태양광발전시설 개발행위허가지 공사중지명령 취소청구

1. 사건개요 청구인은 ○○시 ○○면 ○○리 ○○○(전, 2,450㎡, 이하 ‘이 사건 토지’라 한다)에 태양광발전사업을 하기 위하여 피청구인으로부터 이 사건 토지 중 1,950㎡에 대하여 개발행위허가 및 전기발전사업(이하‘이 사건 태양광발전사업’이라 한다) 허가를 받은 자인데, 청구외 주식회사 ◎◎과 태양광시설 설치 공사계약을 체결하여 2019. 6. 18. 허가지에 포크레인 1대를 들여 토지 평탄작업을 시작하였으나, 이 사건 토지 인근 거주 주민들이 공사착공 당일 공사착공에 문제를 제기하여, 청구인은 다음날 주민들에게 제기된 문제점들에 대해 설명하고, 마을 이장의 요청에 따라 공사를 중지하였다. 피청구인은 2019. 7. 2. 이 사건 태양광발전사업에 대한 집단민원을 접수하고, 같은 해 7. 8. 민원인들과 면담한 후, 같은 해 7. 9. 청구인과 면담하여 공사중지 통보를 사전고지하고, 같은 해 7. 10. 청구인에 대하여 마을 주민들의 민원이 해소되는 때까지 공사를 중지할 것을 명령(이하‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 공사중지처분 경위 청구인은 경기도 ○○시 ○○면 ○○리 ○○○ 전 2,450㎡에 태양광발전사업을 하기 위하여 2018. 6. 4. 피청구인인 피청구인으로부터 발전사업허가를 받고, 2019. 2. 1. 피청구인으로부터 개발행위(농지전용)허가를 받았다. 청구인은 허가를 받기 위해 필요한 요건들을 모두 구비한 것이다. 청구인은 위 개발행위허가를 받자 2018. 3. 29. 태양광발전설치업을 하는 청구외 주식회사 ◎◎(이하‘◎◎’이라 한다)과 계약금액을 1억 6,280만 원으로 하는 태양광발전소설치계약을 체결하였고, 같은 해 3. 30. 착수금으로 880만 원, 같은 해 6. 11. 중도금으로 7,700만 원을 지급하였다. 청구인의 공사계약자인 ◎◎이 2019. 6. 18. 허가지에 포크레인 1대를 들여 토지 평탄작업을 하였는데, 그날 저녁에 전○형을 비롯한 인근 주민 10여명이 청구인에게 태양광발전소 설치를 하는 경우에 전자파 발생 여부, 모듈설치로 주위 온도가 상승하여 주위 농작물 피해 여부, 천둥, 번개시 화재 여부, 토양 오염 여부 등에 대하여 걱정하면서 질의하였다. 이에 대하여 청구인은 다음날인 2018. 6. 19. “태양광&amp;풍력 발전 바로 알기” 책자를 제시하면서 책자에 나와 있는 대로 설명을 하고 안심을 시켜주었다. 즉, 전자파 인체 보호기준은 83.3mG인데, 태양광 인버터에서는 17.3 정도로 경미하고, 직류에서는 전자파가 발생하지 않고 교류로 변환해주는 인버터에서만 발생하며 1~2미터만 떨어져도 거의 영향이 없다는 점, 그 전인 2018. 5. 28. 피청구인도 ○○도서관에서 ○○형 태양광 복지모델을 제시한 적이 있고 정부적 차원에서 태양광사업이 진행되고 있다는 점, 태양광은 빛을 흡수하기 때문에 온도 상승 문제가 없는 점, 에너지 저장장치를 설치하지 않고 바로 한전변압기로 송출하고 번개, 천둥에 대해서도 피뢰침 등 안전장치를 설치하기 때문에 화재 우려가 없는 점, 중국산이 아니고 ◈◈모듈을 사용하기 때문에 토양 오염 문제가 없는 점 등을 설명하고 안심시켜 주는 등 사업자로서 정성껏 대답하고 많은 노력을 하였다. 그날 이장이 협의가 될 때까지는 잠시 공사를 중지해 달라고 요구하여, 청구인은 곧바로 공사를 중지하였고, 현재까지 공사를 한 적이 없다. 공사는 딱 하루만 진행된 것이다. 이곳은 청구인의 부(父와) 조부(祖父)의 고향이기 때문에 동네사람들의 의견을 완전히 무시하면서 협의 중에 공사를 강행할 생각은 없었다. 청구인의 협의 노력에도 불구하고 반대하는 사람들이 나쁜 얘기들을 퍼뜨리면서 그 숫자가 늘어나 합의가 점점 어렵게 되었고, 많은 수의 주민들이 발전소 설치에 반대하는 것으로 알고 있다. 마을 주민들은 2019. 7. 초순경(또는 6월 말경) 청구인도 모르게 피청구인에게 사업발전허가를 취소해달라는 내용의 반대민원을 제출하였고, 시장면담을 요청하였다. 시청 담당 개발민원2팀장은 같은 해 7. 4.경 청구인의 대리인인 부(父) 심○식을 불러 발전소가 들어오면 동네 땅값이 떨어진다는 반대민원이 들어왔으니 공사를 하려면 민원을 해소하라고 하였다. 구체적인 민원사항에 대하여는 알려주지 않았고 현재까지도 모른다. 2019. 7. 8. 오전에 시청 담당자가 합의가 되었는지 전화로 물어보아 아직 협의 중이라고 대답하였고, 같은 해 7. 9. 마을주민들은 국장과의 면담, 피청구인과의 면담을 통해 허가 취소를 요구하였고, 피청구인은 같은 해 7. 10. 곧바로 이 사건 공사중지처분을 한 것이다. 피청구인은 주민들이 집단적으로 민원을 제기하고 농성을 할 기세를 보이며 시장면담을 요구하자 이를 무마할 목적으로 “전기사업법에 의한 발전사업 허가 당시 허가조건 4호에 첨부된 발전소 설치 전에 지역주민 의견을 충분히 수렴 주민의견을 최우선적으로 반영하여 민원해소토록 허가조건을 부여하였으나, 마을 주민들이 주장하는 조망, 경관저해, 주변토지이용 저해 등 다수 주민의견 해소”를 이유로 마을 주민의견 해소 시까지 개발공사를 중지하라는 명령을 내린 것이다. 주민들이 허가취소를 요구하는 민원을 넣은 상황에서 주민의견 해소 시까지 공사중지처분을 내린 것은 허가취소처분과 실질적으로 동일한 내용의 처분이다. 그러나 이러한 공사중지처분은 다음과 같은 이유로 위법·부당하다. (한편, 피청구인은 2019. 5. 28. ○○도서관에서 ○○형 태양광 복지모델을 제시하면서 여러 지원이 있으니 적극적으로 태양광 사업을 하도록 유도하였으며, 같은 해 7. 15. 한국노총중앙교육원에서 각 읍면동 이·통장 300여명을 모아놓고 태양광 사업에 대하여 ○○ 태양광 복지마을 모델을 제시하면서 태양광사업을 하도록 적극적으로 권장하였다. 그럼에도 불구하고 마을주민들이 민원을 제기하자 시끄러운 문제에 휘말리기 싫어서 적법하게 발령된 허가처분에 기하여 딱 1일 진행된 적법한 공사를 중지시킨 것이다.) 2) 공사중지처분의 위법성 1 : 실체법적 사유 가) 발전사업 허가 시 부여한 허가조건 4호 자체가 위법하여 무효이다. 위 허가조건 4호는 “4. 발전소 설치 전에 반드시 지역주민의 의견을 충분히 수렴 주민의견을 최우선적으로 반영하여 민원해소토록 하여야 하며 동 사업으로 인한 민·형사상의 문제 등을 처리하여야 합니다.”라고 규정되어 있는바, 아래와 같은 사유로 위 4호는 무효이다. 첫째, 대법원은 “장례식장의 건축이 인근 토지나 건축물의 이용현황에 비추어 현저히 부적합한 용도의 건축물을 건축하는 경우에 해당하지 않음에도 인근 주민들의 민원이 있다는 사정만으로 건축허가신청을 반려한 것은 위법하다”고 판시한 바 있다(대법원 2000두9762 판결). 일반적으로 장례식장은 혐오시설로 취급하여 마을 사람들이 꺼리게 되는 바 모든 허가요건을 적법하게 갖추었음에도 근거규정에도 없는 마을 주민들의 동의서를 요구하거나 마을 주민들의 반대 민원이 있다는 사정만으로 건축허가신청을 반려하는 것은 위법하다는 것이다. 즉, 근거규정 없이 인근 주민들의 민원을 이유로 건축허가신청을 반려할 수 없다는 의미이다. 또한 비슷한 대법원 판례로서 “구 도시계획법상의 자연녹지지역에 위치한 토지 위에 장례식장을 신축하는 내용의 건축허가 신청을 한 경우, 장례식장에 대한 부정적인 정서와 그로 인한 공공시설의 이용기피 등과 같은 막연한 우려나 가능성만으로 장례식장의 신축이 현저히 공공복리에 반한다고 볼 수 없다는 이유로 건축허가신청을 반려한 처분은 위법하다”라고 판시한 바 있다(대법원 2002두3263 판결). 위 판례들에 비추어 보면, 이 사건 중지처분의 근거가 된 허가조건 4호(반대민원)는 어떠한 법률이나 법률에 위임받은 시행령, 시행규칙에 근거하지 아니한 것이고, 피청구인이 민원발생이나 소란을 우려하여 임의로 부과한 것으로서 위법하고 무효라고 할 것이다. 둘째, 「토지이용 인·허가 절차 간소화를 위한 특별법」 제3조제1항에 근거하여 국토교통부 훈령인 「토지이용 인허가에 따른 지방도시계획위원회 운영 지침」 2.기본원칙 1-2-2는 ‘신청자에게 토지이용 인허가 절차 간소화를 위한 특별법 또는 관련지침과 관계가 없는 서류를 요구하거나 불필요한 행정절차 이행요구를 지양함(주민동의서 첨부, 주민설명회 개최, 사업과 무관하거나 과도한 기반시설 설치요구 등)’이라고 규정되어 있는바, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 등에 따른 인허가 심의시에 관련 법령이 요구하는 허가 요건 외에 함부로 주민동의서 첨부, 주민설명회 개최 등을 요구하지 않도록 한 것이다. 따라서 위 허가조건 4호는 상위 부서인 국토교통부의 훈령도 정면으로 무시하고 위반하면서 내려진 것으로서 위법·무효이다. 셋째, 허가조건 4호는 법률이나 하위 법령에 근거하고 있지 않은 것으로서, 주민들의 반대민원 발생 시에 발생하는 소란이나 불편을 모두 수허가자에게 떠넘겨 해결시키려고 하는 행정편의적 발상에서 임의적으로 붙인 부관에 불과하다. 위와 같은 부관을 부여할 적법한 법적 근거가 있다면 그 적용 법률이나 하위 법령을 제시해 주기 바란다. 넷째, 참고로 이 사건 개발행위 허가 시 허가조건 5항를 보면, 각 호 사항 위반 시 허가취소 또는 공사중지 조치를 받도록 되어 있으며, 1호는 허가받은 자가 이 법에 의한 명령, 처분을 위반한 자, 2호는 부정한 방법으로 이 법에 의한 허가 등을 받은 자, 3호는 개발행위관련 허가조건을 준수하지 아니하고 공사를 착공하였을 경우, 4호는 허가사항 변경 시 사전 변경허가를 득하지 아니하고 수허가자 임의로 사업계획을 변경하였을 경우, 5호는 개발행위허가에 따른 관련법 협의조건을 이행하지 않은 경우이다. 즉 적법한 부관(허가조건)은 이와 같이 수허가자의 구체적인 위법행위, 불법행위가 있는 경우로 한정되어 있는 것이며 이것이 전형적인 모습이다. 그러므로 이 사건 허가조건 4호에서 말하는 ‘민원’에 주민들의 추상적인 반대민원까지 포함시키는 것은 어떠한 법적 근거도 없어 위법·부당하다. 나) 가사 허가조건 4호를 수허가자가 개발행위지 공사나 태양광발전소 설비공사 시에 미리 세운 공사계획과 달리 이를 위반하는 공사를 하거나 법령에 위반하는 공사를 하여 주민들에게 피해가 있고 이러한 위법한 행위의 시정을 요구하는 민원이 들어오는 경우에 그 민원을 해소해야 하는 것으로 일부 좁혀 선해하여 일부 유효라고 가정해보더라도, 아래와 같이 청구인은 허가조건 4호 위반 사유가 없다. (허가조건 4호 후문에 ‘동 사업으로 인한 민형사상의 문제 등을 처리하여야 합니다’라고 규정되어 있는바, 정당한 민원은 수허가자가 위 2의가.항 넷째 사유처럼 법령이나 공사계획에 위반하여 공사를 하여 민사상 손해발생이나 형사상 처벌의 문제가 될 수 있는 구체적인 경우의 민원으로 한정하여 해석할 때, 일부 유효로 볼 여지도 있다고 할 것이다). 첫째, 청구인은 개발행위지에 대한 평탄공사를 단 하루 하다가 주민들의 요구로 대화를 위해 임의로 공사를 멈추고 대화를 하고 위험성이 없다는 점을 설명하려던 중이었고, 따라서 법령이나 공사계획에 어긋나는 위법한 공사를 한 사실이 전혀 없다. 둘째, 인근 주민들의 민원은 청구인이 구체적으로 어떤 위법한 공사행위를 하여 손해가 발생하였다는 식의 구체적인 민원이 아니다. 인근 주민들은 마을에 발전소가 들어오는 것이 싫으니 발전사업 허가를 취소해달라는 것이다. 인근 주민들은 태양광발전소에 대한 부정적인 정서와 막연한 우려를 가지고 반대를 하는 것이다. 공사중지 통보서에도 막연히 ‘마을 주민들이 주장하는 조망, 경관저해, 주변토지이용 저해 등 다수 주민의견 해소’라는 식으로 추상적으로 기재되어 있을 뿐이고, 청구인이 어떤 공사를 어떻게 잘못하였다는 내용이 전혀 없다. 셋째, 조망, 경관저해 등의 추상적인 반대민원은 피청구인이 고려할 만한 정당한 민원이 아니다. 왜냐하면 조경, 경관저해 여부는 개발행위 허가 심사 시에 이미 고려된 사항이고, 관련 규정에 저촉되지 아니한다고 보아 또는 저촉되지 아니하는 방법으로 공사를 진행하는 것으로 하여 이미 허가가 난 것이기 때문이다. 따라서 추상적인 조망, 경관저해의 우려만으로 허가취소에 준하는 ‘주민의견 해소시까지 공사중지처분’을 내리는 것은 위법·부당하다. 개발행위허가 시에 제출된 ‘토지이용, 피해방지계획도’에 보면, 이 사건 토지 경계부분을 보강토 옹벽으로 둘러 안전을 꾀하고 그 위에는 나무를 식재하여 일견 태양광발전 패널들이 한 눈에 보이지 않도록 공사를 할 계획이 세워져 있다. 그럼에도 불구하고 공사를 하기도 전에 추상적인 조망권 침해, 경관저해 우려를 이유로 반대민원을 제기하는 것은 타당하지 아니하고, 민원이 있다는 사정만으로 공사를 중지시키는 처분도 위법한 처분에 해당한다. 넷째, 예를 들어 피청구인이 고려할 만한 정당한 민원이 성립되려면, 공사가 끝나거나 상당부분 진행된 후 법령이나 공사계획에 맞지 않게 공사가 어떤 방식으로 또는 내용으로 진행되었고, 이에 따라 어떤 내용의, 어느 정도의 피해가 있다는 식의 구체적인 피해 주장 민원을 제기해야 마땅한 것이다. 다섯째, 위와 같이 허가조건 4호에 규정된 민원을 수허가자의 법령위반이나 공사계획 위반의 불법공사에 대한 민원으로 좁혀 해석한다면, 이 사건 주민들의 추상적 반대 민원은 정당한 민원이 아니므로 고려할 가치도 없는 것이고, 청구인에게는 4호 위반이 없는 것이다. 여섯째, 위 대법원 판례들에도 정면으로 반하는 처분이다. 마을 주민들의 상당수가 발전소 설치에 반대를 하고 민원을 들어주지 않으면 집단시위를 하려는 듯한 기세를 보이자, 행정편의적인 차원에서 쉽게 민원을 무마하기 위해서 적법하게 허가를 받아 이제 막 공사를 시작한 청구인에게 이 사건 공사중지처분을 내리는 것은 위 대법원 판례의 설시내용이나 판시 취지에 정면으로 위반하는 것이다. 이는 법치행정원칙에도 어긋나 위법하다. 다) 소결 허가조건 4호는 법률이나 하위 법령에 근거하지 아니하고 임의적으로 부여된 것으로서 무효이고, 가사 민사상 피해발생이나 형사상 처벌의 문제가 발생되는 구체적인 법령위반 행위(법령이나 허가받은 공사계획에 어긋나는 위법한 공사행위)에 대한 정당한 민원의 경우로 한정하여 좁게 해석한다면 유효로 볼 소지도 있지만, 주민들의 민원은 단순히 태양광발전소가 설치되는 것이 싫다는 부정적 정서와 우려감에 기반한 추상적인 반대민원에 불과하므로 정당한 민원이 아니고, 청구인은 어떤 구체적인 법령위반행위나 공사계획에 위반한 공사행위를 한 적이 없으므로, 허가조건 4호를 위반한 것이 아니다. 발전소설치에 반대하는 추상적인 반대민원이 있다는 이유만으로 공사중지처분을 내리는 것은 위법하다. 따라서 공사중지처분은 무효이거나 또는 취소되어야 한다. 피청구인은 이러한 추상적인 반대민원이 들어왔으면, 이미 여러 가지 사항을 검토하여 적법하게 허가가 난 것이니 구체적인 위법사유 없이 허가를 취소할 수 없으며, 앞으로 청구인이 공사를 함에 있어 위법사유가 발생하거나 주민들에게 구체적인 피해가 생기는 사유가 발생하는 경우 그때 구체적인 사유를 들어 피해민원을 제기할 수 있다고 주민들에게 설명하고 지도하였어야 마땅하다. 그럼에도 불구하고 피청구인은 주민들의 민원과 관계인들의 압력에 굴복하여 법치행정원칙을 저버리고 아무런 근거도 없이 주민들의 민원이나 소란을 모두 적법하게 허가받은 청구인에게 떠넘긴 것이고, 허가취소와 실질적으로 같은 “민원 해소 시까지 공사중지처분”을 한 것은 매우 부당하다. 3) 중지처분의 위법성 2 : 「행정절차법」 위반 가) 처분의 근거와 이유제시의무 위반 행정청은 당사자에게 처분의 근거와 이유를 제시하여야 할 의무가 있는데(「행정절차법」 제23조제1항 본문), 처분의 주된 법적근거 및 사실상의 사유를 어떠한 근거와 이유로 처분이 이루어진 것인지를 충분히 알 수 있을 정도로 명확하고 구체적으로 제시하여야 한다. 처분의 사실상 사유가 추상적으로만 제시된 경우와 같이 처분의 이유제시가 불충분한 경우에는 이유제시의무를 이행한 것이 되지 않는다고 할 것이다. 대법원도 “세무서장인 피고가 주류도매업자인 원고에 대하여 한 이 사건 일반주류도매업면허취소통지에 ‘상기 주류도매장은 무면허 주류판매업자에게 주류를 판매하여 주세법 제11조 및 국세법사무처리규정 제26조에 의거 지정조건위반으로 주류판매면허를 취소합니다’ 라고만 되어 있어서 원고의 영업기간과 거래상대방 등에 비추어 원고가 어떠한 거래행위로 인하여 이 사건 처분을 받았는지 알 수 없게 되어 있다면 이 사건 면허처분취소는 위법하다”라고 판시한 바 있다(대법원 90누1786 판결). 이 사안에서도, 피청구인은 막연히 ‘마을 주민들이 주장하는 조망, 경관저해, 주변토지이용 저해 등 다수 주민의견해소’라고만 되어 있어 구체적으로 청구인이 어떠한 위법행위를 하여 주민들의 어떠한 조망권 침해나 경관저해 문제가 나타난 것인지에 대하여 명확하고 구체적으로 밝히지 않았는바, 이 사건 처분은 위법하다 할 것이다. 또한 발전사업허가 당시 허가조건 4호에 규정된 허가조건을 위반하였다는 취지인데, 이러한 허가조건 4호가 어떠한 법률에 의거하여 한 것인지, 그래서 청구인이 어떠한 법률을 위반한 것인지조차 전혀 그 근거를 밝히지 아니하고 있는바, 역시 위법하다 할 것이다. 나) 청문절차 위반 다른 법령등에서 청문을 하도록 규정하고 있는 경우에 청문을 하도록 규정되어 있는 바(「행정절차법」 제22조제1항), 「전기사업법」 제13조제1항에 따르면 같은 법 제12조제1항에 따라 허가를 취소하려는 경우 청문절차를 거치도록 규정되어 있다. 이 사안은 허가 취소는 아니지만 ‘주민의 민원이 해소될 때까지 공사를 중지’시킨 것이므로 허가를 취소한 경우에 준하여 볼 수 있다. 왜냐하면 인근 주민들은 발전소 설치 자체를 반대하고 있고 추상적으로만 조망, 경관저해를 사유로 든 것으로 청구인이 사업을 포기하지 않는 한 민원해소는 불가능한 상황이다. 따라서 청문절차를 거쳤어야 하는데도 불구하고 거치지 아니하였으므로 위법하다 할 것이다. 다) 사전 통지, 의견제출절차 위반 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분의 경우에 청문절차나 공청회를 하는 경우가 아니면 당사자에게 의견진술의 기회를 주어야 한다(「행정절차법」 제23조제3항). 권익을 제한하는 처분이라 함은 수익적 행정행위의 취소 또는 정지처분 등을 말하므로, 이 사건 공사중지처분은 권익을 제한하는 처분에 해당하므로, 피청구인이 위 청문절차를 진행하지 않았다면 최소한 사전통지 및 의견제출의 기회를 부여해야 한다. 그런데 이러한 절차마저 모두 생략하였다. 청구인은 마을 주민들이 반대하자 대화하고 설득하기 위해서 공사를 단 1일만 한 상태에서 임의로 중지하였으므로 공공의 안전을 위하여 긴급한 처분을 하여야 할 상황도 아니었다. 따라서 사전통지절차나 의견제출절차를 거치지 아니한 점은 위법하여 취소사유에 해당한다. 라) 소결 위와 같이 「행정절차법」에 규정한 중요한 절차들을 제대로 지키지 아니한바, 이 사건 처분은 취소되어야 한다. 국민의 행정참여를 도모함으로써 행정의 공정성, 투명성 및 신뢰성을 확보하고 국민의 권익을 보호한다는 「행정절차법」의 목적 및 의견진술절차 제도의 취지 등을 고려할 때, 위와 같은 「행정절차법」을 위반한 처분은 반드시 취소되어야 한다. 4) 결어 헌법상 법치주의는 행정분야에서는 법치행정으로 구현된다. 법률이 정한 요건에 따라 그 요건이 구비가 되면 인·허가를 내주고, 취소사유나 중지사유가 발생하면 이에 따라 취소하면 법치행정이 구현된다. 편법이나 행정편의주의로 인하여 법치행정이 왜곡되어서는 아니 된다. 이러한 차원에서 대법원은 허가를 위한 적법 요건을 갖추었음에도 마을주민들의 반대민원이 있다는 사유만으로 건축허가신청을 반려한 처분은 위법하다고 명백히 판시한 것이다. 이 사건은 마을 주민들이 태양광발전소 설치를 반대하고 시청에서 데모를 할 것 같은 위세를 보이면서 시장면담을 요청하고 국장면담, 시장면담이 거행된 후 곧바로 중지처분이 나오게 된 것으로서, 마을 주민들의 반대민원이 있다는 사유만으로 적법하게 허가를 받아 적법하게 공사를 진행한 청구인에게 중지처분을 내리는 것은 아무런 근거법령 없이(이행조건 4호는 근거법령 없이 임의로 내려진 것으로서 무효이고, 적법한 근거 법령이 될 수 없음) 취해진 것으로서 무효 또는 취소사유에 해당한다. 이상과 같은 이유로 심판청구취지와 같이 이 사건 처분이 취소되기를 바란다. 【보충서면 1】 5) 주민들의 민원 내용 등 가) 청구인은 아무런 내용도 사전에 통보받지 못한 채 공사중지처분을 받게 되었기 때문에 처분 이후에 피청구인에게 정보공개를 요청하여 주민들이 어떤 내용의 민원을 제기하였는지 확인을 구하였고, 간단하게나마 그 요지를 사후에 통보받았다. 나) 주민들의 민원내용은 주민들의 동의가 최우선적인 허가조건임에도 불구하고 착공 때까지도 허가사실을 몰랐다는 점, 개발업자 농단에 맞추어 허가권을 남발하였다는 점, 주민동의의 대표성을 인정하는 법적근거 제시를 요구하고, 현장여론을 살피지 않은 행정처리로 주민피해 묵인하고 개발행위허가 실적을 채웠다는 점이다. 또한 태양광을 설치하면 주민건강 및 생활환경을 위협하고, 주민재산권을 침해하고, 마을공동체 붕괴가 일어난다는 추상적인 문제제기에 불과하다. 다) 주민들의 민원은 청구인이 태양광발전소를 설치함에 있어 준수해야 할 준수사항을 지키지 않았다는 등의 구체적인 내용은 없었으며, 주민들이 사는 곳에 태양광발전소가 설치되는 자체를 반대한다는 내용이다. 주민들의 주장은 주민들의 동의 없이 내 준 피청구인의 허가는 위법하니 취소해달라는 내용이다. 그러나 청구인은 태양광발전사업 허가에 필요한 절차를 받아 적법하게 허가를 받았는바, 주민들이 자신들의 동의 없이 허가를 낸 것이 위법하다는 주장은 아무런 근거가 없는 주장이므로 부당하며, 앞서 제시한 대법원 판례에도 정면으로 반한다. 주민들의 주장대로라면 허가는 허가요건을 구비하였느냐의 여부가 아니라 지역 주민들의 동의 여부에 좌우되는 것이어서 법치행정의 원칙은 와해되고 자의적으로 허가여부가 결정되어 위법·부당하다. 따라서 주민들의 요구에 따라 행해진 이 사건 처분도 위법·부당하다. 【보충서면 2】 6) 2018. 10. 27.자 개발위원회 회의록 및 동의서 제출 청구인은 2018. 6. 4. 피청구인으로부터 발전사업허가를 받았고, 2019. 2. 1. 개발행위(농지전용)허가를 받았다. 청구인이 위 개발행위허가 신청을 준비할 당시에 피청구인으로부터 마을 개발위원회의 동의서를 구비하면 좋겠다고 하여 청구인은 마을 이장에게 사정을 설명하고 동의를 요청하였다. 이에 따라 ○○리 개발위원회는 2018. 10. 27. 개최되었고, 이장을 비롯한 개발위원 전원이 동의하여 회의록을 작성하고, 동의서를 작성하여 청구인에게 교부해주었으며, 청구인이 이를 피청구인에게 제출하였다. 동의서 내용을 보면, 개발위원 10인은 이장, 노인회장, 새마을지도자, 부녀회장 등 마을을 대표하는 자나 동네 유지들로 구성되어 있는 것을 알 수 있다. 개발위원회의 동의가 개발행위허가를 위한 법정요건은 아니다. 다만, 청구인은 피청구인이 개발행위 허가 절차의 원만한 진행을 위해 요구하는 것으로 이해하고, 개발위원회에 정식으로 동의를 요청하여 동의서를 받은 것이다. 이로써 청구인은 피청구인이 임의적으로 요청한 것까지 모두 갖추고 개발행위허가를 받은 것이다. 또한 청구인은 위 동의서 제출을 준비하는 김에 발전소 부지 근처에 사시는 6세대 주민한테도 사안을 설명하고 임의로 동의서를 받아 추가로 제출하였다. 그럼에도 불구하고 마을에서는 몇 몇 분이 나중에 태양광발전에 관한 악의적인 소문을 퍼뜨려 마을 사람들로 하여금 헛된 걱정과 근심에 쌓이게 하고, 동요시켜 반대 여론을 만들어 다시 분쟁을 야기한 것에 불과하다. 7) 결어 청구인은 이미 법적 요건을 갖추고 적법한 절차에 따라 태양광발전허가를 받았고, 이후 개발행위허가를 받았으며, 주식회사 ◎◎과 1억 6,280만 원을 계약금액으로 하는 태양광발전소 설치계약을 체결하였고, 착수금과 중도금으로 8,580만 원을 이미 지급하였다. 이제 와서 마을사람들이 부화뇌동하여 태양광발전소 설치 자체를 반대하고 있다는 이유만으로 이 사건 발전허가를 취소하거나 취소와 같은 효력의 공사중지처분을 내리는 것은 법치주의 또는 법치행정의 원칙에 어긋나는 것이고, 또 위법하다. 소위 말하는‘떼법을 쓰는 것’을 받아주는 것은 그간 쌓아온 법치행정의 원칙을 완전히 형해화시키는 것이다. 이 사건 공사중지처분을 취소하여 법을 바르게 세우고 청구인의 억울하게 피해를 입지 않도록 하여 주기 바란다. 나. 피청구인 주장 1) 이 사건 처분의 경위 청구인은 2018. 3. 29. 태양광 발전사업업체인 ㈜◎◎과 공사대금 1억6280만원에 태양광발전소 설치사업에 관한 공사계약을 체결하고, 피청구인으로부터 2018. 6. 4. 발전사업 허가를 받고, 2019. 2. 1. 개발행위허가를 받아서, 2019. 6. 1. 허가지에 장비를 들여 공사를 하는 중 마을주민 전○형을 비롯한 10여명이 반대를 하였고, 이후 청구인의 노력에도 반대하는 사람들이 나쁜 얘기들을 퍼뜨리면서 급기야 2019년 7월 초순경에 피청구인에게 태양광사업발전허가를 취소해 달라는 반대민원을 제기하며 피청구인과의 면담을 요청하였다. 피청구인은 마을주민들의 집단민원을 제기하고 농성할 기세를 보이자, “전기사업법에 의한 발전사업 허가 당시 허가조건 4호에서 발전소 설치 전에 지역주민 의견을 충분히 수렴 주민의견을 최우선적으로 반영하여 민원해소토록 허가조건을 부여하였으니, 마을 주민들이 주장하는 조망, 경관저해, 주변토지이용 저해 등 다수 주민의견 해소”를 이유로 마을주민 의견해소 시까지 공사를 중지하라는 명령을 내렸는데, 청구인은 이러한 처분이 위법·부당하다며 행정심판을 청구하였다. 2) 이 사건 처분의 적법성 피청구인은 발전사업 허가증에 첨부된 허가조건 제4호에 따라“발전소 설치 전 반드시 지역주민의 의견을 충분히 수렴, 주민의견을 최우선적으로 반영하여 민원해소토록 하여야 하는” 허가조건을 부여하였는바, 집단 반대에 따른 마을 주민들과의 원만한 협의를 하도록 공사 중지한 행정행위는 정당하다고 할 것이다. 3) 결어 이 사건 ‘개발행위허가지 공사 중지’와 관련하여 절차상의 하자라 할 수 있으나, 피청구인이 다수의 마을주민들 의견을 수용하여 공사중지 처분한 사항이 신뢰보호의 원칙에 위배되지 않으므로 청구인의 주장은 이유 없다고 할 것이다. 【보충서면】 4) 주민들의 민원내용 등 청구인이 아무런 민원내용도 사전에 통보받지 못한 채 공사 중지 처분을 받았고, 피청구인에게 공개정보를 요청하여 주민들이 어떤 내용의 민원을 제기하였는지 확인을 구하였고, 간단하게나마 그 요지를 사후에 통보받았다는 주장에 대하여 피청구인은 2019. 7. 2. 청구인의 부친에게 다수의 주민들이 태양광 설치를 반대하고 있음을 유선으로 통보하고, 같은 해 7. 3. 13시경에 ○○시청에서 만나 주민반대하고 있음을 정식으로 알려주었으며, 같은 해 7. 8. 마을주민과 피청구인과의 면담이 계획되어 있음 또한 알려준 바 있는 등 마을주민들이 집단민원을 제기하는 등 사태의 심각성을 알려주었다. 그럼에도 불구하고 청구인은 사전에 아무런 내용을 사전에 통보받지 못했다고 주장하고 있으므로, 이 부분 청구인의 주장은 사실과 다르다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【행정절차법】 제21조(처분의 사전 통지) ① 행정청은 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분을 하는 경우에는 미리 다음 각 호의 사항을 당사자등에게 통지하여야 한다. 1. 처분의 제목 2. 당사자의 성명 또는 명칭과 주소 3. 처분하려는 원인이 되는 사실과 처분의 내용 및 법적 근거 4. 제3호에 대하여 의견을 제출할 수 있다는 뜻과 의견을 제출하지 아니하는 경우의 처리방법 5. 의견제출기관의 명칭과 주소 6. 의견제출기한 7. 그 밖에 필요한 사항 ② 행정청은 청문을 하려면 청문이 시작되는 날부터 10일 전까지 제1항 각 호의 사항을 당사자등에게 통지하여야 한다. 이 경우 제1항제4호부터 제6호까지의 사항은 청문 주재자의 소속ㆍ직위 및 성명, 청문의 일시 및 장소, 청문에 응하지 아니하는 경우의 처리방법 등 청문에 필요한 사항으로 갈음한다. ③ 제1항제6호에 따른 기한은 의견제출에 필요한 상당한 기간을 고려하여 정하여야 한다. ④ 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 제1항에 따른 통지를 하지 아니할 수 있다. 1. 공공의 안전 또는 복리를 위하여 긴급히 처분을 할 필요가 있는 경우 2. 법령등에서 요구된 자격이 없거나 없어지게 되면 반드시 일정한 처분을 하여야 하는 경우에 그 자격이 없거나 없어지게 된 사실이 법원의 재판 등에 의하여 객관적으로 증명된 경우 3. 해당 처분의 성질상 의견청취가 현저히 곤란하거나 명백히 불필요하다고 인정될 만한 상당한 이유가 있는 경우 ⑤ 처분의 전제가 되는 사실이 법원의 재판 등에 의하여 객관적으로 증명된 경우 등 제4항에 따른 사전 통지를 하지 아니할 수 있는 구체적인 사항은 대통령령으로 정한다. ⑥ 제4항에 따라 사전 통지를 하지 아니하는 경우 행정청은 처분을 할 때 당사자등에게 통지를 하지 아니한 사유를 알려야 한다. 다만, 신속한 처분이 필요한 경우에는 처분 후 그 사유를 알릴 수 있다. ⑦ 제6항에 따라 당사자등에게 알리는 경우에는 제24조를 준용한다. 제22조(의견청취) ① 행정청이 처분을 할 때 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 청문을 한다. 1. 다른 법령등에서 청문을 하도록 규정하고 있는 경우 2. 행정청이 필요하다고 인정하는 경우 3. 다음 각 목의 처분 시 제21조제1항제6호에 따른 의견제출기한 내에 당사자등의 신청이 있는 경우 가. 인허가 등의 취소 나. 신분ㆍ자격의 박탈 다. 법인이나 조합 등의 설립허가의 취소 ② 행정청이 처분을 할 때 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 공청회를 개최한다. 1. 다른 법령등에서 공청회를 개최하도록 규정하고 있는 경우 2. 해당 처분의 영향이 광범위하여 널리 의견을 수렴할 필요가 있다고 행정청이 인정하는 경우 ③ 행정청이 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분을 할 때 제1항 또는 제2항의 경우 외에는 당사자등에게 의견제출의 기회를 주어야 한다. ④ 제1항부터 제3항까지의 규정에도 불구하고 제21조제4항 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우와 당사자가 의견진술의 기회를 포기한다는 뜻을 명백히 표시한 경우에는 의견청취를 하지 아니할 수 있다. ⑤ 행정청은 청문ㆍ공청회 또는 의견제출을 거쳤을 때에는 신속히 처분하여 해당 처분이 지연되지 아니하도록 하여야 한다. ⑥ 행정청은 처분 후 1년 이내에 당사자등이 요청하는 경우에는 청문ㆍ공청회 또는 의견제출을 위하여 제출받은 서류나 그 밖의 물건을 반환하여야 한다. 제23조(처분의 이유 제시) ① 행정청은 처분을 할 때에는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우를 제외하고는 당사자에게 그 근거와 이유를 제시하여야 한다. 1. 신청 내용을 모두 그대로 인정하는 처분인 경우 2. 단순ㆍ반복적인 처분 또는 경미한 처분으로서 당사자가 그 이유를 명백히 알 수 있는 경우 3. 긴급히 처분을 할 필요가 있는 경우 ② 행정청은 제1항제2호 및 제3호의 경우에 처분 후 당사자가 요청하는 경우에는 그 근거와 이유를 제시하여야 한다. 제24조(처분의 방식) ① 행정청이 처분을 할 때에는 다른 법령등에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 문서로 하여야 하며, 전자문서로 하는 경우에는 당사자등의 동의가 있어야 한다. 다만, 신속히 처리할 필요가 있거나 사안이 경미한 경우에는 말 또는 그 밖의 방법으로 할 수 있다. 이 경우 당사자가 요청하면 지체 없이 처분에 관한 문서를 주어야 한다. ② 처분을 하는 문서에는 그 처분 행정청과 담당자의 소속ㆍ성명 및 연락처(전화번호, 팩스번호, 전자우편주소 등을 말한다)를 적어야 한다. 제26조(고지) 행정청이 처분을 할 때에는 당사자에게 그 처분에 관하여 행정심판 및 행정소송을 제기할 수 있는지 여부, 그 밖에 불복을 할 수 있는지 여부, 청구절차 및 청구기간, 그 밖에 필요한 사항을 알려야 한다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 공사계약서, 공사현장 사진, 민원요청에 대한 회신, 주민 진정서, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 ○○시 ○○면 ○○리 ○○○에 태양광발전사업을 하기 위하여 2018. 6. 4. 설비용량 99KW, 공급전압 380V, 주파수 60Hz의 사업규모로 전기발전사업(태양광) 허가를 받았는데, 이 사건 발전사업 허가조건의 주요 내용은 아래와 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159027553"></img> <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159027555"></img> 나) 청구인은 2019. 2. 1. 이 사건 토지 인근 주민 17명의 동의서를 받아서 태양광발전시설 부지조성의 목적으로 개발행위 허가를 받았으며, 허가조건의 주요 내용 중 공사중지 조치에 관한 내용은 아래와 같다. 다) 청구인은 2018. 3. 29. 태양광발전설치업을 하는 청구외 주식회사 ◎◎과 공사대금을 1억 6,280만 원으로 하는 태양광발전소설치계약을 체결하여 같은 해 6. 11.까지 착수금 및 중도금을 지급하였고, ◎◎은 2019. 6. 18. 허가지에 포크레인 1대를 들여 토지 평탄작업을 하였다. 그런데 청구외 전○○을 비롯한 인근 주민 10여명이 공사 착공 당일 청구인에게 태양광발전소 설치의 여러 문제점을 걱정하면서 질의하여, 청구인은 다음날인 같은 해 6. 19. “태양광&amp;풍력 발전 바로 알기” 책자를 제시하면서 설명하였는데, ○○리 이장이 청구인에게 주민과 협의가 될 때까지는 잠시 공사를 중지해 달라고 요구하여 곧바로 공사를 중지하였다. 라) 피청구인은 2019. 7. 2. 전○○ 외 178명으로부터 이 사건 토지 지상의 태양광발전시설에 관한 집단민원을 접수하였는데, 민원의 주된 기재내용은 아래와 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159027557"></img> 마) 태양광발전시설 설치반대 민원인들은 2019. 7. 8. 피청구인 시장실을 항의방문하여, 피청구인 소속 담당 국장과 면담을 하였고, 피청구인 소속 담당공무원 팀장이 같은 해 7. 9. 청구인과 면담하여 구두로 공사중지명령에 대한 처분사전통지를 하였다. 바) 피청구인은 2019. 7. 10. 「전기사업법」에 의한 발전사업 허가 당시 허가조건과 관련하여 ‘4. 발전소 설치 전에 반드시 지역주민의 의견을 충분히 수렴 주민의견을 최우선적으로 반영하여 민원해소토록 하여야 하며 동 사업으로 인한 민형사상의 문제 등을 처리하여야 합니다.’라는 제4호를 위반하였음을 사유로 공사중지기간을 ‘마을 주민의견 해소 시까지’로 정하여 개발행위 허가지 공사중지명령을 하였다. 2) 「행정절차법」 제21조제1항 및 제4항에 의하면 행정청은 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분을 하는 경우에는 미리 1.처분의 제목, 2.당사자의 성명 또는 명칭과 주소, 3.처분하려는 원인이 되는 사실과 처분의 내용 및 법적 근거 등을 당사자등에게 통지하여야 하나, 공공의 안전 또는 복리를 위하여 긴급히 처분을 할 필요가 있는 경우 등 일정한 경우에는 위 사항에 관한 통지를 하지 아니할 수 있다. 그리고 같은 법 제23조제1항에 의하면 행정청은 처분을 할 때에는 1. 신청 내용을 모두 그대로 인정하는 처분인 경우, 2. 단순ㆍ반복적인 처분 또는 경미한 처분으로서 당사자가 그 이유를 명백히 알 수 있는 경우, 3. 긴급히 처분을 할 필요가 있는 경우의 어느 하나에 해당하는 경우를 제외하고는 당사자에게 그 근거와 이유를 제시하여야 한다. 3) 청구인은 이 사건 태양광발전사업 허가 시 부과된 허가조건 제4호 자체가 위법·무효이고, 가사 위 허가조건 제4호가 일부 유효라고 가정하더라도 청구인은 위 허가조건을 위반한 사유가 없으므로 이 사건 처분은 위법·부당하며, 아울러 이 사건 처분에는 「행정절차법」에서 규정한 처분의 근거와 이유제시의무 및 사전 통지, 의견제출절차 등을 위반한 잘못이 있으므로 위법하여 취소하여야 한다는 취지로 주장한다. 이에 대하여 피청구인은 발전사업 허가증에 첨부된 허가조건 제4호에 따라 이 사건 태양광발전사업에 집단 반대하는 마을 주민들과의 원만한 협의를 하도록 그 공사를 중지시킨 것은 정당하며 신뢰보호 원칙에 위배되지 않는다는 취지로 항변한다. 이 사건 처분의 내용은 청구인이 발전사업허가 등을 득하여 공사를 시작하려고 하던 중 조망, 경관저해, 주변 토지이용 저해 등 마을 주민들의 집단민원이 제기됨에 따라 피청구인이 그 공사중지를 통보한 것이다. 이에 따라 이 사건의 쟁점은 이 사건 처분이 이루어지는 과정에서 절차상 위법이 있었는지 여부 및 피청구인이 정당한 사유 없이 재량권을 일탈·남용하였는지 여부라 할 것이다. 가) 먼저 이 사건 처분에 절차상 위법이 있었는지 여부를 살펴본다. 「행정절차법」 제21조제4항제1호 및 제23조제1항제3호에 따라 공공의 안전 또는 복리를 위하여 긴급히 처분을 할 필요가 있는 경우에는 예외적으로 처분 사전통지, 처분의 근거와 이유제시 등 행정절차가 면제될 수 있다. 피청구인은 마을 조망 및 경관의 저해, 주변 토지이용 저해 등에 관한 집단민원이 발생함에 따라 마을 주민들의 생활환경 피해 등 공공의 안전과 복리가 침해되는 것을 방지하기 위하여 이 사건 처분을 한 것으로 보이는데, 이 사건 태양광발전사업에 대한 공사가 계속 진행될 경우 추후 분쟁의 범위가 확대되거나 마을 주민 등에게 회복할 수 없는 피해가 발생할 수도 있는바, 이 사건 처분을 긴급히 통보할 필요성이 있었던 것으로 보인다. 가사 청구인을 상대로 처분의 사전통지 및 의견제출 절차를 밟았다고 하더라도, ‘공사 중지’의 필요성이 있는 이상 피청구인이 이 사건 처분과 다른 내용의 처분을 하였을 것으로 보이지는 아니하므로, 처분을 취소하여야 할 만큼 중대한 절차상의 흠은 없다 할 것이다. 나) 이 사건 태양광발전사업 허가조건 제4호의 무효 여부를 살펴본다. 청구인에게 부과된 허가조건 제4호는 ‘발전소 설치 전 이 사건 토지에 인접한 마을 주민의견을 최우선적으로 반영하여 민원 해소할 것’을 주된 취지로 한다. 이는 청구인에게 이 사건 태양광발전사업과 관련하여 발생할 수 있는 민원의 해결을 요구하는 작위 또는 수인의무를 명하는 부담에 해당한다 할 것이다. 수익적 행정처분에 있어서는 법령에 특별한 근거규정이 없다고 하더라도 그 부관으로서 부담을 붙일 수 있고, 그와 같은 부담은 행정청이 행정처분을 하면서 일방적으로 부가할 수도 있지만 부담을 부가하기 이전에 상대방과 협의하여 부담의 내용을 협약의 형식으로 미리 정한 다음 행정처분을 하면서 이를 부가할 수도 있다(대법원 2009. 2. 12. 선고 2005다65500 판결 참조). 또한 하자 있는 행정처분이 당연무효가 되기 위하여는 그 하자가 법규의 중요한 부분을 위반한 중대한 것으로서 객관적으로 명백한 것이어야 한다. 이 사건 태양광발전사업 허가는 피청구인의 재량행위에 해당한다 할 것이고, 위 허가조건 제4호의 내용이 관련 법령을 명시적으로 위반하였거나, 또는 청구인이 수인할 수 없는 과도한 의무를 부과한 것이라는 특별한 사정은 보이지 아니한다. 결국 위 허가조건 제4호가 위법·무효라는 청구인의 주장은 이유가 없다. 다) 이 사건 처분에 재량권 일탈·남용이 있었는지 여부를 살펴본다. 환경의 훼손이나 오염을 발생시킬 우려가 있는 개발행위에 대한 행정청의 허가와 관련하여 재량권의 일탈·남용 여부를 심사할 때에는, 해당지역 주민들의 토지이용실태와 생활환경 등 구체적 지역 상황과 상반되는 이익을 가진 이해관계자들 사이의 권익 균형 및 환경권의 보호에 관한 각종 규정의 입법 취지 등을 종합하여 신중하게 판단하여야 하며, 장래에 발생할 불확실한 상황과 파급효과에 대한 예측이 필요한 요건에 관한 행정청의 재량적 판단은 그 내용이 현저히 합리성을 결여하였다거나 상반되는 이익이나 가치를 대비해 볼 때 형평이나 비례의 원칙에 뚜렷하게 배치되는 등의 사정이 없는 한 폭넓게 존중될 필요가 있는 점 등을 함께 고려하여야 한다(대법원 2017. 3. 15. 선고 2016두55490 판결 등 참조). 위 인정사실 및 제출된 증거자료 등을 종합하여 살피건대, ① 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 ‘국토계획법’이라 한다)은 일정한 개발행위의 허가에 대하여 행정기관의 장으로 하여금 개발행위허가를 신중하게 결정하도록 함으로써 난개발을 방지하고자 하는 데에 주된 취지가 있는 점, ② 이 사건 태양광발전사업 허가 시 허가조건 제4호에 “발전소 설치 전에 반드시 지역주민의 의견을 충분히 수렴 주민의견을 최우선적으로 반영하여 민원해소토록 하여야 하며 동 사업으로 인한 민·형사상의 문제 등을 처리하여야 합니다”라고 표시하고 있는 점, ③ 2019. 2. 1.자 태양광발전시설 부지조성을 위한 개발행위 관련 허가조건 제4호에도 “민원발생시 사업자가 사업자 부담으로 해결 후 사업을 시행하여야 합니다”라고 표시되어 있는 점, ④ 공사진행 중 민원이 발생할 경우 개발행위에 불이익한 처분이 가하여질 수 있음을 청구인이 충분히 인식하고 있었다고 보이는 점, ⑤ 현재 이 사건 토지 주변 마을 주민들이 태양광발전시설을 결사반대하며 집단민원을 제기하고 있는 점 등을 인정할 수 있다. 청구인이 마을 주민들로 하여금 개발행위 반대의 집단민원을 야기하게 한 것은 이 사건 태양광발전사업 허가시 부과된 허가조건 제4호에 위반한 것으로 봄이 상당하다 할 것이고, 피청구인이 개발행위 관련 허가조건상의 공사 관련 조항에 의거하여‘마을 주민의견(민원) 해소 시까지 농지전용 공사의 중지’를 통보한 것에 위법이 있다고 할 수 없다(대법원 1998. 6. 12. 선고 98두6180 판결 참조). 결국 민원이 발생하지 않는 것 내지 발생된 민원을 해소할 것을 전제로 그 개발행위허가가 이루어진 것으로 보이고, 인근의 마을 주민들의 집단민원은 허가조건에 적시된 청구인의 민원처리의무를 발생시키는 중대한 사정변경에 해당한다고 할 것이다. 따라서 이 사건 태양광발전시설의 설치를 위한 농지훼손 등으로 자연환경이나 마을 경관을 해칠 우려가 상당하고, 그 토지 개발행위에 따른 인근 주민의 생활환경 피해 발생 우려를 사전에 방지하기 위하여 피청구인이 긴급히 공사중지를 명령하고 민원해결을 통보한 것은 불가피한 조치에 해당한다고 보이는바, 이 사건 처분이 재량권을 일탈·남용하여 위법하므로 취소하여 달라는 청구인의 주장은 이유가 없다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.