컨테이너적치신고 승인요청 불가처분 취소청구

1. 사건개요 청구인이 2015. 5. 28. 피청구인에게 ○○시 ○○구 ○○동 ○○○○-○번지(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)에 컨테이너적치신고 승인신청을 하자, 이에 피청구인은 2015. 6. 2. 청구인에게 이 사건 토지는 전체면적 10,405.7㎡ 중 일부인 7,380.7㎡가 ○○·○○동·제1공단 결합 도시개발구역에 편입되어 있고, 2015년부터 실시계획, 토지보상에 대한 착수 등 사업추진예정으로 이 사건 토지에 물건의 적치는 사업추진에 현저한 지장을 초래하고, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 ‘국토계획법’이라 한다) 제58조제1항에 따르면, 컨테이너적치는 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획 등 주변지역과의 관계에서 볼 때 주변환경이나 경관과 조화를 이루지 못한다는 이유로 불수리처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다) 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 이 사건 행정계획과 같은 도시개발구역지정이 이루어진 토지에서는 「도시개발법」에 따른 행위제한이 이루어지는 바, 「도시개발법」 제9조제5항 및 같은 법 시행령 제16조제1항제6호에서 건축물의 건축, 공작물의 설치, 물건의 적치 등은 허가대상으로 하고 있는데 물건의 적치는 옮기기 쉽지 아니한 물건으로 제한하여 허가의 대상으로 하고 있다. 청구인은 운송업자가 올 때까지 인근 공장에서 맡긴 컨테이너 및 인근 공장으로 싣고 갈 컨테이너를 잠시 보관하려는 사업에 이 사건 토지를 이용하려는 것으로서 그 기간 역시 1년이라는 단기에 불과하다. 애초에 옮기는 것을 전제로 만들어진 컨테이너를 「도시개발법」이 규정하는 옮기기 쉽지 아니한 물건으로 보기는 어렵고 청구인이 하고자 하는 사업 역시 1년이라는 단기로 현재 아무런 진척이 없는 이 사건 행정계획에 어떠한 지장도 초래하지 않는다. 이와 같이 피청구인의 이 사건 처분은 「도시개발법」이 정하고 있는 범위를 초과한 처분으로 과도한 규제에 해당하는 것이다. 2) 이 사건 행정계획에 따른 도시개발구역사업은 이 사건 토지의 전부가 아닌 일부만을 구입할 예정이고 이 사건 토지의 일부를 가로지르는 녹지축의 위치조차 언제든지 변경할 수 있도록 되어 있는 개략적인 구상안에 불과하다. 피청구인은 ○○구 ○○동 ○○○○번지 일대 토지를 매수할 것으로 보이는데, ○○구 ○○동 ○○○번지 일대의 개발의 완료는 커녕 이 일대 토지의 매수조차 시작하지 않은 상황으로 그 수익이 얼마가 될지는 그 누구도 알 수 없는 상황이다. 피청구인은 지극히 유동적인 상황에 있는 이 사건 행정계획을 근거로 이 사건 토지를 언제, 얼마에, 얼마만큼 구입할지 전혀 모르는 상황에서 이 사건 토지의 전부에 대하여 사용을 제한하는 이 사건 처분을 하였다. 이 사건 행정계획은 이 사건 토지의 일부만을 대상으로 삼는 것으로 이 사건 토지 전부에 대하여 물건적치를 하지 못하게 제한하는 것은 「도시개발법」 제9조제6항 및 같은 법 시행령 제16조제3항제4호에서 남겨두기로 결정된 대지에 물건을 적치하는 행위는 개발행위 허가대상에서 제외하여 이 사건 행정계획과 같은 도시개발구역지정에 따른 피해를 최소화하도록 규정하고 있음에도 막연히 이 사건 토지 전부에 대하여 제한하는 것은 위법한 것이다. 3) 피청구인의 이 사건 행정계획은 ○○동 ○○○번지 일대 소유자들의 반대로 토지매수조차 시작하지 못하고 있는 상황이다. 이 사건 토지를 포함한 ○○구 ○○동 ○○○○번지 일대는 피청구인이 이 사건 행정계획 이전에 세운 ○○○○ 도시개발구역 지정 및 개발계획안의 취소로 사업시행자이었던 청구외 ○○○○○○○○(주)가 2년째 피청구인과 소송을 하고 있다. 피청구인은 ○○동 ○○○번지 일대의 개발이 완료되면 비로소 자금을 마련하여 ○○동 ○○○○번지 인근에 있는 이 사건 토지의 일부를 매수하는 내용의 행정계획을 세웠는데, 언제 개발이 완료되고 언제 토지를 매수할 자금이 마련될지 알수가 없는 상황이다. 더구나 피청구인은 ○○구 ○○동 ○○○○번지 일대 제1공단 토지에 공원을 조성하는 내용의 이 사건 행정계획 이외에 ○○법조단지를 위 제1공단 토지에 이전하는 계획도 함께 진행하고 있는바, 이 사건 행정계획에 따른 사업추진을 시작하는 것은 고사하고 위 제1공단 토지의 용도조차 제대로 결정하지 못하고 있다. 이와 같은 사정으로 피청구인이 2015.부터 이 사건 토지가 포함된 ○ 제○공단 토지에 대하여 실시계획, 토지보상에 대한 착수 등 사업을 추진할 예정이라는 이유는 사실이 아니다. 피청구인으로서는 1년이라는 단기의 기간을 두고 언제든지 제거가 가능한 컨테이너를 이 사건 토지에 적치하는 것은 이 사건 행정계획에 어떠한 지장을 초래하는지 의문이다. 4) 피청구인은 컨테이너 적치가 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 주변환경이나 경관과 조화를 이루지 못한다는 이 사건 처분이유를 들고 있으나, 이 사건 토지의 현황은 제1공단 토지는 2004.부터 개발이 추진되어 왔으나 2010. 4. 한국토지공사가 사업을 포기하고, 이후 일반상업지역, 일반주거지역, 공원 용도로 개발하기로 한 ○○ ○○ 도시개발구역 지정 및 개발계획도 2012. 피청구인의 도시개발인허가 지연으로 좌초되어 12년 동안 방치되어 있고 현재는 버스, 트럭 등 대형차량이 드나드는 주차장으로 쓰고 있으며, 공장건물 2동은 비어있는 상태로 치안에도 문제가 있다. 이곳을 컨테이너적치장으로 사용한다면 주변환경이 오히려 나아질 것인데, 피청구인은 이러한 토지현황을 제대로 파악하지 아니하고, 토지이용실태 및 주거환경이나 경관과 조화라는 상투적인 이유만으로 이 사건 처분을 하였다. 또한 컨테이너와 대형차량이 어떤 차이가 있는지도 의문이다. 5) 청구인은 이 사건 토지에 3단으로 컨테이너를 쌓고 이동식트레이너로 정비사가 거주하는 관리소를 운영할 계획인바, 위 계획은 버스 및 트럭 등 대형차량을 위한 주차장으로 사용하는 것보다 소음 및 매연이 적고 항상 컨테이너가 적치되어 있어 노점상이 가설건축물을 설치할 우려도 없다. 이에 이 사건 토지를 실질적으로 관리하고 있는 ○○○○○○○○○○(주)는 이 사건 토지에 관하여 ㈜○○ ○을 배제하고 신청인과 임대차계약을 체결한 것이다. 이와 같이 피청구인의 이 사건 처분은 위법하고 이유가 없으므로 취소되어야 한다. 나. 피청구인 주장 1) 「도시개발법」 제9조제5항에 따르면, 도시개발구역지정에 관한 주민 등의 의견청취를 위한 공고가 있는 지역 및 도시개발구역에서 물건을 쌓아놓는 행위를 하려는 자는 특별시장·광역시장·특별자치도지사·시장 또는 군수의 허가를 받아야 하고, 같은 법 시행령 제16조제1항제6호에서 물건을 쌓아놓는 행위로 옮기기 쉽지 아니한 물건을 1개월 이상 쌓아놓는 행위라고 정하고 있는바, 청구인의 컨테이너 적치행위는 일반적으로 “옮기기 쉽지 아니한 물건”에 해당한다. 또한, 청구인이 제출한 물건적치신고신청서를 보면, “품명 및 개수 : 컨테이너 285개/3단 855개”라고 기재되어 있는바, 위 컨테이너는 개(個)당 무게가 약 2~2.5ton이고, 가로 2.4m, 세로 6m, 높이 2.5m이므로, 3단으로 적치할 경우 높이는 7.5m에 이르며, 855개를 적치할 경우 총 부피는 30,780㎥에 달한다. 한편, 청구인의 물건적치신고신청서에 따르면, “적치목적 : 컨테이너 보관 및 매매“라고 기재되어 있으므로, 청구인의 컨테이너 매매사업을 위해서 이 사건 토지 위에 계속하여 컨테이너가 적치되어 있을 수밖에 없고, 2015. 6. 17.자 청구서 제7쪽에서 주장하는 바와 같이 청구인이 이 사건 토지에서 ‘인근 공장에서 맡긴 컨테이너 및 인근 공장에 싣고 갈 컨테이너를 잠시 보관하려는 사업’만을 할 것으로 보기 어렵다. 피청구인은 청구인의 컨테이너 적치행위는 피청구인의 이 사건 토지에 대한 행정계획의 추진에 심각한 방해를 초래한다고 판단하여 한 이 사건 처분은 관련법령에 따른 적법한 처분이다. 2) 피청구인의 ‘이 사건 행정계획’은 ○○시 ○○구 ○○동 ○○○○번지 일원(56,022㎡)을 대상으로 하고 있고, 청구인이 컨테이너 적치행위를 하고자 하는 이 사건 토지 10,405.7㎡는 ‘이 사건 행정계획’ 대상토지의 일부(7,380.7㎡)에 해당된다. 따라서 이 사건 토지는 ‘도시개발구역에 남겨두기로 결정된 대지’가 아닌, ‘도시개발구역에 포함되는 것으로 결정된 대지‘라 할 것이다. 아울러 이 사건 토지 중 ‘이 사건 행정계획’에 포함되지 않은 일부 3,025㎡는 도시개발구역이 아닌 도시계획시설로 지정된 법조단지에 포함되어 있다. 그러므로 이 사건 토지는 처음부터 「도시개발법」 제9조제6항 및 같은 법 시행령 제16조제3항제4호의 ‘도시개발구역에 남겨두기로 결정된 대지’에 해당될 수 없고, 따라서 청구인의 이 사건 토지 위 컨테이너 적치행위는 관련법령에서 정한 허가의 예외사항인 “도시개발구역에 남겨두기로 결정된 대지에서 물건을 쌓아놓는 행위”라 할 수 없다. 3) 피청구인은 2014. 5. 30. ‘○○ ○○동ㆍ제1공단 결합 도시개발구역지정 고시’(2014. 5. 30.자 ○○시 고시 제2014-99호)‘를 통해 ’이 사건 행정계획’에 대한 지정고시를 하였고, 결합도시개발구역 지정, 사업추진경위 및 절차, 개략적인 토지이용계획 등을 발표하였으며, 개발계획 수립을 위한 주민의견 청취 공람·공고 등의 절차를 거쳐 사업을 추진하고 있고, 더구나 피청구인은 2015. 1.경 경관 심의, 2015. 5.경 도시계획위원회 심의를 거쳐 2015. 6. 15. 「도시개발법」 제4조에 따라 인구수용계획 및 공원·녹지계획 등 개발계획을 수립하여 ‘○○ ○○동ㆍ제1공단 결합 도시개발구역 개발계획 수립 고시’를 하였다(○○시 고시 제2015-103호). 또한, 향후 사업시행자 지정 및 실시계획 수립 및 인가를 계획하고 있고, 2016.경 보상계획수립 및 공고와 협의보상이 예정되어 있으며, 2017.경에는 도시개발사업 공사착공과 제1공단 공원조성공사 준공을, 2020.경 도시개발사업 준공을 목표로 하고 있다. 따라서 피청구인의 ‘이 사건 행정계획’을 고려할 때, 1년이라는 장기간 동안 옮기기 쉽지 않은 컨테이너를 적치하는 행위는 피청구인의 사업에 중대한 지장을 초래할 수 있고, 이러한 이유를 들어 피청구인이 내린 이 사건 처분은 정당하다. 4) 청구인이 컨테이너 적치행위를 신청한 이 사건 토지의 주변에는 공원, 제2종 일반주거지역, 제3종 일반주거지역과 같은 아파트 및 주택 등이 조성되어 있고, 그밖에 대형 아울렛 매장, 유동인구가 많은 버스정류장 및 지하철 등이 위치하고 있고, 현재 이 사건 토지는 대형차량의 주차장으로 이용 중에 있으나, 이는 컨테이너 적치행위에 비하면 주변환경 및 경관을 현저히 해치지 않을 뿐만 아니라, 차량의 이동성을 고려할 때 컨테이너에 비해 이동도 용이하다. 부연하면, 대형차량의 높이는 평균 3.5m이지만, 청구인이 신청한 컨테이너의 3단 적치행위는 주택 2층 이상 높이에 해당하는 7.5m에 달하고, 청구인은 이러한 컨테이너를 무려 855개(285개/1단 × 3단)나 적치하려 하는 것이다. 피청구인은 이 사건 토지 위에 최대 855개의 컨테이너를 보관할 뿐만 아니라 매매까지 하려고 하므로, 수시로 컨테이너를 이동할 것이 예상되고 그 과정에서 지게차, 대형 트럭 및 트레일러 등 전용장비를 이용할 수밖에 없고, 이로 인해 현재용도인 대형차량을 위한 주차장에 비해 소음 및 매연이 적다고 할 수도 없다. 상기의 내용을 종합해 볼 때, 피청구인은 청구인의 컨테이너 적치행위가 국토계획법 제58조제1항제4호의 “주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천ㆍ호소ㆍ습지의 배수 등 주변환경이나 경관과 조화를 이룰 것”이라는 기준을 충족하지 못한다고 판단하여 이 사건 처분을 한 것이다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 【도시개발법】 제9조(도시개발구역지정의 고시 등) ① 지정권자는 도시개발구역을 지정하거나 제4조제1항 단서에 따라 개발계획을 수립한 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 이를 관보나 공보에 고시하고, 대도시 시장인 지정권자는 관계 서류를 일반에게 공람시켜야 하며, 대도시 시장이 아닌 지정권자는 해당 도시개발구역을 관할하는 시장(대도시 시장을 제외한다)·군수 또는 구청장에게 관계 서류의 사본을 보내야 하며, 지정권자인 특별자치도지사와 관계 서류를 송부받은 시장(대도시 시장을 제외한다)·군수 또는 구청장은 해당 관계 서류를 일반인에게 공람시켜야 한다. 변경하는 경우에도 또한 같다. <개정 2008.3.28.> ② 도시개발구역이 지정·고시된 경우 해당 도시개발구역은 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 도시지역과 대통령령으로 정하는 지구단위계획구역으로 결정되어 고시된 것으로 본다. 다만, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제51조제3항에 따른 지구단위계획구역 및 같은 법 제37조제1항제8호에 따른 취락지구로 지정된 지역인 경우에는 그러하지 아니하다. <개정 2011.4.14.> ③ 시·도지사 또는 대도시 시장이 도시개발구역을 지정·고시한 경우에는 국토교통부장관에게 그 내용을 통보하여야 한다. <개정 2008.3.28., 2013.3.23.> ④ 제2항에 따라 결정·고시된 것으로 보는 사항에 대하여 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제32조에 따른 도시·군관리계획에 관한 지형도면의 고시는 같은 법 제33조에도 불구하고 제5조제1항제2호의 도시개발사업의 시행 기간에 할 수 있다. <개정 2011.4.14.> ⑤ 제7조제1항에 따라 도시개발구역지정에 관한 주민 등의 의견청취를 위한 공고가 있는 지역 및 도시개발구역에서 건축물의 건축, 공작물의 설치, 토지의 형질 변경, 토석의 채취, 토지 분할, 물건을 쌓아놓는 행위, 죽목의 벌채 및 식재 등 대통령령으로 정하는 행위를 하려는 자는 특별시장·광역시장·특별자치도지사·시장 또는 군수의 허가를 받아야 한다. 허가받은 사항을 변경하려는 경우에도 또한 같다. ⑥ 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위는 제5항에도 불구하고 허가를 받지 아니하고 할 수 있다. 1. 재해 복구 또는 재난 수습에 필요한 응급조치를 위하여 하는 행위 2. 그 밖에 대통령령으로 정하는 행위 ⑦ 제5항에 따라 허가를 받아야 하는 행위로서 도시개발구역의 지정 및 고시 당시 이미 관계 법령에 따라 행위 허가를 받았거나 허가를 받을 필요가 없는 행위에 관하여 그 공사나 사업에 착수한 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 특별시장·광역시장·특별자치도지사·시장 또는 군수에게 신고한 후 이를 계속 시행할 수 있다. ⑧ 특별시장·광역시장·특별자치도지사·시장 또는 군수는 제5항을 위반한 자에게 원상회복을 명할 수 있다. 이 경우 명령을 받은 자가 그 의무를 이행하지 아니하는 경우에는 특별시장·광역시장·특별자치도지사·시장 또는 군수는 「행정대집행법」에 따라 이를 대집행할 수 있다. ⑨ 제5항에 따른 허가에 관하여 이 법으로 규정한 것 외에는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제57조부터 제60조까지 및 제62조를 준용한다. ⑩ 제5항에 따라 허가를 받으면 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제56조에 따라 허가를 받은 것으로 본다. 【도시개발법 시행령】(시행 2006.4.30., 대통령령 제19463호,) 제12조의2 (행위허가의 대상 등) ① 법 제9조제5항의 규정에 의하여 도시개발구역안에서 특별시장·광역시장·시장 또는 군수의 허가를 받아야 하는 행위는 다음 각호와 같다. <개정 2005.3.12.> 1.~4. 생략 5. 물건을 쌓아놓는 행위 : 목재·철재·컨테이너 등과 「폐기물관리법」 제2조제1호의 규정에 의한 폐기물이 아닌 물건을 쌓아놓는 행위 ②~④생략 【도시개발법 시행령】(시행 2015.1.1., 대통령령 제25840호, 2014.12.9.) 제16조(행위허가의 대상 등) ① 법 제9조제5항에 따라 특별시장·광역시장·특별자치도지사·시장 또는 군수의 허가를 받아야 하는 행위는 다음 각 호와 같다. 1.~5. 생략 6. 물건을 쌓아놓는 행위: 옮기기 쉽지 아니한 물건을 1개월 이상 쌓아놓는 행위 7. 생략 ②~④ 생략 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률】 제58조(개발행위허가의 기준 등) ① 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수는 개발행위허가의 신청 내용이 다음 각 호의 기준에 맞는 경우에만 개발행위허가 또는 변경허가를 하여야 한다. <개정 2011.4.14., 2013.7.16.> 1. 용도지역별 특성을 고려하여 대통령령으로 정하는 개발행위의 규모에 적합할 것. 다만, 개발행위가 「농어촌정비법」 제2조제4호에 따른 농어촌정비사업으로 이루어지는 경우 등 대통령령으로 정하는 경우에는 개발행위 규모의 제한을 받지 아니한다. 2. 도시·군관리계획 및 제4항에 따른 성장관리방안의 내용에 어긋나지 아니할 것 3. 도시·군계획사업의 시행에 지장이 없을 것 4. 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천·호소·습지의 배수 등 주변환경이나 경관과 조화를 이룰 것 5. 해당 개발행위에 따른 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보계획이 적절할 것 ② 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수는 개발행위허가 또는 변경허가를 하려면 그 개발행위가 도시·군계획사업의 시행에 지장을 주는지에 관하여 해당 지역에서 시행되는 도시·군계획사업의 시행자의 의견을 들어야 한다. <개정 2011.4.14., 2013.7.16.> ③ 제1항에 따라 허가할 수 있는 경우 그 허가의 기준은 지역의 특성, 지역의 개발상황, 기반시설의 현황 등을 고려하여 다음 각 호의 구분에 따라 대통령령으로 정한다. <개정 2011.4.14.> 1. 시가화 용도: 토지의 이용 및 건축물의 용도·건폐율·용적률·높이 등에 대한 용도지역의 제한에 따라 개발행위허가의 기준을 적용하는 주거지역·상업지역 및 공업지역 2. 유보 용도: 제59조에 따른 도시계획위원회의 심의를 통하여 개발행위허가의 기준을 강화 또는 완화하여 적용할 수 있는 계획관리지역·생산관리지역 및 녹지지역 중 대통령령으로 정하는 지역 3. 보전 용도: 제59조에 따른 도시계획위원회의 심의를 통하여 개발행위허가의 기준을 강화하여 적용할 수 있는 보전관리지역·농림지역·자연환경보전지역 및 녹지지역 중 대통령령으로 정하는 지역 ④ 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수는 난개발 방지와 지역특성을 고려한 계획적 개발을 유도하기 위하여 필요한 경우 대통령령으로 정하는 바에 따라 개발행위의 발생 가능성이 높은 지역을 대상지역으로 하여 기반시설의 설치·변경, 건축물의 용도 등에 관한 관리방안(이하 "성장관리방안"이라 한다)을 수립할 수 있다. <신설 2013.7.16.> ⑤ 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수는 성장관리방안을 수립하거나 변경하려면 대통령령으로 정하는 바에 따라 주민과 해당 지방의회의 의견을 들어야 하며, 관계 행정기관과의 협의 및 지방도시계획위원회의 심의를 거쳐야 한다. <신설 2013.7.16.> ⑥ 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수는 성장관리방안을 수립하거나 변경한 경우에는 관계 행정기관의 장에게 관계 서류를 송부하여야 하며, 대통령령으로 정하는 바에 따라 이를 고시하고 일반인이 열람할 수 있도록 하여야 한다. <신설 2013.7.16.> [전문개정 2009.2.6.] [제목개정 2013.7.16.] [시행일:2012.7.1.] 제58조 중 특별자치시장에 관한 개정규정 【구도시계획법】(일부개정 1989.12.30 법률 제4175호) 제4조 (행위등의 제한) ①제12조제4항의 규정에 의한 고시가 있은 후에는 도시계획구역안에서 다음 각호의 1에 해당하는 행위는 시장 또는 군수의 허가없이 이를 행할 수 없다. 다만, 대통영영으로 정하는 경미한 행위에 대하여는 예외로 하며, 제1호의 경우 산림안에서의 재식 및 조림을 위한 죽목의 벌채에 대하여는 산림법의 규정에 의한다.<개정 1972·12·30, 1981·3·31> 1. 생략 2. 건축물 기타 공작물의 신축·개축 또는 증축이나 이동이 용이하지 아니한 물건의 설치 또는 퇴적 3. 생략 ②~③ 생략 [97헌바26 1999.10.21. 1. 도시계획법 제4조(1971. 1. 19. 법율 제2291호로 전문개정되어 1991. 12. 14. 법율 4427호로 최종개정된 것)는 헌법에 합치되지 아니한다. 2. 위 법율조항은 2001. 12. 31을 시한으로 입법자가 개정할 때까지 계속 적용된다.] 【구도시계획법 시행령】(일부개정 1991.5.11 대통령령 제13368호) 제5조 (행위등의 제한) ①생략 ②법 제4조제1항제2호에서 "이동이 용이하지 아니한 물건"이라 함은 단일체의 물건으로 그 무게가 5톤 이상인 것을 말한다. 다만, 물건의 각부분이 3톤 이하로서 용이하게 세분될 수 있는 것은 그러하지 아니하다. ③생략 【구도시계획법】(시행 1999.5.24., 법률 제5982호) 제4조 (행위등의 제한) ① 도시계획구역안에서 다음 각호의 1에 해당하는 행위를 하고자 하는 자는 시장 또는 군수의 허가를 받아야 한다. 다만, 대통령령이 정하는 경미한 행위를 하고자 하는 경우와 제25조의 규정에 의하여 실시계획의 인가를 받은 경우에는 그러하지 아니하며, 제1호의 경우 산림안에서의 재식 및 죽목의 벌채에 대하여는 산림법의 규정에 의한다. 1. 생략 2. 건축물 기타 공작물의 신축·개축·증축과 대통령령이 정하는 물건을 대통령령이 정하는 기간이상 쌓아 놓는 행위 3. 생략 ②~⑦생략 【구도시계획법 시행령】(시행 1992.7.1., 대통령령 제13684호) 제5조 (행위등의 제한) ①생략 ②법 제4조제1항제2호에서 "대통령령이 정하는 물건"이라 함은 녹지지역에 쌓아두는 중량이 50톤이상이거나 부피가 50세제곱미터이상인 모래·자갈·토석·석재·목재·컨테이너·콘크리트제품·드럼통 또는 병을 말한다. <개정 1992·7·1> ③~④ 생략 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서, 답변서, 토지이용계획서, ○○시 고시(제2014-99호·2015-103호), 물건적치신고신청서, 이 사건 처분서, 현장사진 등의 내용에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 이 사건 토지는 국토계획법상 도시지역이고 제1종일반주거지역이며, 이 사건 토지의 일부는 지구단위계획구역으로 도시계획시설부지(공공청사)이다. 나) 이 사건 토지를 포함한 지역은 2014. 5. 30. ○○ ○○동·제1공단 결합 도시개발구역지정고시(○○시 고시 제2014-99호)되었고, 2015. 6. 15. ○○ ○○동·제1공단 결합 도시개발구역 개발계획수립고시(○○시 고시 제2015-103호)되었다. 다) 청구인은 2015. 5. 28. 피청구인에게 이 사건 토지에 물건적치신고신청서를 제출하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159269591"></img> 라) 피청구인은 2015. 8. 19. 이 사건 토지에 개발계획사업을 위한 사업시행자로 ㈜○○의 뜰을 지정하였다. 마) 이 사건 토지는 ○○○○○ 전철역 부근으로 현재 이 사건 토지관리자인 ○○○○○○ ○○○○(주)와 계약을 맺은 ㈜○○ ○에서 주차장으로 사용하고 있다. 2) 「도시개발법」 제9조, 같은 법 시행령 제16조에 따르면, 지정권자는 도시개발구역을 지정하거나 제4조제1항 단서에 따라 개발계획을 수립한 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 이를 관보나 공보에 고시하고, 대도시 시장인 지정권자는 관계 서류를 일반에게 공람시켜야 하며, 도시개발구역이 지정·고시된 경우 해당 도시개발구역은 국토계획법에 따른 도시지역과 대통령령으로 정하는 지구단위계획구역으로 결정되어 고시된 것으로 보며, 「도시개발법」 제7조제1항에 따라 도시개발구역지정에 관한 주민 등의 의견청취를 위한 공고가 있는 지역 및 도시개발구역에서 건축물의 건축, 공작물의 설치, 토지의 형질 변경, 토석의 채취, 토지 분할, 물건을 쌓아놓는 행위(옮기기 쉽지 아니한 물건을 1개월 이상 쌓아놓는 행위), 죽목의 벌채 및 식재 등 대통령령으로 정하는 행위를 하려는 자는 특별시장·광역시장·특별자치도지사·시장 또는 군수의 허가를 받아야 하며 이를 위반한 자에게 원상회복을 명할 수 있다. 이 경우 명령을 받은 자가 그 의무를 이행하지 아니하는 경우에는 특별시장·광역시장·특별자치도지사·시장 또는 군수는 「행정대집행법」에 따라 이를 대집행할 수 있다고 규정한다. 한편, 국토계획법 제58조에 따르면 시장 또는 군수등은 개발행위허가의 신청 내용이 용도지역별 특성을 고려하여 대통령령으로 정하는 개발행위의 규모에 적합하여야 하고, 도시·군계획사업의 시행에 지장이 없어야 하며, 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천·호소·습지의 배수 등 주변환경이나 경관과 조화를 이루는 경우에만 개발행위허가를 할 수 있다고 규정하고 있다. 3) 청구인은 「도시개발법」 제9조제5항 및 같은 법 시행령 제16조제1항제6호에서 물건의 적치 등은 허가대상으로 하고 있는데 물건의 적치는 옮기기 쉽지 아니한 물건으로 제한하여 허가의 대상으로 하고 있으며, 컨테이너는 옮기기 쉽지 아니한 물건으로 보기는 어렵고, 청구인이 하고자 하는 사업 역시 1년이라는 단기로 현재 아무런 진척이 없는 이 사건 행정계획에 어떠한 지장도 초래하지 않음에도 주변환경을 이유로 한 피청구인의 이 사건 처분은 「도시개발법」이 정하고 있는 범위를 초과한 처분으로 과도한 규제에 해당한다고 주장한다. 가) 먼저, 청구인의 이 사건 컨테이너는 “옮기기 쉽지 아니한 물건”이 아니라고 주장하는바, 여기에 대해서 보면, 「구 도시계획법」과 「도시개발법」에서 “옮기기 쉽지 아니한 물건”이나 “이동이 용이하지 아니한 물건”이라는 용어가 사용되고 있으나 같은 용어로 해석되고, 이에 대한 연혁은 「구 도시계획법」(일부개정 1989.12.30 법률 제4175호) 제4조, 같은 법 시행령(일부개정 1991.5.11 대통령령 제13368호) 제5조제2항에서 “이동이 용이하지 아니한 물건”이라 함은 단일체의 물건으로 그 무게가 5톤 이상인 것으로 규정하였고, 그후 개정된 「구 도시계획법」(시행 1999. 5. 24., 법률 제5982호) 제4조제1항제2호에서 건축물 기타 공작물의 신축·개축·증축과 대통령령이 정하는 물건을 대통령령이 정하는 기간이상 쌓아 놓는 행위로 개정하였으며, 이에 따라 개정된 같은 법 시행령(시행 1992.7.1., 대통령령 제13684호) 제5조제2항에서 “대통령령이 정하는 물건”이라 함은 녹지지역에 쌓아두는 중량이 50톤 이상이거나 부피가 50㎥ 이상인 모래·자갈·토석·석재·목재·컨테이너·콘크리트제품·드럼통 또는 병을 말한다고 규정하고 있었고, 「구 도시개발법 시행령」(시행 2006. 4. 30., 대통령령 제19463호) 제12조의2제1항제5호에 따르면, 「도시개발법」상 허가를 득해야 하는 행위 중 물건을 쌓아놓는 행위로 목재·철재·컨테이너 등과 「폐기물관리법」 제2조제1호의 규정에 의한 폐기물이 아닌 물건을 쌓아놓는 행위로 정의하고 있었고, 바로 개정된 「구 도시개발법 시행령」(시행 2006.6.8., 대통령령 제19503호) 제12조의2제1항제6호에서는 물건을 쌓아놓는 행위를 “옮기기 쉽지 아니한 물건을 1월 이상 쌓아놓는 행위”로 개정을 하였는바, 위 규정들을 살펴보면, 대체로 “이동이 용이하지 아니한 물건” 또는 “옮기기 쉽지 아니한 물건”은 단일한 물건의 무게, 전체 부피 또는 종류로 파악하는 등 사회적 여건에 따라 달리 정하고 있기는 하나 동일한 선상에서 입법이 되고 있었던 점을 살펴보면, 결국 이들은 대체로 도시계획구역 내에서 도시계획시행의 지장이 없는 범위 내에서 행위를 제한하기 위한 것으로 물건의 부피나 무게, 종류뿐만 아니라 주변여건이나 운송수단의 용이성 등을 종합적으로 파악하여야 한다고 할 수 있는바, 문제가 되는 컨테이너는 그 운송수단으로 트레일러가 있어야 하고 이들을 트레일러에 싣기 위해서는 크레인과 이와 부수되는 여러 장비를 사용해야 하고, 쉽게 움직일 수 없다는 점에서 옮기기 쉽지 않은 물건에 해당하지 않는다는 청구인의 주장은 이유가 없다. 나) 다음으로, 청구인이 하고자 하는 사업 역시 1년이라는 단기로 현재 아무런 진척이 없는 이 사건 행정계획에 어떠한 지장도 초래하지 않음에도 피청구인이 이 사건 처분은 「도시개발법」이 정하고 있는 범위를 초과한 처분이라는 주장에 대해서 보면, 위 인정사실과 제출된 자료에 따르면, 이 사건 토지를 포함한 지역은 2014. 5. 30. ○○ ○○동·제1공단 결합 도시개발구역지정고시(○○시 고시 제2014-99호)되었고, 청구인이 행정심판을 청구한 다음날인 2015. 6. 15. ○○ ○○동·제1공단 결합 도시개발구역 개발계획수립고시(○○시 고시 제2015-103호)되었으며, 피청구인은 2015. 8. 19. 이 사건 토지에 개발계획사업을 위한 사업시행자로 ㈜○○의 뜰을 지정하였다는 사실에서 이 사건 도시개발계획이 점차로 진행되고 있다는 점에서 이 사건 토지의 일부를 가로지르는 녹지축의 위치조차 언제든지 변경할 수 있도록 되어 있는 개략적인 구상안에 불과하여 이 사건 행정계획에 따른 사업추진이 불투명할뿐더러 위 제1공단 토지의 용도조차 제대로 결정하지 못하고 있다는 청구인의 주장은 이유가 없고, 또한, 청구인은 「도시개발법」 제9조제6항 및 같은 법 시행령 제16조제3항제4호에서는 남겨두기로 결정된 대지에 물건을 적치하는 행위는 개발행위 허가대상에서 제외하여 이 사건 행정계획과 같은 도시개발구역지정에 따른 피해를 최소화하도록 규정하고 있음에도 막연히 이 사건 토지 전부에 대하여 제한하는 것은 위법하다고 하나, 청구인이 남겨두기로 결정된 대지라고 주장하는 토지는 이 사건 토지 10,405㎡ 중 7,380.7㎡만이 도시개발구역으로 지정되고 나머지 일부 3,025㎡로 이는 도시계획시설(공공청사)부지로 결정되어 있어 이를 제외한 것이지 이를 두고 남겨두기로 한 대지라는 청구인의 주장은 받아들이기 어렵다. 다) 마지막으로, 청구인은 컨테이너 적치가 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 주변환경이나 경관과 조화와는 무관하고, 공장건물 2동은 비어있는 상태로 치안에도 문제가 있으며, 이곳을 컨테이너 적치장으로 사용한다면 주변환경이 오히려 나아질 것이라고 주장하나, 「도시개발법」상 행위제한은 도시개발사업의 진행에 방해를 초래하지 않는 범위 내에서 이루어지는 것이고, 또한 「도시개발법」 제9조제2항에서 도시개발구역이 지정·고시된 경우 해당 도시개발구역은 국토계획법에 따른 도시지역과 대통령령으로 정하는 지구단위계획구역으로 결정되어 고시된 것으로 하고 있고, 같은 조 제9항에서 제5항에 따른 “물건을 쌓아놓는 행위”에 대한 허가에 관하여 이 법으로 규정한 것 외에는 국토계획법 제57조부터 제60조까지 및 제62조를 준용하도록 규정하고 있으므로 국토계획법 제58조, 같은 법 시행령 제56조제1항[별표1-2]가 위 행위의 허가여부에 대한 판단을 함에 있어서 준용되어야 하는바, 이를 기준으로 보면, 이 사건 토지는 아래쪽으로 ○○○○번지를 가로질러 100m 이내에 ○○○○○ 전철역이 있고, 이 사건 토지 좌측으로 6m 도로가 ○○○○○ 전철역 쪽에서 ○○○○앞 도로로 연결되어 있으며, 이 사건 토지 우측은 약 20m 정도의 도로가 ○○○○○ 전철역에서 ○○○○앞 4거리와 연결되어 있어, 청구인이 신청한 이 이 사건 토지로 컨테이너 적재 차량이 진입을 하기 위해서는 이 사건 토지 좌우에 있는 도로는 협소하여 진입이 어려워 청구인의 컨테이너 배치도에서처럼 ○○○○○ 전철역 앞의 ○○○○번지 토지를 통과하여야 진입이 가능한 것으로 보이는바, 이곳은 전철역과 버스정류장이 근처에 있어 수많은 사람들이 왕래를 하는 곳일 뿐만 아니라 많은 버스들이 정차하는 정류장으로 이 사건 컨테이너 적치장이 설치되는 경우 이곳으로 진출입하는 컨테이너 적재차량들과 섞여 교통에 혼잡은 물론 교통사고의 위험이 있어 보이고, 또한 이 사건 토지의 주변으로 도시민들의 휴식공간인 ○○○○과 주거지역들이 있어 이 사건 토지에 컨테이너 적치장은 이러한 주변환경과 조화를 이룬다고 보기도 어렵다. 또한, 청구인은 이 사건 토지에 3단으로 컨테이너를 쌓고 이동식트레이너로 정비사가 거주하는 관리소를 운영할 계획인바, 위 계획은 버스 및 트럭 등 대형차량을 위한 주차장으로 사용하는 것보다 소음 및 매연이 적고 항상 컨테이너가 적치되어 있어 노점상이 가설건축물을 설치할 우려도 없다고 주장하나, 앞서 본바와 같이 피청구인이 컨테이너 적치장이 설치됨으로 인하여 발생하는 교통혼잡 및 교통사고위험, 주변환경의 부조화, 이 사건 도시개발사업의 진행 등을 고려하여 한 이 사건 처분이 위법하다거나 부당하다 할 수 없다. 4) 또한 청구인은 청구인이 2015. 5. 28. 피청구인에게 한 컨테이너적치신고 승인요청을 수리할 것을 청구하고 있으나, 「행정심판법」 제5조제3호에서 의무이행심판은 당사자의 신청에 대한 행정청의 위법 또는 부당한 거부처분이나 부작위에 대하여 일정한 처분을 하도록 하는 행정심판이라고 정의하고, 같은 법 제13조제3항에서 의무이행심판은 처분을 신청한 자로서 행정청의 거부처분 또는 부작위에 대하여 일정한 처분을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있도록 규정하고 있는바, 이 사건에서 피청구인은 청구인의 이 사건 컨테이너적치승인신청에 대하여 불가처분을 하여 부작위가 존재하지 않고, 나아가 이 사건 컨테이너적치승인신청에 대한 피청구인의 의무는 허가 또는 불허가라는 응답을 하여야 할 의무일 뿐 신청에 따른 승인을 하여줄 법률상 의무는 없다고 판단되므로, 「행정심판법」상 의무이행심판을 청구할 수 있는 요건인 ‘거부’가 있었다고 볼 수 없다. 따라서 청구인의 위 의무이행심판청구는 부적법하다. 4. 결 론 그렇다면 청구인의 이 사건 심판청구 중 ‘가’는 이유 없고, ‘나’는 부적법하다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.