태양광발전 부지조성 개발행위허가 거부처분 취소청구

1. 사건개요 청구인들은 2019. 3. 12. ○○시 ○○면 ○○리 ○○○번지 토지(이하‘이 사건 토지’라 한다)의 소유권을 매매를 원인으로 이전받은 공유자이고, 이 사건 토지는 자연환경보전지역이다. 청구인들은 2019. 5. 24. 피청구인으로부터 이 사건 토지에 태양광 발전시설을 설치하는 발전사업허가를 득하여, 같은 해 7. 9. 피청구인에게 개발행위허가신청서를 제출하였다. 그러나 ○○시 도시계획위원회는 2019. 9. 6. 개발행위에 대한 심의를 개최하여 자연환경보전지역내 농업으로 보전이 잘 된 지역으로서 향후 인근 지역의 토지가 유사용도로 연쇄 개발될 우려 등을 사유로 부결 결정을 하자, 피청구인은 같은 해 9. 18. 청구인들에게 개발행위 불허가처분(이하‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 피청구인의 이 사건 처분의 경위 가) 청구인들은 2019. 5. 24. 피청구인으로부터 각 발전사업허가(태양광발전사업)를 득하였으며, 같은 해 7월 피청구인에게 ○○시 ○○면 장좌리 ○○○번지 지상에 태양광발전사업을 할 목적으로 개발행위허가(토지형질변경, 공작물 설치)를 신청하였다. 나) 피청구인은 2019. 8. 2. ‘민원서류 보완/보정 요구서’를 통해 ‘〔지역발전과〕1. 군협의 결과 제출, 2. 도시계획심의대상으로 모든 보완이 완료된 심의자료, 3. 우수수리계산서 제출, 4. 배수관 연결에 따른 사용동의서 및 배수처리 흐름도(사진제출, 방류협의대상일 경우 제출), 5. 토양이동계획서 및 토적계산서 제출, 6. 경계에 대한 구조물 검토, 7. 조경계획 15% 확보, 8. 인근의 피해방지계획도 제출, 9. 현황측량도 재작성(부지고 표시 크게), 10. 토지이용계획도 재작성 (계획고 반영), 11. 계획고 반영하여 종횡단면 재작성’, ‘〔산림농지과〕가. 피해방지계획서, 나. 농지보전부담금 납부결과 제출’의 보완을 요구하였으며, 이에 청구인들은 피청구인의 보완요청사항에 대하여 허여된 기한까지 보완을 완료하여 제출하였다. 다) 그러나 피청구인은 2019. 9. 18. 도시계획위원회 심의 결과 부결 및 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」 제56조 별표1의2 개발행위허가기준 부적합을 이유로 청구인의 개발행위 허가신청에 대해 불허가처분을 하였다. 2) 이 사건 처분의 위법·부당성 가) 불허가처분의 사유인 도시계획위원회 심의에 대하여 피청구인은 이 사건 불허가처분의 사유로 파주시 도시계획위원회 심의결과가 부결되었기 때문이라고 한다. 그런데 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하‘국토계획법’이라 한다)은 일정한 개발행위 허가의 사전절차로 도시계획위원회의 심의를 거쳐야 한다고 규정하고 있다. 다만, 국토계획법상의 도시계획위원회 심의는 절차적인 의미만 있을 뿐, 도시계획위원회 심의결과에 대한 행정청의 기속력을 반드시 인정하고 있지는 않고 있다. 즉, 도시계획위원회의 심의는 행정청의 개발행위 허가를 함에 있어 신중을 기하기 위한 절차적 의미를 두고 고안된 제도로, 허가권자인 피청구인은 이 사건 허가 여부를 결정하면서 도시계획위원회의 심의결과는 물론 법령과 자치법규 및 행정법의 일반원칙 내지 조리 등을 종합적으로 고려하여 적법하게 허가의 재량권을 행사해야 할 의무가 있다. 한편 도시계획위원회 심의결과의 불허가 사유를 살펴보면, 청구인들의 개발행위허가신청 부지는 ‘인근 지역의 토지가 유사용도로 연쇄 개발될 우려가 있으며 보전이 필요한 자연환경보전지역에 태양광 구조물을 수반한 개발행위는 바람직하지 않다.’라는 추상적이고 막연한 사유를 들고 있다. 특히 ‘인근 지역의 토지가 유사 용도로 연쇄 개발될 우려’라는 검증되지 않은 지극히 주관적인 판단을 기초로 한 도시계획위원회의 심의결과를 납득할 수 없으며, 이와 같은 사유로 개발행위신청을 불허한다면 전국에 과연 개발행위가 가능한 부지가 존재하기나 한 것인지 청구인들은 묻고 싶다. 더욱이 청구인들은 이미 사업허가 신청부지는 주변 자연환경을 보호하기 위한 최적의 설계와 시공을 예정하고 있으며, 자연환경·수자원·해안·생태계·상수원 및 문화재의 보전 등을 위한 안전시공을 마련한 상태이다. 또 태양광발전사업은 친환경 신재생에너지사업으로 거시적으로는 국가의 중장기 에너지 사업의 일환이며, 친환경 무공해 발전시설이기에 정부에서도 앞장서서 장려하는 사업이다. 따라서 태양광발전소가 조성된 후에도 여타 다른 사업시설과는 달리 주민이나 자연환경에 미치는 해로움은 전혀 없으며, 날로 증가하는 우리나라의 에너지 부족문제를 해결할 수 있는 공익에 적합한 사업이다. 특히 최근 한 언론보도에서 그동안 태양광발전시설이 환경을 오염시킨다는 정보가 허구이며 잘못된 정보라는 것을 실험을 통해, 그리고 각종 자료를 통해 증명하는 방송을 했을 뿐만 아니라, 정부에서도 태양광발전시설과 관련된 잘못된 정보에 대한 보도 해명자료를 지속적으로 내고 있어 태양광발전시설의 무해성과 친환경성을 입증하고 있으며, 그러하기에 정부는 태양광 보급 확대방안을 마련하여 재생에너지 3020 이행계획에 반영하여 추진하고 있는 실정이다. 즉 태양광발전시설은 환경에 무해한 가장 친환경적인 에너지사업이다. 따라서 도시계획위원회 심의부결 사유를 그대로 받아들여 불허가의 이유로 삼았으므로 이 사건 불허가처분은 위법·부당하다. 나) 청구인들의 신뢰를 위반한 피청구인의 위법한 처분 ① 청구인들은 이 사건 토지에 태양광발전시설을 설치할 것을 목적으로 전 소유자 청구외 안○○과 2019. 2. 16. 토지매매계약을 체결하였고, 이후 같은 해 3. 12. 소유권이전을 받았다. 청구인들이 이 사건 토지를 매입한 이유는 이 사건 토지상에 처음부터 태양광 발전시설을 설치할 것을 목적으로 하였고, 그러하기에 청구인들은 이 사건 토지매매계약을 체결하기 전에 발전사업허가를 담당하는 피청구인의 기업지원과와 개발행위허가를 담당하는 지역개발과를 각각 수차례 방문하여 이 사건 토지상에 태양광발전시설을 설치하기 위한 발전시업허가 및 개발행위허가가 가능한지에 대해 문의하였고, 각 허가 담당자는 발전사업 및 개발행위 허가에 아무런 문제가 없다고 답변하였으며, 이후로도 청구인들의 의뢰를 받고 이 사건 토지상에 토목설계 시공을 담당할 시공사에서 수차례 피청구인의 각 담당부서 허가 담당자를 방문하여 허가여부를 확인하였는바, 틀림없이 허가가 날 것이라는 확답을 듣고 마침내 청구인들은 이 사건 토지의 매매계약을 체결하기에 이른 것이다. 만약 청구인들의 문의에 대해 피청구인들의 각 허가담당자가 불허가될 개연성에 대해 조금이라도 언급했더라면 청구인들은 결코 이 사건 토지를 매입하지 않았을 것이며, 이는 사회통념상 당연한 것이다. 또한 청구인들이 이 사건 토지상에 개발행위허가신청 전, 발전사업허가를 사전에 신청하면서 사업내용이 ‘태양광 발전사업’임을 이미 특정하였고, 그러하기에 피청구인이 청구인들에게 교부한 발전사업허가증 제4항 사업의 내용에 ‘태양광 발전사업’이라고 명기하게 된 것이다. 만약 이 사건 토지가 보전이 필요한 지역으로 태양광발전시설 설치를 제한할 지역이었다면, 피청구인은 처음부터 청구인들에게 이와 같은 사실을 알림으로써 청구인들이 시간과 비용을 투자하는 것을 막을 수 있었다. 그러나 피청구인은 이 사건 토지에 태양광발전시설을 설치하는 것에 아무런 법적 사실적인 문제가 없다고 수차례 통보하고, 그것을 위해 이 사건 토지상에 발전사업 허가까지 하여 청구인들에게 태양광발전시설 설치를 위한 개발행위 허가에 대한 강한 신뢰를 심어주고는 느닷없이 불허가를 한 것이므로, 이는 청구인들의 신뢰를 훼손하고 회복할 수 없는 손해를 주는 위법·부당한 처분인 것이다. ② 뿐만 아니라, 피청구인은 청구인들에 개발행위허가신청을 하자 위에서 언급한 바와 같이 청구인들에게 여러 가지 사항의 보완을 요구하였고, 청구인들은 이에 충실히 허여된 기한까지 모두 보완을 완료하여 제출하였다. 그런데 피청구인은 느닷없이 보완 요청한 내용들과 전혀 관련이 없는 ‘개발보다는 보전이 필요하다’는 사유를 들어 청구인들의 개발행위허가신청을 거부하는 불허가 통보를 하였다. 이는 성실하게 피청구인의 모든 요청사항을 수행하면서 쌓인 청구인들의 개발행위허가에 대한 기대와 신뢰에 대한 배신행위임이 명백하다. ③ 행정청은 처분을 함에 있어 행정법의 일반원칙을 준수해야 하며, 여기에는 신뢰보호의 원칙도 포함된다. 신뢰보호의 원칙이 적용되기 위해서는 행정권의 행사에 관하여 신뢰를 주는 선행조치가 있어야 하며, 선행조치라 함은 언동 또는 공적 견해표명을 일컫고, 언동은 적극적 언동뿐만 아니라 소극적 언동도 포함하고, 행정청의 공적 견해표명이 있었는지는 반드시 처분청 자신의 공적인 견해표명이 있어야 하는 것은 아니며 보조기관의 견해표명도 신뢰의 대상이 될 수 있다고 폭넓게 보는 것이 대법원 판례의 일관된 입장이다. 따라서 청구인들이 이 사건 토지를 매입하기 전에 피청구인들의 각 담당부서에 수차례 태양광 발전사업 허가가 가능한지 문의하였고, 발전사업 및 개발행위신청 이후에도 청구인들은 각 담당자에게 허가에 대해 수차례 문의하자 담당자는 법적·사실적으로 아무런 문제가 없으며, 곧 허가가 나올 것이라고 청구인들에게 통보하였을 뿐만 아니라, 이 사건 토지상에 ‘태양광발전사업’임을 명시한 발전사업 허가까지 하였는바, 이는 행정청의 선행조치에 해당하는 언동 또는 공적 견해표명에 해당함이 자명하며, 청구인들은 이를 믿고 토지를 매입하고 사업을 진행하는 신뢰에 입각한 조치를 행하였으므로, 여기에는 청구인들에게 어떠한 귀책사유도 없으며, 그럼에도 불구하고 피청구인은 느닷없이 허가 신청과정에서 단 한 번도 언급한 바 없는 ‘보전의 필요성’이라는 사유를 들어 이 사건 처분을 하였다. 이는 명백히 피청구인의 담당 직원들의 언동이나 공적 견해표명, 선행조치인 발전사업 허가와는 배치되어 청구인들의 합리적인 신뢰를 훼손하는 것으로서 위법·부당한 처분임이 자명하다. ④ 또한 피청구인은 ‘입지타당성, 기반시설의 적정성, 개발이 환경에 미치는 영향, 경관 보호 조성 및 미관훼손의 최소화 고려’라고 하는 합리성과 타당성을 결한 추상적이고 주관적이며 막연한 사유를 불허가의 이유로 삼고 있는바, 이는 사유재산권 행사를 추상적이고 막연한 사유로 제한하는 것으로서 재량권의 한계를 벗어난 과도한 제한으로 정당한 사유재산권 행사를 침해하는 것이다. 더욱이 ‘구체적이고 합리적인 이유 제시 없이 사업계획의 부적정 통보를 하거나 사업계획서를 반려하는 경우에까지 단지 행정청의 재량에 속하는 사항이라는 이유만으로 그 행정청의 의사를 존중하여야 하는 것은 아니고, 이러한 경우의 처분은 재량권을 남용하거나 그 범위를 일탈한 조치로서 위법하다’(대법원 2004. 5. 28. 선고 2004두961)는 것이 대법원의 일관된 입장임에 비추어 볼 때, 피청구인이 앞서 적시한 추상적·주관적 판단을 기준으로 이 사건 처분을 한 점에서, 이 사건 처분은 재량권을 일탈·남용하여 청구인들의 권리를 지나치게 제약한 위법한 처분임이 명백하다. ⑤ 한편, 이처럼 추상적이고 막연한 사유로 청구인들의 개발행위허가신청에 대하여 불허가 처분한 것은 「행정절차법」 및 「민원처리에 관한 법률」(이하‘민원처리법’이라 한다)의 이유제시에 관한 하자에도 해당한다. 즉, 「행정절차법」 제23조제1항은 ‘행정청은 처분을 할 때에는 ... 당사자에게 그 근거와 이유를 제시하여야 한다.’고 규정하고 있으며, 또한 민원처리법 제27조제2항은 ‘행정기관의 장은 ... 민원의 내용을 거부하는 경우에는 거부 이유와 구제절차를 함께 통지하여야 한다.’고 규정하고 있다. 따라서 행정청이 인허가 등을 거부하는 처분을 함에 있어서는 당사자가 그 근거와 사유를 알 수 있을 정도로 상당한 이유를 제시하여야 하며, 이를 하지 않은 경우 또는 이유제시가 제대로 이루어지지 않은 경우에 이것은 독립적인 위법사유로서 취소의 대상이 된다. 그런데 이 사건 처분의 경우 피청구인이 청구인들의 개발행위허가신청을 불허가하면서 국토계획법 시행령 별표1의2라는 근거는 제시하고 있지만, 어떠한 이유로 이 사건 개발행위가 ‘입지타당성, 기반시설의 적정성, 개발이 환경에 미치는 영향, 경관 보호 조성 및 미관훼손’이 있는지에 대한 구체적인 사유는 전혀 언급하지 않고 있다. 따라서 청구인은 이 사건 개발행위가 무엇 때문에 ‘입지타당성, 기반시설의 적정성, 개발이 환경에 미치는 영향, 경관 보호 조성 및 미관훼손’이 있는지 전혀 알 수가 없으며, 이는 이유제시가 제대로 이루어지지 않은 경우에 해당하여 불허가처분의 이유제시에 하자가 있다고 할 것이므로 이 사건 처분은 위법하다. 3) 결론 가) 우리나라는 동하절기 전력사용량의 급증에 따른 전력난에 대한 우려가 상존하고 있다. 그러나 환경오염과 자원고갈 등의 문제로 기존의 화석연료나 원자력에 대한 우려가 많아, 신재생 에너지 시장에 대한 관심이 급증했으며, 태양광발전사업이 그 대안으로 떠오르고 있다. 태양광발전시설은 친환경 시설로서 환경오염을 유발하지 않고 전력을 효과적으로 생산할 수 있어, 우리나라 전역에서도 현재 관심이 높은 산업이다. 게다가 현 정부 출범이후 탈원전 정책을 추진하면서 부족한 전력에 대한 대안으로 가장 각광을 받고 있는 것도 태양광발전사업이다. 더욱이 문재인 정부는 신재생에너지 3020정책에 따라 오는 2030년까지 전체 발전량 중 신재생에너지의 비중을 20%까지 늘리겠다는 목표를 세운 가운데 태양광 발전사업도 지금보다 훨씬 장려할 방침을 천명했다. 즉, 태양광발전사업은 신재생에너지 사업으로 거시적으로는 국가의 중장기 에너지 사업의 일환으로 친환경 무공해 사업이다. 따라서 청구인들이 추진하고 있는 태양광발전시설 조성공사는 공익에 적합한 사업이다. 그런데 이와 같은 태양광발전사업의 가장 큰 단점은 초기투자비용이 많이 든다는 점이다. 그러므로 청구인들도 이와 같은 태양광 발전사업의 추진을 위해 많은 경제적인 부담을 안고 있으며, 개발행위 허가가 지연될수록 그 비용부담은 늘어난다. 그럼에도 불구하고 피청구인은 공익에 적합한 사업을 추진하고 있는 청구인들의 이러한 어려움을 외면한 채, 청구인의 개발행위허가신청을 불허가하였다. 나) 그러나 이와 같은 피청구인의 이 사건 처분은 위에서 살펴본 바와 같이 명백히 신뢰보호의 원칙 및 「행정절차법」과 민원처리법을 위반하고 있으며, 구체적이고 합리적인 이유의 제시 없는 불허가 처분은 재량권의 일탈남용에 해당한다는 대법원의 판례에도 반하는 것으로, 이 사건 처분은 위법·부당한 처분임이 자명하므로 마땅히 취소되어야 한다. 【보충서면 1】 4) 피청구인의 주장에 대한 청구인의 항변 가) 피청구인의 개발행위허가 여부는 행정청의 재량판단의 영역에 속하는 재량행위이다. 그러나 행정청에 재량권이 부여된 경우에도 재량권은 무한정한 것이 아니며 일정한 한계가 있으며, 이를 일탈·남용하는 경우에는 그 재량권 행사는 위법하게 된다. 즉‘구체적이고 합리적인 이유 제시 없이 사업계획의 부적정 통보를 하거나 사업계획서를 반려하는 경우에까지 단지 행정청의 재량에 속하는 사항이라는 이유만으로 그 행정청의 의사를 존중하여야 하는 것은 아니고, 이러한 경위의 처분은 재량권을 남용하거나 그 범위를 일탈한 조치로서 위법하다’(대법원 2004. 5. 28. 선고 2004두961)는 것이 대법원의 일관된 입장임에 비추어 볼 때, 피청구인은 이 사건 처분을 함에 있어 이와 같은 재량권행사의 한계를 일탈·남용하였다. 나) 또한 피청구인은‘이 사건 부지가 국토계획법 시행령 별표 1의2 개발행위 허가기준에 부적합하고, 보전 등을 위해 지정된 용도지역으로 인근 지역의 토지가 유사용도로 연쇄 개발될 우려가 있으며, 보전이 필요한 자연환경보전지역에 태양광 구조물을 수반한 개발행위는 바람직하지 않아 불허가 처분을 하였다.’고 주장한다. 그런데 가사 청구인들의 개발행위가 법령에 부적합하거나 보전이 필요하여 개발행위가 바람직하지 않다면, 그와 같은 사유로 개발행위가 안 될 수도 있다는 개연성을 조금만이라도 언급했다면 청구인들은 지금처럼 억울한 심정을 가지지 않았을 것이다. 이미 이 사건 심판청구서에서 언급한 바와 같이 청구인들은 이 사건 토지매매계약을 체결하기 전 발전사업허가를 담당하는 피청구인의 기업지원과와 개발행위허가를 담당하는 지역개발과를 각각 수차례 방문하여 이 사건 토지상에 태양광발전시설을 설치하기 위한 발전사업 허가 및 개발행위허가가 가능한지 문의하였고, 각 허가 담당자는 발전사업 및 개발행위 허가에 아무런 문제가 없다고 답변하였으며, 이후로도 청구인들의 의뢰를 받고 이 사건 토지상에 토목설계 시공을 담당할 시공사에서 수차례 피청구인의 각 담당부서 허가 담당자를 방문하여 허가여부를 확인하였는바, 틀림없이 허가가 날 것이라는 확답을 듣고, 청구인들은 시세보다 더 높은 가격을 주고 이 사건 토지의 매매계약을 체결하고 사업추진에 이른 것이다. 만약 청구인들의 문의에 대해 피청구인의 각 허가 담당자가 불허가될 개연성에 대해 조금이라도 언급했더라면 청구인들은 결코 이 사건 토지를 매입하지 않았을 것임은 자명하다. 개발행위가 불허가되어 태양광발전사업을 할 수 없게 된다면 인천에 거주하는 청구인들이 이 사건 토지에 농사를 지을 수 있는 것도 아니기에 이를 구입할 필요가 전혀 없는 것이다. 따라서 이 사건 처분은 행정법의 일반원칙인 신뢰보호의 원칙을 위반하였을 뿐만 아니라 합리성과 타당성을 흠결하였기에 이 사건 처분은 재량권을 일탈·남용한 위법·부당한 처분임이 명백하므로 취소되어야 한다. 다) 법치행정은 예측가능해야 한다. 그런데 피청구인은 청구인들이 이 사건 허가신청을 하자 불허가 통보를 하기 불과 며칠 전까지도 허가에 필요하다며 이러저러한 서류를 요청하였고, 청구인들은 이에 충실히 허여된 기한까지 모두 보완을 완료하여 제출하였다. 그런데 피청구인은 느닷없이 보완 요청한 내용들과 전혀 관련이 없는 사유를 들어 청구인들의 개발행위허가신청을 거부하는 불허가 통보를 하였다. 또한 청구인들은 개발행위허가신청 전 뿐만 아니라 허가신청을 한 뒤로도 담당부서에 허가여부를 지속적으로 문의하였고, 그럴 때마다 담당부서는 곧 허가가 될 것이라고 통보하였다. 이와 같은 상황이라면 허가될 것이라는 기대와 예측을 하는 것은 사회통념상 당연하다. 그런데 피청구인은 허가가 재량행위라는 이유로 이 사건 처분을 한 것으로, 이는 피청구인이 청구인들의 개발행위허가에 대한 기대와 신뢰에 대한 배신행위일 뿐만 아니라 법치행정의 예측가능성을 몰각시키는 부당한 처분인 것이다. 【보충서면 2】 5) 피청구인의 주장에 대한 청구인의 항변 가) 피청구인은 개발행위를 할 경우 국토계획법 제56조제1항에 따라 허가를 받아야 하고, 또한 같은 법 및 같은 법 시행령에 따라 일정한 경우 도시계획위원회의 심의를 받아야 한다며, 허가권자는 같은 법 제58조제1항에 의해 허가를 한다고 한다. 이는 너무도 당연하다. 허가권자는 무엇을 기준으로 허가의 재량권을 행사할지 가장 잘 알고 있다. 그렇게 때문에 청구인들은 이 사건 개발행위를 위한 토지를 매입하는 단계에서부터 피청구인에게 수차례에 걸쳐 발전사업 및 개발행위 허가 여부를 문의하였고, 이 때 피청구인이 이와 같은 법 규정에 따른 지역여건 등으로 인해 개발행위가 안 될 수도 있다는 가능성을 조금이라도 언급했다면, 청구인들은 결코 이 사건 부지를 매입하는 일은 없었을 것이다. 그러나 이미 언급한 바와 같이 청구인들은 피청구인의 기업지원과와 지역개발과를 각각 수차례 방문하여 이 사건 토지상에 태양광발전시설을 설치하기 위한 발전사업 허가 및 개발행위허가가 가능한지에 대해 문의하였고, 각 허가 담당자들은 발전사업 및 개발행위허가에 아무런 문제가 없다고 답변하였고, 이와 같은 확답을 듣고 청구인들은 시세보다 더 높은 가격을 주고 이 사건 토지의 매매계약을 체결하고 사업추진에 이른 것이며, 도시계획심의가 늦어져 궁금해 하는 청구인들에게 오히려 허가에 아무런 문제가 없으니 걱정하지 말라고 안심시켜준 것도 피청구인의 담당직원들이었다. 그런데 이제 와서 개발행위 허가신청이 허가요건에 위반된다고 하니 청구인들로서는 기가 막힐 따름이며, 담당공무원들의 말조차 믿을 수 없다면 국민들은 도대체 무슨 기준을 가지고 사업을 추진해야 하는 것인가? 담당공무원의 말조차 믿을 수 없다면 과연 법의 규정대로 ‘......조화를 이루어야 하고, ......적절하여야 한다.’는 추상적이며 막연한 개념을 가지고 어떻게 사업추진이 가능하겠는가? 나) 또한 이 사건 토지가 보전이 필요한 지역으로 태양광발전시설 설치를 제한할 지역이었다면, 피청구인은 청구인들이 이 사건 토지상에 발전사업 허가를 신청할 때 이와 같은 사실을 알림으로써 청구인들이 시간과 비용을 투자하는 것을 막을 수도 있었음에도 불구하고, 피청구인은 오히려 보충서면에서 발전사업은 조건부로 허가한 것이니 책임이 없다는 식의 무책임하고 무사안일한 주장에 청구인들은 아연실색할 수밖에 없다. 피청구인을 신뢰하여 시세보다 훨씬 높은 가격에 이 사건 부지를 매입한 청구인들은 이제 이 사건 부지를 처분하여 투자금을 회수할 수도 없는 실정이고, 도시에 거주하고 있어 농사를 지어본 경험이 전혀 없는 청구인들이 이 사건 부지에 농사를 지어 토지를 이용할 수도 없는 처지이다. 더욱이 피청구인은 청구인들에게 이 사건 처분 이후 영농행위를 하지 아니할 경우 농지처분의무가 부과됨을 고지하였는바, 피청구인은 개발행위 불허가로 인해 입게 될 청구인들의 피해를 충분히 사전에 알고 있었음에도 이처럼 무책임한 답변들을 하였다는 것에 망연자실할 따름이며, 이처럼 피청구인의 무책임한 말과 행동으로 인해 청구인들은 회복할 수 없는 손해에 직면하게 되었다. 그럼에도 불구하고 피청구인은 청구인들에게 사과는커녕 행정심판 답변서와 보충서면을 통해 자신들은 아무 책임도 없고 정당하다고 주장하면서, 오히려 청구인들의 청구를 기각하라는 후안무치한 요구를 하고 있다. 도대체 국민의 공복이라는 행정관청이 피청구인처럼 행동한다면, 국민이 어떻게 행정관청을 신뢰할 수 있겠는가? 장난삼아 던진 돌에 개구리는 생명을 잃을 수 있다는 속담처럼 국민의 공복이라는 공무원이 국민의 물음에 ‘되도 그만 아니면 말고’식의 무책임한 답변으로 국민을 커다란 손실에 직면하게 했다면, 최소한 도의적인 미안함이라도 표시하는 것이 사람의 도리라고 생각한다. 그러나 피청구인은 오히려 ‘명백한 위반사실에 대하여 적법한 법률 적용을 한 처분’이라고 주장한다. 도대체 청구인들이 무엇을 명백하게 위반했다는 것인가? 청구인들은 법에 규정한 절차를 준수해 허가신청을 하였고, 피청구인의 여러 보완명령에 대해 성실히 보완을 완료하였다. 청구인들의 이 사건 신청과정에서 법령위반 사항이 무엇인지 피청구인에게 되묻고 싶다. 청구인들은 오로지 피청구인의 답변과 선행조치 등을 신뢰하고 이 사건 신청을 한 것일 뿐만 아니라, 피청구인의 보완요구사항도 모두 보완 완료하여 허가조건을 충족하였다. 따라서 청구인들의 신뢰는 보호되고 지켜져야 함이 마땅하다. 6) 결론 이상에서 살펴본 바와 같이, 이 사건 처분은 행정법의 일반원칙인 신뢰보호의 원칙에 위배될 뿐만 아니라, 「행정절차법」 및 민원처리법에 위배된다. 따라서 이 사건 처분은 재량권을 일탈·남용한 위법하고 부당한 처분임이 자명하므로 취소되어야 한다. 나. 피청구인 주장 1) 처분의 경위 청구인들은 ○○시 ○○면 ○○리 ○○○번지 일원 2,932㎡(이하 ‘이 사건 신청지’라 한다) 지상에 태양광발전시설 부지를 조성하기 위해 2019. 7. 9. 개발행위허가 신청하였으나, 피청구인은 피청구인이 개최한 제2019-42회 도시계획위원회심의 결과 부결사항을 반영하여 2019. 9. 18. 청구인들에 대하여 개발행위허가 불허가하는 처분을 하였고, 청구인들은 이에 불복하여 같은 해 9. 30. 경기도행정심판위원회에 행정심판청구 하였다. 2) 이 사건 처분의 적법성 가) 재량권의 일탈 남용에 대한 주장에 대해 개발행위허가제는 개발과 보전이 조화되게 유도하여 국토관리의 지속가능성을 제고시키고, 토지에 대한 정당한 재산권 행사를 보장하여 토지의 경제적 이용과 환경적 보전의 조화를 도모하며, 계획의 적정성, 기반시설의 확보여부, 주변 경관 및 환경과의 조화 등을 고려하여 허가여부를 결정함으로써 난개발을 방지하고 국토의 계획적 관리를 도모하는 제도이고, 허가권자는 국토계획법, 같은 법 시행령(이하 ‘영’이라 한다) 및 개발행위허가 운영지침(이하 ‘운영지침’이라 한다)에서 위임하거나 정한 범위 안에서 도시ㆍ군계획조례 또는 별도의 지침을 마련하여 개발행위허가제를 운영할 수 있으며, 운영지침은 개발행위허가를 함에 있어서 필요한 사항을 정한 것으로서 지침의 내용을 종합적으로 고려하여 적용하도록 하고, 지역실정 또는 당해 구역여건 등으로 인하여 지침의 세부내용 중 일부에 대하여 이를 그대로 적용하는 것이 매우 불합리한 경우에는 그 사유를 명백히 밝히고 다르게 적용할 수 있다고 규정하고 있다. 개발행위허가제의 도입배경은 용도지역지구 안에서 행위제한 규정에 저촉되지 않으면 개발을 허용하는 건축자유의 원칙을 적용하여, 상위계획에 부합되지 않거나 환경, 경관 측면에서 문제가 있는 개발행위도 법령에만 위배되지 않으면 허가하여 난개발을 초래하는 문제가 대두되어, 개발행위가 법령에 위배되지 않더라도 건축ㆍ개발 계획의 적정성, 기반시설의 확보여부, 주변환경과의 조화 등을 고려하여 허가 및 불허가 처분을 유도하고, 국토의 계획적 관리를 위해 종래 도시지역에만 적용하던 개발행위허가제를 비도시지역을 포함하여 시행하게 된 것이다. 일반적인 개발행위 허가기준인 국토계획법 제58조, 같은 법 시행령 제56조는 그 금지요건이 불확정 개념으로 규정되어 있고, 그 금지요건에 해당하는지 여부를 판단함에 있어서 행정청에 재량권이 부여되어 있고, 재량행위를 함에 있어 설정된 기준이 객관적이고 합리적이 아니라거나 타당하지 않다고 볼만한 특별한 사정이 없는 이상 행정청의 의사는 존중되어야 한다는 것이 대법원 판결이다(2005. 7. 14 선고 2004두6181). 또한, 행정청의 재량행위에 대한 위법성 여부에 대한 판단은 행정청의 재량에 기한 공익판단의 여지를 감안하여 사실오인, 비례ㆍ평등의 원칙 위배 등을 그 판단대상으로 하는 것이므로 이 사건 처분에 대한 위법성 여부는 재량권을 정당하게 행사하였는지 여부에 달려 있다고 할 것이다. 나) 국토계획법 시행령 별표 1의2 개발행위 허가기준에 부적합하여 불허가 처분한 것에 대해 국토계획법 제56조제1항에 따르면 건축물의 건축 또는 공작물의 설치, 토지의 형질 변경, 토석의 채취에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위를 하려는 자는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수의 허가를 받아야 하고, 같은 법 제58조제1항에 의하면 시장ㆍ군수 등은 개발행위허가의 신청 내용이 용도지역별 특성을 고려하여 대통령령으로 정하는 개발행위의 규모에 적합하고, 도시ㆍ군관리계획의 내용에 어긋나지 아니하고, 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천ㆍ호수ㆍ습지의 배수등 주변환경이나 경관과 조화를 이루어야 하고, 해당 개발행위에 따른 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보계획이 적절한 경우에만 개발행위허가를 하도록 규정하고 있다. 같은 법 제58조제3항에 따르면 제1항에 따라 허가할 수 있는 경우 그 허가의 기준은 지역의 특성, 지역의 개발상황, 기반시설의 현황 등을 고려하여 대통령령으로 정하고, 같은 법 시행령 제56조 [별표 1의2] 개발행위허가기준 제3호 용도지역별 검토사항에서 다목2)에 의하면 개발행위로 인하여 개발보다 보전이 필요한 지역으로서 입지타당성, 기반시설의 적정성, 개발이 환경에 미치는 영향 , 경관 보호·조성 및 미관훼손의 최소화를 고려할 것이라고 규정되어 있다. 다) 도시계획 심의가 부당하다는 주장에 대하여 국토계획법 시행령 제57조제1의2에 녹지지역, 관리지역, 농림지역 또는 자연환경보전지역에서 건축물의 건축 또는 공작물의 설치를 목적으로 하는 토지형질변경으로 그 면적이 자연환경보전지역인 경우 5,000㎡미만인 경우에 국토계획법 제59조에 따라 도시계획위원회의 심의를 거쳐야 한다. 이 사건 신청지의 심의결과는 자연환경보전지역 내 보전이 잘된 농경지에 태양광발전시설이 최초로 입지하는 사항으로, 자연환경보전지역은 자연환경·수자원·해안·생태계·상수원 및 문화재의 보전 등을 위하여 지정된 용도지역이며, 농업으로 보전이 잘된 동 지역에 향후 인근 지역의 토지가 유사용도로 연쇄 개발될 우려가 있으며, 보전이 필요한 자연환경보전지역에 태양광 구조물을 수반한 개발행위는 바람직하지 않으며, 용도지역의 지정목적 및 농업으로 보전이 잘된 주변지역을 고려하여 도시계획위원회에서 부결하였으며, 이로 인해 국토계획법 시행령 제56조제1항 관련 별표1의2 제3호다목2)에 의해 개발행위허가기준에 부적합하다 판단한 것이다. 【보충서면】 3) 청구인 주장에 대한 답변 가) 신뢰보호의 원칙 등을 위반한다는 주장에 대하여 (1) 국토계획법 제56조제1항에 따르면 건축물의 건축 또는 공작물의 설치, 토지의 형질 변경, 토석의 채취에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위를 하려는 자는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수의 허가를 받아야 하고, 같은 법 제58조제1항에 의하면 시장ㆍ군수 등은 개발행위허가의 신청 내용이 용도지역별 특성을 고려하여 대통령령으로 정하는 개발행위의 규모에 적합하고, 도시ㆍ군관리계획의 내용에 어긋나지 아니하고, 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천ㆍ호수ㆍ습지의 배수등 주변 환경이나 경관과 조화를 이루어야 하고, 해당 개발행위에 따른 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보계획이 적절한 경우에만 개발행위허가를 하도록 규정하고 있으며, 이에 따라 청구인의 주장은 이유가 없다고 할 수 있다. (2) 청구인의 「전기사업법」에 따른 발전 사업허가 통보를 받았다고는 하나, 발전 사업허가증에 허가조건 5호에 국토계획법 제56조 규정에 따른 개발행위 허가를 득하여야 한다고 명시하고 있다. (3) 피청구인은 그에 따라 조건부로 발전 사업허가증을 발급해준 것일 뿐이며, 개발행위허가를 받기 위해서는 국토계획법 시행령 제57조제1항제1의2호에 녹지지역, 관리지역, 농림지역 또는 자연환경보전지역에서 건축물의 건축 또는 공작물의 설치를 목적으로 하는 토지형질변경으로 그 면적이 자연환경보전지역인 경우 5,000㎡미만인 경우에 국토계획법 제59조에 따라 도시계획위원회의 심의를 거쳐야 하며, 심의 결과 부결되어 같은 법 시행령 제56조제1항 별표1의2 제3호다목2)에 의해 개발행위허가기준에 부적합하다고 판단한 것이다. 4) 결론 앞에서 살펴본 바와 같이 피청구인의 처분은 청구인의 의견 등 제반사항을 종합적으로 검토하여 명백한 위반사실에 대하여 적법한 법률적용을 하여 처분한 것이므로 정당하다 할 것이며, 청구인들의 주장은 이유 없으므로 마땅히 기각되어야 할 것이다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률】 제56조(개발행위의 허가) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위(이하 "개발행위"라 한다)를 하려는 자는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수의 허가(이하 "개발행위허가"라 한다)를 받아야 한다. 다만, 도시ㆍ군계획사업(다른 법률에 따라 도시ㆍ군계획사업을 의제한 사업을 포함한다)에 의한 행위는 그러하지 아니하다. 1. 건축물의 건축 또는 공작물의 설치 2. 토지의 형질 변경(경작을 위한 경우로서 대통령령으로 정하는 토지의 형질 변경은 제외한다) 제58조(개발행위허가의 기준 등) ① 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 개발행위허가의 신청 내용이 다음 각 호의 기준에 맞는 경우에만 개발행위허가 또는 변경허가를 하여야 한다. 1. 용도지역별 특성을 고려하여 대통령령으로 정하는 개발행위의 규모에 적합할 것. 다만, 개발행위가 「농어촌정비법」 제2조 제4호에 따른 농어촌정비사업으로 이루어지는 경우 등 대통령령으로 정하는 경우에는 개발행위 규모의 제한을 받지 아니한다. 2. 도시ㆍ군관리계획 및 제4항에 따른 성장관리방안의 내용에 어긋나지 아니할 것 3. 도시ㆍ군계획사업의 시행에 지장이 없을 것 4. 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천ㆍ호소ㆍ습지의 배수 등 주변환경이나 경관과 조화를 이룰 것 5. 해당 개발행위에 따른 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보계획이 적절할 것 ② 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 개발행위허가 또는 변경허가를 하려면 그 개발행위가 도시ㆍ군계획사업의 시행에 지장을 주는지에 관하여 해당 지역에서 시행되는 도시ㆍ군계획사업의 시행자의 의견을 들어야 한다. ③ 제1항에 따라 허가할 수 있는 경우 그 허가의 기준은 지역의 특성, 지역의 개발상황, 기반시설의 현황 등을 고려하여 다음 각 호의 구분에 따라 대통령령으로 정한다. 1. 시가화 용도: 토지의 이용 및 건축물의 용도ㆍ건폐율ㆍ용적률ㆍ높이 등에 대한 용도지역의 제한에 따라 개발행위허가의 기준을 적용하는 주거지역ㆍ상업지역 및 공업지역 2. 유보 용도: 제59조에 따른 도시계획위원회의 심의를 통하여 개발행위허가의 기준을 강화 또는 완화하여 적용할 수 있는 계획관리지역ㆍ생산관리지역 및 녹지지역 중 대통령령으로 정하는 지역 3. 보전 용도: 제59조에 따른 도시계획위원회의 심의를 통하여 개발행위허가의 기준을 강화하여 적용할 수 있는 보전관리지역ㆍ농림지역ㆍ자연환경보전지역 및 녹지지역 중 대통령령으로 정하는 지역 제59조(개발행위에 대한 도시계획위원회의 심의) ① 관계 행정기관의 장은 제56조제1항제1호부터 제3호까지의 행위 중 어느 하나에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위를 이 법에 따라 허가 또는 변경허가를 하거나 다른 법률에 따라 인가ㆍ허가ㆍ승인 또는 협의를 하려면 대통령령으로 정하는 바에 따라 중앙도시계획위원회나 지방도시계획위원회의 심의를 거쳐야 한다. 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령】 제55조(개발행위허가의 규모) ①법 제58조제1항제1호 본문에서 "대통령령으로 정하는 개발행위의 규모"란 다음 각호에 해당하는 토지의 형질변경면적을 말한다. 다만, 관리지역 및 농림지역에 대하여는 제2호 및 제3호의 규정에 의한 면적의 범위안에서 당해 특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치시ㆍ특별자치도ㆍ시 또는 군의 도시ㆍ군계획조례로 따로 정할 수 있다. 4. 자연환경보전지역 : 5천제곱미터 미만 제56조(개발행위허가의 기준) ①법 제58조 제3항에 따른 개발행위허가의 기준은 별표 1의2와 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159022839"></img> 제57조(개발행위에 대한 도시계획위원회의 심의 등) ①법 제59조제1항에서 "대통령령으로 정하는 행위"란 다음 각 호의 행위를 말한다. 다만, 도시ㆍ군계획사업(「택지개발촉진법」 등 다른 법률에서 도시ㆍ군계획사업을 의제하는 사업을 제외한다)에 따른 경우는 제외한다. 1의2. 녹지지역, 관리지역, 농림지역 또는 자연환경보전지역에서 건축물의 건축 또는 공작물의 설치를 목적으로 하는 토지의 형질변경으로서 그 면적이 제55조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 규모 미만인 경우. 다만, 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 경우(법 제37조제1항제4호에 따른 방재지구 및 도시ㆍ군계획조례로 정하는 지역에서 건축물의 건축 또는 공작물의 설치를 목적으로 하는 토지의 형질변경에 해당하지 않는 경우로 한정한다)는 제외한다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 각 발전사업허가증, 각 개발행위허가신청서, 토지이용계획확인서, 도시계획위원회 개최결과서, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인들은 2019. 3. 12. ○○시 ○○면 ○○리 ○○○번지 토지(답, 2932㎡)의 소유권을 매매를 원인으로 이전받은 공유자들이다. 나) 이 사건 토지는 토지이용계획상 국토계획법에 따른 자연환경보전지역, 「수도법」에 따른 상수원보호구역에 해당한다. 다) 청구인들은 2019. 5. 24. 피청구인으로부터 이 사건 토지에 태양광 발전시설을 설치하는 발전사업허가를 득하였고, 같은 해 7. 9. 피청구인에게 사업계획서 등을 첨부하여 개발행위허가신청을 하여, 같은 해 8. 29. 피청구인의 관련부서와 협의한바, 그 주요 내역은 아래와 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159022837"></img> 같다. 라) 피청구인은 청구인들의 개발행위신청에 대하여 제2019-42회 도시계획위원회의 심의를 요청하여, 파주시 도시계획위원회는 2019. 9. 6. 심의를 개최하여 부결 결정을 하였는데 구체적인 부결 사유는 아래와 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159022835"></img> 마) 피청구인은 2019. 9. 17. 도시계획위원회 심의결과 부결되었고 청구인들의 개발행위허가신청이 국토계획법 시행령 제56조 별표1의2 개발행위허가기준에 부적합하다는 사유로 청구인들에게 개발행위 불허가처분을 하였다. 2) 국토계획법 제56조제1항제1호 및 제2호에 의하면 건축물의 건축 또는 공작물의 설치하거나 토지의 형질 변경을 하려는 자는 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수의 허가를 받아야 하고, 같은 법 제58조제1항제1호에 의하면 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수는 개발행위허가의 신청 내용이 용도지역별 특성을 고려하여 대통령령으로 정하는 개발행위의 규모에 적합할 경우에만 개발행위허가를 하는데, 같은 법 시행령 제56조 별표 1의2에서 개발행위 허가기준을 세부적으로 정하면서 3. 용도지역별 검토사항 다목2)에는 “개발보다 보전이 필요한 지역으로서 입지타당성, 기반시설의 적정성, 개발이 환경이 미치는 영향, 경관 보호·조성 및 미관훼손의 최소화를 고려할 것”이라고 정하고 있다. 3) 청구인들은 이미 발전사업허가를 받았고, 피청구인의 보완요청에 따른 보완을 완료하였음에도 불구하고 피청구인이 불허가 처분을 하였고, 도시계획심의위원회의 심의결과는 기속력이 없는데 추상적 사유로 부결한 심의결과에 따라 피청구인이 만연히 불허가 처분을 하였으며, 발전사업허가 및 개발행위허가에 대한 보완을 기간 내에 수행하였음에도 불허가처분을 하는 것은 신뢰보호원칙에 반한다는 주장을 한다. 그 외 청구인들은 이 사건 처분 이유가 주관적이고 추상적이므로 재량권을 일탈·남용한 위법이 있다거나 구체적이고 합리적인 이유 설명이 결여되어 「행정절차법」 등의 절차 위반이 있다는 취지의 주장도 한다. 살피건대, 도시계획위원회는 이 사건 토지가 자연환경보전지역 내에 위치하여 있고 이 지역의 보전상태가 양호한데, 태양광 발전시설 설치 목적의 개발행위를 허가할 경우에 향후 인근 지역의 토지가 유사용도로 연쇄적으로 개발될 우려가 있다는 등의 사유로 이 사건 개발행위허가신청 안건에 대하여 부결 결정을 하였고, 피청구인은 이와 함께 국토계획법 시행령 제56조 별표1의2의 개발행위허가기준에 부적합하다는 판단에 따라 이 사건 처분을 하였다는 사실을 인정할 수 있다. ① 먼저 청구인의 재량권 일탈·남용 등 주장에 대하여 살펴보면, 환경의 훼손이나 오염을 발생시킬 우려가 있는 개발행위에 대한 행정청의 허가와 관련하여 재량권의 일탈·남용 여부를 심사할 때에는, 해당지역 주민들의 토지이용실태와 생활환경 등 구체적 지역 상황과 상반되는 이익을 가진 이해관계자들 사이의 권익 균형 및 환경권의 보호에 관한 각종 규정의 입법 취지 등을 종합하여 신중하게 판단하여야 하며, 장래에 발생할 불확실한 상황과 파급효과에 대한 예측이 필요한 요건에 관한 행정청의 재량적 판단은 그 내용이 현저히 합리성을 결여하였다거나 상반되는 이익이나 가치를 대비해 볼 때 형평이나 비례의 원칙에 뚜렷하게 배치되는 등의 사정이 없는 한 폭넓게 존중될 필요가 있는 점 등을 함께 고려하여야 한다(대법원 2017. 3. 15. 선고 2016두55490 판결 등). 위 인정사실 및 제출된 증거자료 등을 종합하여 보면, 이 사건 토지는 자연환경보전지역 내의 토지로 도시계획심의자료 및 각 현장사진에서 확인되는 것처럼 주변이 모두 경작지로 이용되고 있어 비교적 자연환경이 잘 보전되어 있는 것으로 보이고, 피청구인은 도시계획심의위원회의 보전필요성, 연쇄개발로 인한 환경피해 등 부결이유와 국토계획법의 규정을 근거로 이 사건 처분을 한바 그 재량행사에 있어 현저히 합리성을 결여하였다거나 형평이나 비례의 원칙에 뚜렷이 위반되었다고 보기 어렵다. 따라서 이 사건 처분과 관련한 재량행사에 일탈·남용이 있다는 주장은 받아들이지 아니한다. ② 다음으로 신뢰보호원칙 위반의 점에 대하여 살펴보면, 청구인은 피청구인의 각 담당부서의 직원들이 이 사건 태양광발전사업의 허가에 아무런 문제가 없다고 수차 회신하였다고 하나 담당공무원이 공적견해를 표하여 청구인에게 개발행위허가에 대한 신뢰를 생기게 했다는 주장을 뒷받침할 증거는 발견되지 아니한다. 가사 각 담당공무원들이 허가와 관련하여 수허가 가능성에 대한 견해표명을 하였다 하더라도 이는 ‘담당업무’와 관련한 의견표현일 뿐, 최종적으로 개발행위허가에 대한 가능성을 명확히 언급하였다고 볼 근거가 없다. 한편 청구인들에 대한 발전사업허가는 「전기사업법」과 관련된 허가일 뿐, 태양광 발전시설 설치와 관련하여 입지부분에 대한 검토가 수반된 결과가 아니고, 또한 발전사업허가는 개발행위에 선행하여 필수적으로 받아야 하는 것이 아니며, 개발행위허가를 받은 후 발전사업허가를 득하여도 절차진행상으로는 하등 문제가 없는바, 청구인이 먼저 발전사업허가를 받았다고 하여 이 사건 처분이 위법하다는 이유가 될 수 없다. 따라서 청구인의 신뢰보호원칙 위반에 관한 주장도 받아들이지 아니한다. ③ 마지막으로 절차 위법 주장에 대하여 살펴보면, 「행정절차법」 제23조제1항(청구인은 「민원처리에 관한 법률」도 거론하고 있으나 결론에 있어서 같다)은 행정청이 처분을 할 때에는 당사자에게 그 근거와 이유를 제시하도록 규정하고 있고, 이는 행정청의 자의적 결정을 배제하고 당사자가 행정구제절차에서 적절히 대처할 수 있도록 하려는 취지이다. 따라서 처분서에 기재된 내용과 관계 법령 및 처분을 하기까지의 전체적인 과정 등을 종합적으로 고려하여, 어떠한 근거와 이유로 처분하였는지를 당사자가 충분히 알 수 있어 그에 불복하여 행정구제절차로 나아가는 데 지장이 없다면 처분서에 처분의 근거와 이유가 구체적으로 명시되어 있지 않아도 그 처분이 위법하다고 할 수 없다(대법원 2016. 4. 29. 선고 2014두3631 판결 등 참조). 위와 같은 법리에 비추어 이 사건을 보면, 불허가 통지서에는 환경보전이 양호한 상태이고, 유사용도로 연쇄 개발될 우려 및 보전필요성 등으로 개발행위가 바람직하지 않다는 표현이 명시되어 있고, 국토계획법 시행령 제56조 별표1의2의 기준을 명확히 기재하고 있으므로, 어떠한 근거와 이유로 이 사건 처분을 하였는지 청구인이 충분히 알 수 있어 그에 불복하여 행정구제절차로 나아가는 데 지장이 없는 것으로 보인다. 나아가 청구인이 재량의 일탈이나 남용, 신뢰보호원칙 등을 구체적으로 적시하여 이 사건 행정심판에 실제로 나온 점 등을 종합하여 보면, 청구인의 주장과 같이 이 사건 처분에 절차상 위법이 있다고 볼 수 없다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.