택시운송사업 사업일부정지처분 취소청구

1. 사건개요 피청구인은 2019. 6. 24. 청구인에게 청구인 소속 택시운수종사자들이 「택시운송사업의 발전에 관한 법률」(이하 ‘택시발전법’이라 한다) 제16조를 위반하여 산출된 승차거부 위반지수가 1 이상이 되었다는 이유로 택시 30대(위반차량 15대, 지정차량 15대)에 대하여 60일(2019. 8. 1.~2019. 9. 29.)의 택시운송사업 사업일부정지처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 청구인 주장 가. 청구인은 이 사건 처분의 원인이 되는 위반행위를 한 청구인 소속 택시운수종사자 총 15명(이○영, 빈○진, 임○빈, 이○국, 이△영, 김○걸, 조○종, 김○희, 심○칠, 이○호, 한○옥, 홍○훈, 이○재, 임○섭, 손○열)을 대상으로 승차거부에 대한 개별교육을 하였고 서약을 받은 사실이 있으므로, 승차거부를 방지하기 위하여 상당한 주의와 감독을 게을리 하지 않았음을 확인할 수 있다. 나. 이 사건 처분의 산정기간은 최종 적발일인 2018. 11. 23.로부터 2년 역산한 2016. 11. 23.~2018. 11. 23.인데, 택시발전법 시행령 제21조제3호 별표 2 1.일반기준 나.에 따르면, ‘위반행위의 횟수에 따른 행정처분의 기준은 제2호 다목 1)ㆍ 2) 및 같은 호 라목 1)ㆍ2)의 위반행위에 대해서는 최근 2년간, 그 밖의 위반행위에 대해서는 최근 1년간 같은 위반행위로 행정처분을 받은 경우에 적용한다. 이 경우 위반횟수는 같은 위반행위에 대하여 최초로 행정처분을 한 날과 그 처분일 이후에 다시 같은 위반행위를 하여 적발된 날을 기준으로 하여 계산한다’라고 규정되어 있어, 법 문언만으로는 산정기간의 기준일을 위반일로 삼아야 하는지, 처분일로 삼아야 하는지 불분명하다. 이 사건 처분은 중대한 침익적 행정처분에 해당하므로 침익적 행정처분의 경우에는 그 근거가 되는 행정법규를 더욱 엄격하게 해석ㆍ적용하여 행정처분의 상대방에게 불리하지 않도록 하여야 한다(대법원 2016. 11. 25. 선고 2015두37815 판결)는 판례의 취지에 따라, 위반일을 기준으로 삼을 경우 ‘서울@@아@@32, 서울@@아@@57, 서울@@아@@24, 서울@@아@@32, 서울@@아@@57’ 차량은 최종 적발일로부터 2년에 해당하지 않으므로 위 차량들을 포함하여 위반건수가 17회임을 전제로 한 이 사건 처분은 취소되어야 한다. 다. 피청구인은 2018. 11. 23. 청구인 소속 택시운수종사자인 조○준이 승차거부를 하였다고 단속하였고, 2019. 1. 30. 조○준에게 경고 및 과태료 부과처분을 하였으며, 조○준이 승차거부로 단속된 2018. 11. 23.을 이 사건 처분의 최종 적발일로 하였다. 그러나, 조○준은 2019. 2. 21. 중앙행정심판위원회에 2019. 1. 30.자 경고처분의 취소를 구하는 행정심판(사건번호 2019-@@@@ 택시운수종사자 경고처분 취소청구)을 청구하였고, 중앙행정심판위원회는 2019. 11. 5. 위 행정심판을 인용하는 재결을 한 사실이 있으므로, 피청구인은 더 이상 2018. 11. 23.을 최종 적발일로 삼을 수 없으며, 청구인이 2018. 11. 23. 이후 승차거부로 처분을 받은 건은 단 1건이고 해당 건의 단속일은 2019. 3. 19.인바, 실제 최종 적발일인 2019. 3. 19.을 기준으로 2년 역산하면(2017. 3. 20.~2019. 3. 19.) 위반 건수는 총 12건, 승차거부 위반지수는 0.89로서 위반지수가 1에 이르지 않으므로 이 사건 처분은 취소되어야 한다. 3. 피청구인 주장 가. 청구인이 취하였다는 조치 중 매월 정기교육 내용과 위반행위를 한 소속 택시운수종사자에 대한 개별교육내용은 실효성을 담보할 수 없을 정도로 형식적이다. 청구인이 승차거부 위반행위 근절을 위해 적극성을 가졌더라면 신규 채용 당시부터 승차거부ㆍ도중하차ㆍ합승 등 위반행위가 발생하지 않도록 교육을 실시하고, 입차-출차 시 운수종사자로 하여금 승차거부 위반행위 내용을 반복ㆍ숙지토록 매일 함께 낭독하고, 시내 주요 승차거부 민원발생지(홍대입구, 신촌역, 강남역 등)를 현장 방문하여 자사 택시 상시 모니터링을 실시하는 등 회사차원의 구체적이고 적극적인 승차거부 방지대책을 강구해볼 수 있었을 것이나, 청구인이 제출한 자료에는 이러한 노력을 확인할 수 없고, 승차거부ㆍ도중하차 등의 불편민원을 예방하기 위해 노력하는 우수업체와 비교해 볼 때 청구인의 주의와 감독조치는 상당히 미흡한 것으로 보인다. 나. 위반지수 산정기준에 대한 청구인의 주장에 관하여, 명확한 처분기준을 정립하기 위하여 2019. 8. 21. 관계부처인 국토교통부에 질의(을 제13호증)를 하였던바, 위반지수 산정은 위반행위를 하여 최종 적발된 날부터 과거로 역산하여 최대 2년이 되는 날까지의 기간 내에 행정처분 된 모든 위반건수로 하도록 하고 있으므로, 위반행위 최종 적발일인 2018. 11. 23.부터 역산하여 2년이 되는 날인 2016. 11. 24. 기간 내에 행정처분 된 모든 위반건수를 산정한 이 사건 처분은 적법ㆍ타당하다. 다. 최종 적발일은 적발된 사건의 행정처분의 여부로 결정될 것이 아니라, 법 문언대로 같은 항목의 위반행위로 적발된 사실을 기준으로 해야 하므로 적발된 사건의 최종 행정처분 여부는 기산일에 영향을 미치지 않는다. 나아가 최종 적발일로 기준이 된 사건의 최종 처리결과에 따라 이 사건 처분의 기산일이 변경되어야 한다면, 다른 28개의 택시운송사업자에 대한 사업일부정지처분의 기산일 또한 변동될 가능성이 있는데, 통상 위반행위로 적발된 후 처분까지 2~3개월이 소요되고 적발 이후 당사자가 처분에 대한 불복절차까지 진행한다면 약 1년이 넘는 기간이 지난 후에야 처분이 확정되는 상황에서, 적발사건이 증거불충분 등의 사유로 내부종결 결정 또는 당사자의 행정심판 및 행정소송 청구에 따른 인용결정으로 최종 적발일이 변경되고, 이에 따라 기존의 기산일 산정에 따른 사업일부정지처분이 위법ㆍ부당하다고 결론 내린다면, 행정의 일관성이 무너지고 처분의 불확정성으로 인해 사실상 사업일부정지처분이 불가능해질 가능성도 배제할 수 없다. 4. 관계법령 택시운송사업의 발전에 관한 법률 제1조, 제16조, 제18조제1항, 제19조, 제20조제1항 택시운송사업의 발전에 관한 법률 시행령 제21조, 제23조, 별표 2 5. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 처분 사전통지서, 이 사건 처분서, 위반내역, 운수종사자 교육대장, 법규위반자 교육명단, 청구인 소속 택시운수종사자 조○준이 청구한 행정심판(사건번호 2019-@@@@)의 재결서 등을 종합하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. 청구인은 피청구인으로부터 택시운송사업면허를 받은 택시운송사업자로서 이 사건 처분 당시 면허대수는 67대이다. 나. 피청구인은 2018. 12. 7. 청구인에게 다음과 같이 택시발전법 제16조 및 제18조 위반에 따른 행정처분 사전통지를 하였다. - 다 음 - ○ 처분 사전통지서(의견제출통지) - 예정된 처분의 제목 : 택시발전법 제18조(택시운송사업면허의 취소 등)에 따른 행정처분 - 대상자[회사(대표자)] : ○○○택시(이○○) - 처분의 원인이 된 사실 ㆍ산정기간 : 기산일 ‘16. 11. 23., 최종적발일 ’18. 11. 23., 최종 적발일로부터 2년 역산 ㆍ위반건수 및 위반지수 : 17 / 1.27 ㆍ위반내용 : 승차거부 위반지수 1 이상 ㆍ처분하고자 하는 내용 : 사업일부정지 60일 * 위반행위와 직접 관련된 자동차의 2배수 자동차에 대한 사업일부정지 ㆍ의견제출기한 : 2018. 12. 26.까지 다. 피청구인은 2019. 6. 24. 청구인에게 다음과 같이 이 사건 처분을 하였다. - 다 음 - ○ 업종 : 일반택시운송사업 ○ 업체명(대표자) : ○○○택시(이○○) ○ 위반내용: 승차거부 위반지수 1 이상 ○ 처분내용 : 사업일부정지 60일(2019. 8. 1.~2019. 9. 29.) - 위반차량 : 서울@@아@@07, 서울@@아@@08, 서울@@아@@13, 서울@@아@@24, 서울@@아@@29, 서울@@아@@37, 서울@@아@@45, 서울@@아@@47, 서울@@아@@59, 서울@@아@@63, 서울@@아@@66, 서울@@아@@65, 서울@@아@@28, 서울@@아@@32, 서울@@아@@57 - 지정차량 : 서울@@아@@40, 서울@@아@@16, 서울@@아@@15, 서울@@아@@51, 서울@@아@@06, 서울@@아@@27, 서울@@아@@18, 서울@@아@@25, 서울@@아@@23, 서울@@아@@19, 서울@@아@@61, 서울@@아@@17, 서울@@아@@04, 서울@@아@@26, 서울@@아@@21 ○ 근거법령 : 택시발전법 제18조, 같은 법 시행령 제21조 별표 2 ○ 처분일자 : 2019. 6. 24. 라. 피청구인은 청구인 소속 택시운수종사자 조○준이 승차거부로 적발된 2018. 11. 23.을 최종 적발일로 하여, 이로부터 2년 역산한 기간 내에 행정처분 된 모든 위반건수를 산정하여 이 사건 처분을 하였고, 이 사건 처분의 위반지수 산정에 포함한 승차거부 17건의 처분내역은 다음과 같다(다음 표의 확정처분을 이하 ‘선행처분’이라 한다). - 다 음 - <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=100979373"> </img> * 서울@@아@@32(연번10, 연번14), 서울@@아@@57(연번13, 연번16)은 중복 위반 마. 위 라항 조○준이 2018. 11. 23. 승차거부를 하였다는 이유로 피청구인은 2019. 1. 30. 조○준에게 택시발전법 제16조 위반에 따른 경고처분을 하였는데, 조○준은 2019. 2. 21. 우리 위원회에 피청구인을 상대로 ‘피청구인이 2019. 1. 30. 청구인에게 한 택시운수종사자 경고처분을 취소한다’는 취지의 행정심판(사건번호 2019-@@@@)을 청구하였고, 우리 위원회는 2019. 11. 5. 위 심판청구를 인용하는 재결을 하였다. 바. 피청구인이 제출한 자료에 따르면, 위 마항 조○준의 2019. 1. 30.자 경고처분 이전에 청구인 소속 택시운수종사자가 피청구인으로부터 마지막으로 받은 처분내역은 선행처분 17건 중 연번1의 경고처분이고, 연번1의 단속일은 2018. 8. 16.이다. 사. 피청구인은 2019. 8. 17. 국토교통부에 ‘택시운송사업 행정처분 기준(업체위반지수 산정 시 기산일 및 위반횟수)’에 대하여 질의하였고, 국토교통부는 2019. 8. 21. 피청구인에게 ‘택시발전법 시행령 별표 2 1. 일반기준 나목에 따라, 승차거부 및 부당운임수수 등의 운수종사자의 위반행위에 따른 운송사업자의 위반지수 산정방법은 같은 위반행위의 최종 적발된 날로부터 과거로 역산하여 최대 2년이 되는 날까지의 기간 내에 행정처분 된 모든 위반건수를 합하여 위반지수 산정방식에 따라 산정하면 될 것으로 판단된다’는 내용으로 회신을 하였다. 아. 청구인이 이 사건 심판 청구 시 제출한 운수종사자 교육대장, 법규위반자 교육명단 등의 주요 내용은 다음과 같다. - 다 음 - ○ 운수종사자 교육대장 - 2016년~2018년 운수종사자 교육대상에 따르면, 신규 및 재직종사원을 대상으로 하여 약 월 1회 1시간~1시간 30분 자체 교육을 시행한 것으로 되어 있고, 교통사고 교육, 유행성독감ㆍ당뇨 등 질병관련 건강교육, 친절운행ㆍ택시발전법 교육, 택시 승차거부단속 매뉴얼 및 민원 신고ㆍ택시 민원 및 여객자동차 운송사업 준수사항 교육, 산업안전 재해예방 및 건강진단 교육, 자동차 관리 및 안전관리 교육, 산업재해보험과 자동차보험 관련 교육, 택시표시등 조작 긴급정비 교육, 성폭력관련 및 미투운동 교육, 택시민원신고 처리절차 및 위반지수 산정관련 교육 등이 주된 내용임 - 교육 참석자 서명 및 교육 자료 등을 확인할 수 없음 ○ 법규위반자 교육명단 - 2016년~2018년 법규위반자 교육명단에는 법규위반자의 차량번호, 성명, 법규위반일, 위반내용, 관청처분, 위반자 교육처리, 교육 내용으로 구성되어 있고, 선행처분 17건에 대하여 교육한 것으로 되어 있음 - 위반자 교육처리에는 ‘교육확인서’, ‘개별교육 및 서약서’ 등 기재되어 있는데, 해당 자료는 제출되지 않음 - 손○열(연번15)은 2016. 7. 17.자 승차거부에 대하여 개별교육을 받고 서약서를 작성한 이후, 2016. 10. 27. 승차거부를 하였는데 이는 선행처분 17건에 포함되어 있는 위반내역임 - 조○종(연번7)은 2017. 10. 28.자 승차거부에 대하여 개별교육을 받고 서약서를 작성한 이후, 2017. 11. 8. 승차거부를 하였는데 이는 선행처분 17건에 포함되어 있는 위반내역이고, 이후로도 2018. 5. 3.자 승차거부로 개별교육을 받고 서약서를 작성한 것을 확인할 수 있음 - 한○옥(연번10, 연번14)은 선행처분 17건에 포함된 위반내역인 2017. 10. 28.자 승차거부에 대하여 개별교육을 받고 서약서를 작성한 이후, 2017. 11. 8. 승차거부를 하였는데 이 또한 선행처분 17건에 포함되어 있는 위반내역임 - 임○섭(연번13, 연번16)은 선행처분 17건에 포함된 위반내역인 2017. 10. 28.자 승차거부에 대하여 개별교육을 받고 서약서를 작성한 이후, 2017. 11. 8. 승차거부를 하였는데 이 또한 선행처분 17건에 포함되어 있는 위반내역임 - 교육일자 및 교육 참석자 서명, 교육자 서명 등을 확인할 수 없음 6. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령의 내용 1) 택시발전법 제1조에 따르면, 이 법은 택시운송사업의 발전에 관한 사항을 규정함으로써 택시운송사업의 건전한 발전을 도모하여 택시운수종사자의 복지 증진과 국민의 교통편의 제고에 이바지함을 목적으로 한다고 되어 있고, 같은 법 제16조제1항 본문과 각호에 따르면, 택시운수종사자는 정당한 사유 없이 여객의 승차를 거부하거나 여객을 중도에서 내리게 하는 행위 등을 하여서는 아니 되며, 같은 조 제2항에 따르면, 국토교통부장관은 택시운수종사자가 제1항 각 호의 사항을 위반하면 「여객자동차 운수사업법」 제24조제1항제3호에 따른 운전업무 종사자격을 취소하거나 6개월 이내의 기간을 정하여 그 자격의 효력을 정지시킬 수 있다고 되어 있다. 2) 택시발전법 제18조제1항에 따르면, 국토교통부장관은 택시운송사업자가 채용한 택시운수종사자가 같은 법 제16조제1항을 위반하여 이 법에 따른 처분을 받은 경우(다만, 택시운송사업자가 그 위반행위를 방지하기 위하여 해당 업무에 관하여 상당한 주의와 감독을 게을리 하지 아니한 경우에는 그러지 아니함) 등에는 택시운송사업면허를 취소하거나 6개월 이내의 기간을 정하여 사업의 전부 또는 일부를 정지하도록 명하거나 감차 등이 따르는 사업계획 변경을 명할 수 있고, 이에 따른 처분의 기준 및 절차, 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다고 되어 있다. 그에 따른 같은 법 시행령 제21조에 따르면, 같은 법 제18조제1항에 따른 택시운송사업면허 취소 등의 처분기준은 별표 2와 같고, 이에 따른 처분이 사업일부정지에 해당하는 경우에는 그 위반행위와 직접 관련된 택시 대수의 2배수에 대한 사용정지를 처분한다고 되어 있으며, 같은 법 시행령 별표 2에 따르면, 위반행위의 횟수에 따른 행정처분의 기준은 택시운수종사자가 승차거부를 한 경우는 최근 2년간 같은 위반행위로 행정처분을 받은 경우에 적용(이 경우 위반횟수는 같은 위반행위에 대하여 최초로 행정처분을 한 날과 그 처분일 이후 다시 같은 위반행위를 하여 적발된 날을 기준으로 하여 계산)하며, 행정처분은 위반행위가 고의나 중대한 과실이 아닌 사소한 부주의나 오류로 인한 것으로 인정되는 경우, 위반의 내용ㆍ정도가 경미하여 이용객에게 미치는 피해가 적다고 인정되는 경우, 위반 행위자가 처음 해당 위반행위를 한 경우로서, 5년 이상 택시운송사업을 모범적으로 해 온 사실이 인정되는 경우, 그 밖에 택시운송사업에 대한 정부 정책상 필요하다고 인정되는 경우에 한하여 감경(사업일부정지의 경우 처분기준일수의 2분의 1 범위)할 수 있고, 택시운수종사자가 법 제16조제1항제1호를 위반하여 정당한 사유 없이 여객의 승차를 거부하거나 여객을 중도에서 내리게 한 경우에는 1회 위반에 사업일부정지 60일, 2회 위반에 감차명령, 3회 위반에 사업면허취소를 각각 처분하며, 위반행위의 횟수는 사업자별 위반지수를 기준으로 하여 위반지수가 1에 이르게 된 경우에는 1차 위반으로, 위반지수가 2에 이르게 된 경우에는 2차 위반으로, 위반지수가 3에 이르게 된 경우에는 3차 위반으로 산정하는데, 여기서 말하는 ‘사업자별 위반지수’란 위반건수를 면허차량 보유대수로 나눈 값에서 5를 곱한 수를 말한다. 3) 택시발전법 제19조에 따르면, 국토교통부장관은 같은 법 제16조제2항 및 제18조제1항에 따라 운전업무 종사자격이나 택시운송사업면허를 취소하려면 청문을 하여야 한다고 되어 있다. 4) 택시발전법 제20조제1항 및 같은 법 시행령 제23조에 따르면, 국토교통부장관은 법 제16조제2항에 따른 운전업무 종사자격의 취소 및 효력 정지, 같은 법 제18조에 따른 택시운송사업면허의 취소, 사업정지명령 및 감차 등 사업계획 변경명령, 같은 법 제19조에 따른 청문 등의 권한을 시ㆍ도지사에게 위임한다고 되어 있다. 나. 판단 먼저, 청구인은 승차거부 방지를 위해 상당한 주의와 감독을 게을리 하지 않았다는 취지로 주장하므로, 살피건대, 택시발전법 제18조제1항제4호 단서 규정에 택시운송사업자가 승차거부 등 위반행위를 방지하기 위하여 해당 업무에 관하여 상당한 주의와 감독을 게을리 하지 아니한 경우에는 행정처분의 예외로 하도록 되어 있는바, 위 인정사실에 따르면, 청구인이 2016~2018년동안 약 월 1회 1시간~1시간 30분 자체 교육을 시행한 것으로 되어 있고, 2016년~2018년 법규위반자 교육명단에는 선행처분 17건에 대하여 교육한 것으로 되어 있으나, 교육 참석자 서명 및 교육 자료, 교육확인서, 개별교육 및 서약서 등을 제출하지 않아 제출된 자료만으로는 청구인 소속 택시운수종사자들이 교육에 실제로 성실하게 참석하였는지, 교육의 내용 및 방법이 승차거부 근절 효과를 기대할 수 있을 만한 것이었는지 여부 등을 확인할 수 없는 점, 선행처분 17건 중 손○열(연번 15), 조○종(연번 7), 한○옥(연번10, 연번14), 임○섭(연번13, 연번16)이 개별교육을 받고 서약서를 작성한 이후에도 승차거부를 한 것으로 확인되는 사정을 보면 교육의 실효성이 의심되는 점 등을 고려할 때, 청구인이 승차거부를 방지하기 위하여 상당한 주의와 감독을 게을리 하지 아니하였다고 인정하기 어려우므로, 이에 대한 청구인의 주장은 받아들일 수 없다. 　　　　 다음으로, 청구인은 이 사건 처분의 최종 적발일은 2018. 11. 23.이 아닌 2019. 3. 19.인바 이를 기준으로 2년 역산하면 위반건수는 총 12건, 승차거부 위반지수는 0.89로서 위반지수가 1에 이르지 않는다고 주장한다. 살피건대 위 인정사실에 따르면, 피청구인은 청구인 소속 택시운수종사자인 조○준의 2018. 11. 23.자 승차거부를 단속하여 위 날짜를 최종 적발일로 삼아 이 사건 처분을 한 점, 위 조○준은 2018. 11. 23.자 승차거부를 이유로 2019. 1. 30. 피청구인으로부터 경고처분을 받아 2019. 2. 21. 우리 위원회에 2019. 1. 30.자 경고처분의 취소를 구하는 행정심판(사건번호 2019-@@@@)을 청구하여 2019. 11. 5. 우리 위원회로부터 인용 재결을 받은 점이 인정되더라도, 조○준의 2019. 1. 30.자 경고처분 이전에 청구인 소속 택시운수종사자가 피청구인으로부터 마지막으로 받은 처분내역은 선행처분 17건 중 연번1의 경고처분이고 연번1의 단속일은 2018. 8. 16.인 점, 피청구인은 2018. 12. 7. 청구인에게 이 사건 처분의 사전통지를 하였는데 사전통지 이후의 위반행위 적발일인 2019. 3. 19.을 이 사건 처분의 최종 적발일로 볼 수 없는 점 등을 종합하여 고려하면, 이 사건 처분의 최종 적발일은 2018. 8. 16.이라고 할 것이며, 피청구인이 이 사건 처분의 위반건수로 제시한 선행처분 17건 중, 2016. 11. 24.~2018. 8. 16. 기간 내에 해당하는 위반건수는 총 15건(연번1, 2 제외)이고 위반지수는 1.12이므로, 청구인의 승차거부 위반지수가 1 이상이 되었음이 인정된다. 다만, 피청구인은 선행처분 17건을 모두 위반건수로 산정하여 청구인에게 택시 30대(위반차량 15대, 지정차량 15대)에 대하여 이 사건 처분을 하였는데, 선행처분 17건 중 연번1, 2는 2018. 8. 17. 이후 행정처분을 받은 위반내역이므로 이 사건 처분의 위반건수에 해당한다고 볼 수 없는바, 피청구인이 이 사건 처분에 대한 위반건수, 택시 대수 등을 재산정하여 재처분하는 것은 별론으로 하고, 피청구인이 연번1, 2를 포함한 선행처분 17건 모두를 위반건수로 산정하고 이에 따라 택시 30대(위반차량 15대, 지정차량 15대)를 산출하여 부과한 이 사건 처분은 위법ㆍ부당하다고 할 것이다. 7. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 있으므로 청구인의 청구를 받아들이기로 하여 주문과 같이 재결한다.