 있는 상황에서 제주도 카지노업의 미래는 그리 밝지 않아 제주지역의 카지노업체는 업체간 협력을 도모하고 업체수를 줄이는 등 구조조정을 통하여 현재의 공급과잉 현상을 해소 하여야만 한다는 현실을 감안할 때 신규허가를 하여야 할 시점이 아니다. 마. 제주도에는 1995년까지 8개 업체가 허가를 받았으나 현재 1개 업체는 경영악화로 영업 중단 중에 있고, 현재 카지노의 게임시설의 총량은 충분하지만 소규모의 8개 업체가 존재함으로써 업체간 불가피한 과당경쟁에 의한 비용 상승으로 매출액이 지속적으로 감소하고 있으며, 1995년 이후 카지노 이용객이 큰 변화를 보이지 않고 있어 문화관광부장관으로부터 피청구인에게 권한이 이양된 2006. 7. 1. 이전에도 신규허가가 이루어지지 않은 것이다. 바. 헌법재판소 2006. 7. 27.선고 2004헌마924 결정에 의하면, 카지노업은 사회적으로 유해하고 불법적이라 판단되어 일반적으로 금지하고 있는 행위를 특정한 경우에 허가하여 할 수 있도록 허용하는 것이고, 카지노업 허가는 요건이 충족될 경우 본래적 자유권을 회복해 주어야 하는 것이 아니라 자유권 밖에 있는 행위를 할 수 있게 하여 자유권을 신장시켜 준다는 점에서, 원칙적으로 요건이 갖추어진 경우에도 그 허용여부에 대한 재량을 행사할 수 있으며, 거부한다고 하여 그것이 곧바로 기본권에 관한 침해를 가져온다고 할 수도 없고, 카지노업의 허가는 특정인에게 새로운 법률상의 권리, 능력 기타 법적 지위를 주는 행위이므로 강학상 특허의 성격에 해당한다 할 것이며, 법령에 특별한 규정이 없는 한 원칙적으로 행정청의 재량에 속하는 것으로 관할관청이 그 허가를 위하여 필요한 기준을 정하는 것은 물론 정한 기준을 변경하는 것 역시 행정청의 재량행위에 해당한다. 사. 청구인은 신규허가를 받기 위하여 이 사건 호텔에 막대한 투자를 하였다고 주장하고 있으나, 주식회사 ○○관광이 1995. 12. 28. 문화관광부로부터 카지노업 허가를 받아 이 사건 호텔의 지하 1층 영업장을 임차하여 10여 년간 영업을 하다가 2005. 11. 10. 제주○○호텔 내로 영업장소를 이전하여 영업장이 방치되어 있던 것으로 신규허가를 위하여 막대한 투자를 했다고 보기 어렵고, 시설 투자 후 허가가 안 될 경우는 재정손실을 줄 수 있기 때문에 카지노 신규허가는 조건부 허가로 허가를 득한 후 시설을 하는 것이 원칙인 것으로 볼 때 청구인의 주장은 전혀 사실과 다르다고 할 것이다. 아. 문화관광부장관도 최근에 허가기준이 공고되지 않았다는 이유로 카지노업 허가신청서를 반려한 사실이 있고, 이미 특례조례가 제정된 이상 피청구인이 「관광진흥법」 등 기존의 규정들에 근거하여 판단하여야 한다는 청구인의 주장도 받아들일 수 없다. 자. 카지노업자는 영업준칙에 의거하여 매월말 기준으로 입장객 현황과 매출액 현황 등을 익월 10일까지 허가관청에 보고하도록 되어 있고, 카지노업자는 전년도 매출액에 대해서 외부회계감사를 의뢰하여 그 결과를 익년도 3월말까지 공인회계사의 감사보고서에 첨부된 전년도 재무제표를 허가관청에 제출하도록 되어 있으며, 이를 토대로 문화관광부와 제주특별자치도 등이 합동으로 현지 매출액을 조사하고 있고, 공인회계사의 감사보고서에 의한 전년도 재무제표를 기준으로 현지실사를 하고 있으므로 카지노업자들이 제공하는 자료는 신뢰할 수 있는 것이다. 차. 한국카지노관광협회가 문화관광부로부터 국고를 지원받아 전국 17개소 카지노업계의 운영실태 등에 대해 종합적인 조사를 실시하여 2007년 1월에 작성한 ‘카지노업 중장기 발전방안 연구 보고서’에 의하면, 제주지역 카지노업 활성화를 위해서는 카지노업체의 통폐합 등 구조조정으로 시설을 집적화하여 출혈경쟁을 방지하고, 규모의 대형화로 운영비 절감 등으로 주변국 및 대도시 카지노와의 경쟁력 확보에 치중해야 하며, 현시점에서는 제주지역의 카지노업의 건전한 발전을 위하여 신규허가를 제한하고 구조조정을 해야 주변국과 타 지역의 카지노업체와 경쟁할 수 있다고 되어 있다. 카. 이 사건 처분은 건전한 카지노업 발전을 위하여 피청구인의 재량권 범위 내에서 적법하게 이루어진 처분이라 할 수 있으며, 카지노업 허가는 식품위생법상의 허가와 구별되어 그 허용여부가 재량행위임이 명백하므로 피청구인이 현 시점에서 카지노업 신규허가를 제한하는 것이 타당하다는 판단 하에 한 이 사건 처분은 적법·타당하여 이 사건 심판청구는 기각되어야 한다. 4. 관계법령 제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법 제171조 관광진흥법 제21조 관광진흥법 시행령 제28조 제4항 제주특별자치도 관광사업 특례 등에 관한 조례 제7조 내지 제10조 5. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 청구서, 답변서, 법인등기부, 일반건축물대장, 관광객 입도현황, 호텔 외국인 투숙현황, 연도별 외래 관광객수 대비 카지노 이용객수 현황, 연도별 카지노 매출액 현황, 업체별 가동율 현황, 국적별 카지노 입장객 비교현황, 제주지역 카지노 업체 현황, 유체동산 압류조서, 법인 양수도 계약서, 쟁의행위 신고서, 신문기사, 규제등록서 등 각 사본의 내용에 의하면 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다. 가. 청구인 회사는 1989. 10. 25. 설립되었고, 설립목적은 ‘관광호텔업, 카지노업, 사우나업, 기타 부대 관련된 사업일체’이다. 나. 제주시장 발행의 2007. 7. 5.자 일반건축물대장에 의하면, 이 사건 호텔의 명칭은 ‘☆☆☆호텔’이고, 용도는 ‘관광호텔’이며, 층수는 ‘지상 11층, 지하 2층’인데, 지하 2층에는 주차장, 지하 1층에는 카지노(면적 747.52㎡)와 사우나 등의 시설이 있으며, 지상 1층에는 로비, 양식당, 커피숍 등이 있고, 지상 2층에는 대중음식점과 연회장 등이 있으며, 지상 3층부터 지상 11층까지는 호텔객실 등으로 사용되고 있는데, 처음 준공될 당시 지하 1층에 주차장(632.06㎡), 사우나(782.82㎡), 투전기업소(93.45㎡) 등이 있다가 1992. 12. 3. 주차장과 사우나 일부를 카지노(930.20㎡)로 용도변경을 하였고, 1994. 11. 24. 카지노 일부를 관리실 등으로 용도변경을 하여 카지노의 면적이 현재와 같이 축소되었으며, 1997. 2. 25. 투전기업소를 관리사무실로 기재사항을 변경하여 현재에 이르고 있다. 다. 문화관광부장관의 2006. 3. 14.자 특례조례 제정에 따른 협의요청에 대한 회신에 의하면, 제주도는 2006. 3. 7. 문화관광부에 특례조례안 제14조제4항의 카지노업 신규허가의 기준에 관하여 협의를 요청하면서 ‘허가시점 전전년도말 기준으로 외래 관광객수에 기 허가된 카지노업체를 나눈 수의 1.5배 이상 증가한 경우에 1개 사업의 범위 내에서 … 신규허가를 할 수 있다’라는 의견을 제시하자 문화관광부는 이에 대하여 기준년도와 외래 관광객 증가추세의 명확화를 위하여 ‘허가시점 전전년도말까지 최대 외래 관광객 방문연도의 외래 관광객수를 기존의 허가된 카지노 사업자 수로 나눈 수의 1.5배 이상으로 허가시점 전년도말의 외래 관광객이 증가한 경우에 … 1개의 사업자 범위 내에서 이를 행할 수 있다’라는 의견으로 회신하였으나, 결국 위 조항은 특례조례가 제정될 때 제외되었다. 라. 제주지역 연도별 외래 관광객 대비 카지노 이용객 현황은 다음과 같다. - 다 음 - <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=132968277"> (단위 : 명) ┏━━┳━━━━━━┯━━━━━━━┯━━━━━┯━━━━━━━┯━━━━━━━━━━━━━━━┓ ┃연도┃외래 관광객 │카지노이용객 │점유율(%) │연평균성장률(%│비고 ┃ ┃ ┃ │ │ │) │ ┃ ┣━━╋━━━━━━┿━━━━━━━┿━━━━━┿━━━━━━━┿━━━━━━━━━━━━━━━┫ ┃1995┃241,884 │128,946 │53.3 │ │☆☆☆카지노 12월 영업허가 ┃ ┠──╂──────┼───────┼─────┼───────┼───────────────┨ ┃1996┃209,253 │103,319 │49.3 │-19.8 │ ┃ ┠──╂──────┼───────┼─────┼───────┼───────────────┨ ┃1997┃184,403 │88,669 │48.0 │-14.1 │IMF시기(1997년 ~ 2000년) ┃ ┠──╂──────┼───────┼─────┼───────┼───────────────┨ ┃1998┃223,701 │69,409 │31.0 │-21.7 │○○, ◎◎◎ 영업중단 ┃ ┠──╂──────┼───────┼─────┼───────┼───────────────┨ ┃1999┃246,965 │78,388 │31.7 │12.9 │○○, ◎◎◎ 영업중단 ┃ ┠──╂──────┼───────┼─────┼───────┼───────────────┨ ┃2000┃288,425 │84,317 │29.2 │7.5 │○○, ◎◎◎ 영업중단 ┃ ┠──╂──────┼───────┼─────┼───────┼───────────────┨ ┃2001┃290,050 │67,211 │23.1 │-20.2 │○○, ◎◎◎, ♧♧♧ 영업중단 ┃ ┠──╂──────┼───────┼─────┼───────┼───────────────┨ ┃2002┃289,496 │106,088 │36.6 │57.8 │ ┃ ┠──╂──────┼───────┼─────┼───────┼───────────────┨ ┃2003┃221,017 │106,785 │48.3 │0.6 │ ┃ ┠──╂──────┼───────┼─────┼───────┼───────────────┨ ┃2004┃329,215 │134,491 │40.8 │25.9 │ ┃ ┠──╂──────┼───────┼─────┼───────┼───────────────┨ ┃2005┃378,723 │123,385 │32.5 │-8.2 │ ┃ ┠──╂──────┼───────┼─────┼───────┼───────────────┨ ┃2006┃460,037 │127,154 │27.6 │3.0 │♧♧♧ 영업중단 ┃ ┃ ┃ │(1995년 대비 │ │ │ ┃ ┃ ┃ │1.3% 감소) │ │ │ ┃ ┗━━┻━━━━━━┷━━━━━━━┷━━━━━┷━━━━━━━┷━━━━━━━━━━━━━━━┛ </img> 마. 제주지역 연도별 카지노 업체 매출액 현황은 다음과 같다. - 다 음 - <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=132968279"> (단위 : 백만원) ┏━━┳━━━━┯━━━━┯━━━━━━━━━━━━━━┓ ┃연도┃매출액 │증감(%) │비고 ┃ ┣━━╋━━━━┿━━━━┿━━━━━━━━━━━━━━┫ ┃1995┃57,701 │ │ ┃ ┠──╂────┼────┼──────────────┨ ┃1996┃50,590 │-12.3 │ ┃ ┠──╂────┼────┼──────────────┨ ┃1997┃57,230 │13.1 │IMF시기 ┃ ┠──╂────┼────┼──────────────┨ ┃1998┃63,914 │11.6 │IMF시기 ┃ ┠──╂────┼────┼──────────────┨ ┃1999┃70,324 │10.0 │IMF시기 ┃ ┠──╂────┼────┼──────────────┨ ┃2000┃80,163 │13.9 │IMF시기(종료 2000. 12. 4.) ┃ ┠──╂────┼────┼──────────────┨ ┃2001┃89,302 │11.4 │ ┃ ┠──╂────┼────┼──────────────┨ ┃2002┃98,239 │10.0 │ ┃ ┠──╂────┼────┼──────────────┨ ┃2003┃101,814 │3.6 │ ┃ ┠──╂────┼────┼──────────────┨ ┃2004┃115,100 │13.0 │ ┃ ┠──╂────┼────┼──────────────┨ ┃2005┃91,777 │-20.2 │ ┃ ┠──╂────┼────┼──────────────┨ ┃2006┃70,233 │-23.4 │IMF 종료시점 대비 12.3% 감소┃ ┗━━┻━━━━┷━━━━┷━━━━━━━━━━━━━━┛ </img> 바. 2005년과 2006년 업체별 가동률 현황은 다음과 같다. - 다 음 - <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=132968281"> ┏━━━┳━━━━━━━━━━━┯━━━━━━━━━━━┓ ┃구분 ┃2005년도 │2006년도 ┃ ┃ ┠─────┬─────┼─────┬─────┨ ┃ ┃입장객(명)│가동률(%) │입장객(명)│가동률(%) ┃ ┣━━━╋━━━━━┿━━━━━┿━━━━━┿━━━━━┫ ┃A업체 ┃14,559 │1.3 │19,962 │2.1 ┃ ┠───╂─────┼─────┼─────┼─────┨ ┃B업체 ┃20,971 │1.9 │24,177 │2.3 ┃ ┠───╂─────┼─────┼─────┼─────┨ ┃C업체 ┃14,932 │2.2 │3,745 │0.5 ┃ ┠───╂─────┼─────┼─────┼─────┨ ┃D업체 ┃10,611 │2.0 │9,548 │1.8 ┃ ┠───╂─────┼─────┼─────┼─────┨ ┃E업체 ┃42,573 │4.3 │36,706 │3.8 ┃ ┠───╂─────┼─────┼─────┼─────┨ ┃F업체 ┃12,256 │2.1 │14,193 │2.3 ┃ ┠───╂─────┼─────┼─────┼─────┨ ┃G업체 ┃1,540 │0.2 │0 │ 0 ┃ ┠───╂─────┼─────┼─────┼─────┨ ┃H업체 ┃5,943 │1.1 │18,823 │3.6 ┃ ┠───╂─────┼─────┼─────┼─────┨ ┃계 ┃123,385 │ │127,154 │ ┃ ┗━━━┻━━━━━┷━━━━━┷━━━━━┷━━━━━┛ </img> 사. 2006년도 국적별 카지노 입장객 비교현황은 다음과 같다. - 다 음 - <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=132968283"> (단위 : 명) ┏━━━┳━━━━━┯━━━━━━┯━━━━━━┯━━━━━━┯━━━━━━┓ ┃국적별┃전체입장객│일본(%) │중국(%) │대만(%) │기타(%) ┃ ┃업체별┃ │ │ │ │ ┃ ┣━━━╋━━━━━┿━━━━━━┿━━━━━━┿━━━━━━┿━━━━━━┫ ┃A업체 ┃19,962 │11,951(60.0)│1,599(8.0) │311(2.0) │6,101(30.0) ┃ ┠───╂─────┼──────┼──────┼──────┼──────┨ ┃B업체 ┃24,177 │20,220(83.6)│3,598(14.9) │0 │359(1.5) ┃ ┣━━━╉─────┼──────┼──────┼──────┼──────┨ ┃C업체 ┃3,745 │3,145(83.9) │198(5.3) │0 │402(10.8) ┃ ┠───╂─────┼──────┼──────┼──────┼──────┨ ┃D업체 ┃9,548 │4,555(48.0) │2,192(23.0) │1,717(18.0) │1,084(11.0) ┃ ┣━━━╉─────┼──────┼──────┼──────┼──────┨ ┃E업체 ┃36,706 │26,590(72.4)│1,129(3.1) │6,332(23.7) │2,655(7.2) ┃ ┠───╂─────┼──────┼──────┼──────┼──────┨ ┃F업체 ┃14,193 │7,024(49.4) │5,129(36.1) │1,298(9.1) │742(5.4) ┃ ┣━━━╉─────┼──────┼──────┼──────┼──────┨ ┃G업체 ┃0 │0 │0 │0 │0 ┃ ┠───╂─────┼──────┼──────┼──────┼──────┨ ┃H업체 ┃18,823 │16,351(86.8)│1,826(9.7) │146(0.8) │500(2.7) ┃ ┣━━━╋━━━━━┿━━━━━━┿━━━━━━┿━━━━━━┿━━━━━━┫ ┃합 계┃127,154 │89,836(70.7)│15,671(12.3)│9,804(7.7) │11,843(9.3) ┃ ┗━━━┻━━━━━┷━━━━━━┷━━━━━━┷━━━━━━┷━━━━━━┛ </img> 아. 제주지역 카지노 업체 현황은 다음과 같다. - 다 음 - <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=132968285"> ┏━━━━━━┳━━━━━━━┯━━━━━┯━━━━━━┯━━━━━┓ ┃업소명 ┃허가일 │운영형태 │종사원수(명)│전용영업장┃ ┃[법인명] ┃ │(등급) │ │면적(㎡) ┃ ┣━━━━━━╋━━━━━━━┿━━━━━┿━━━━━━┿━━━━━┫ ┃○○○카지노┃1975. 10. 15. │임 대 │133 │2,359.1 ┃ ┃[(주)○○○]┃ │(특1등급) │ │ ┃ ┠──────╂───────┤ ├──────┼─────┨ ┃○○○카지노┃1990. 9. 1. │ │114 │2,756.7 ┃ ┃[(주)○○○]┃ │ │ │ ┃ ┠──────╂───────┤ ├──────┼─────┨ ┃○○○카지노┃1991. 7. 31. │ │132 │1,953.6 ┃ ┃[(주)○○○]┃ │ │ │ ┃ ┠──────╂───────┤ ├──────┼─────┨ ┃○○○카지노┃1990. 11. 6. │ │ 75 │1,121.5 ┃ ┃[(주)○○○]┃ │ │ │ ┃ ┠──────╂───────┤ ├──────┼─────┨ ┃○○○카지노┃1985. 4. 11. │ │176 │1,205.4 ┃ ┃[(주)○○○]┃ │ │ │ ┃ ┠──────╂───────┤ ├──────┼─────┨ ┃○○○카지노┃1990. 9. 1. │ │ 72 │1,026.6 ┃ ┃[(주)○○○]┃ │ │ │ ┃ ┠──────╂───────┤ ├──────┼─────┨ ┃○○○카지노┃1990. 9. 1. │ │ 1 │803.3 ┃ ┃[(주)○○○]┃ │ │ │ ┃ ┠──────╂───────┤ ├──────┼─────┨ ┃○○○카지노┃1995. 12. 28. │ │116 │823.8 ┃ ┃[(주)○○○]┃ │ │ │ ┃ ┗━━━━━━┻━━━━━━━┷━━━━━┷━━━━━━┷━━━━━┛ </img> 자. 김○○의 2003. 7. 12.자 카지노업 허가신청서, 카지노업 허가신청서 반려 등에 의하면, 김○○이 2003. 7. 12. 문화관광부장관에게 카지노업 허가신청서를 제출하였으나, 문화관광부장관은 아직 허가기준이 공고되지 않았다는 이유로 신청서를 반려하였다. 차. 2006년과 2007년 8월말 동기 대비 제주지역 카지노업체 이용객수와 매출액 현황에 의하면, 다음과 같다. - 다 음 - <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=132966621"> ┏━━┳━━━━━━━━━━━━━━┳━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━┓ ┃구분┃카지노 이용객 수(단위 : 명) ┃매출액(단위 : 원) ┃ ┃ ┠───┬───┬──────╂───────┬───────┬───────┨ ┃ ┃2006년│2007년│증감 ┃2006년 │2007년 │증감 ┃ ┣━━╋━━━┿━━━┿━━━━━━╋━━━━━━━┿━━━━━━━┿━━━━━━━┫ ┃1월 ┃9,022 │6,820 │-2,202 ┃5,985,913,878 │4,204,003,023 │-1,781,910,855┃ ┠──╂───┼───┼──────╂───────┼───────┼───────┨ ┃2월 ┃8,024 │7,481 │-543 ┃5,075,803,718 │3,366,244,068 │-1,709,559,650┃ ┠──╂───┼───┼──────╂───────┼───────┼───────┨ ┃3월 ┃10,161│8,127 │-2,034 ┃5,852,145,810 │4,384,844,595 │-1,467,301,215┃ ┠──╂───┼───┼──────╂───────┼───────┼───────┨ ┃4월 ┃11,659│9,789 │-1,870 ┃5,406,842,902 │5,958,733,507 │551,890,605 ┃ ┠──╂───┼───┼──────╂───────┼───────┼───────┨ ┃5월 ┃14,892│11,562│-3,330 ┃7,725,599,046 │5,722,773,582 │-2,002,825,464┃ ┠──╂───┼───┼──────╂───────┼───────┼───────┨ ┃6월 ┃12,530│10,830│-1,700 ┃6,907,219,628 │6,172,891,252 │-734,328,376 ┃ ┠──╂───┼───┼──────╂───────┼───────┼───────┨ ┃7월 ┃11,480│8,698 │-2,782 ┃5,139,041,499 │6,538,216,707 │1,399,175,208 ┃ ┠──╂───┼───┼──────╂───────┼───────┼───────┨ ┃8월 ┃11,236│9,985 │-1,251 ┃7,164,061,338 │7,666,928,986 │502,867,648 ┃ ┠──╂───┼───┼──────╂───────┼───────┼───────┨ ┃계 ┃89,004│73,292│-15,712 ┃49,256,627,819│44,014,635,720│-5,241,992.099┃ ┗━━┻━━━┷━━━┷━━━━━━┻━━━━━━━┷━━━━━━━┷━━━━━━━┛ </img> 6. 이 사건 처분의 적법·타당 여부 가. 제주도특별법 제171조제1항과 제3항에 의하면, 외국인 전용의 카지노업에 관련된 「관광진흥법」 제5조제1항에 의한 문화관광부장관의 권한(카지노업 허가권)은 이를 도지사의 권한으로 하고, 「관광진흥법」 제21조제2항에서 대통령령으로 정하도록 한 사항은 도조례로 정할 수 있되, 다만, 미리 문화관광부장관과 협의하여야 한다고 되어 있으며, 「관광진흥법」 제21조제2항에 의하면, 공공의 안녕, 질서유지 또는 카지노업의 건전한 발전을 위하여 필요하다고 인정하면 대통령령으로 정하는 바에 따라 카지노업 허가를 제한할 수 있다고 되어 있다. 나. 특례조례 제9조제2항과 제3항에 의하면, 「관광진흥법」 제21조제1항에 의한 관광호텔업 또는 국제회의시설업의 부대시설 안에서 카지노업을 하고자 하는 경우의 카지노업의 허가요건은 ① 당해 관광호텔업 또는 국제회의시설업의 전년도 외래 관광객 유치실적이 도지사가 공고하는 기준에 적합할 것, ② 외래 관광객 유치계획 및 장기수지전망 등을 포함한 사업계획서가 적정할 것, ③ 사업계획의 수행에 필요한 재정능력이 있을 것, ④ 현금 및 칩의 관리 등 영업거래에 관한 내부통제 방안이 수립되어 있을 것, ⑤ 그 밖에 카지노업의 건전한 육성을 위하여 도지사가 공고하는 기준에 적합할 것이고, 도지사는 「관광진흥법」 제21조제2항에 의해 공공의 안녕, 질서유지 또는 카지노업의 건전한 발전을 위하여 필요하다고 인정하는 때에는 일정기간 신규허가를 제한할 수 있다고 규정되어 있다. 다. 위 인정사실에 의하면, ① 특례조례 제9조제3항은 문화관광부장관과의 협의를 거쳐 제정되었고, ② 제주도 외래 관광객은 꾸준히 증가하고 있으나 2006년 한 해 동안 카지노 이용객수는 12만 7,154명으로 1995년의 12만 8,946명보다 1,792명이 감소되었으며, ③ 외래 관광객 대비 카지노 이용객수는 1995년도 53.3%, 2003년도 48.3%, 2004년도 40.8%, 2005년도 32.5%, 2006년도 27.6%로 지속적으로 감소추세에 있고, ④ 2004년도 매출액(1,150억 9,900만원) 기준으로 2005년도 매출액(917억 7,700만원)이 20.3% 감소되었고, 2006년도(702억 3,300만원)는 39% 감소되었으며, 2006년도 매출액 기준으로 IMF 종료시점인 2000년말 기준 매출액(801억 6,300만원)보다도 줄어든 상태이고, 2007년도에 들어서도 2006년도보다 감소되고 있으며, ⑤ 제주지역 카지노 매장 가동율은 2006년 기준으로 4% 이내로 매우 저조한 사실들이 인정되고, 이를 종합하여 보면, 제주지역 카지노 시설은 현재 충분한 것으로 보이고, 새로운 신규허가가 있으면 기존 업체와의 사이에서 과당경쟁이 일어나 건전한 카지노업을 저해할 우려가 예상되어 피청구인이 카지노업 신규허가를 제한할 필요가 있다고 판단하여 허가기준을 공고하지 않았고 이러한 사유들을 이유로 이 사건 처분을 한 것이 재량권을 일탈·남용하여 위법하다고 할 수 없다. 7. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 의결한다.