택시운전자 과징금 부과처분 취소청구

1. 사건개요 청구인이 2019. 6. 7. 05:29경 부제일임에도 불구하고 고객을 태우고 A○○ 3층까지 운행하여「여객자동차 운수사업법」(이하 ‘여객자동차법’이라 한다) 제21조제11항을 위반하였다는 이유로 피청구인은 2019. 7. 2. 청구인에게 20만원의 과징금 부과처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 청구인 주장 개인택시부제 위반으로 20만원의 과징금 부과처분을 받았으나, 지난 1년간 같은 위반행위가 없었고, 위반의 정도가 경미하고 고의성이 없는 점을 감안하여 2분의1 경감을 받아야 할 사안으로서 이 사건 처분은 위법·부당하다. 3. 피청구인 주장 청구인은 2019. 4. 2. ○○승차장 질서문란으로 2분의 1이 경감된 5만원의 과태료를 부과 받았으며, 앞으로는 법규를 준수토록 하겠다는 내용의 진술서를 제출 하였음에도 불구하고, 또다시 법규를 위반하여 택시부제를 지키지 않았으므로 경감 없이 20만원의 과징금을 부과한 이 사건 처분은 적법·타당하다. 4. 관계법령 여객자동차 운수사업법 제21조, 제23조, 제75조, 제85조, 제88조 여객자동차 운수사업법 시행령 제37조, 제43조, 제46조, 별표 3, 별표 5 5. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 민원신고내용, 처분사전통지서, 의견제출서, 행정처분명령서 등 각 사본의 기재내용을 종합하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. 청구인은 A##바#### 개인택시를 운행하는 운수종사자이다. 나. 피청구인은 2018. 11. 21. ‘2019년 택시부제일(휴무일)’을 다음과 같이 통보하였다. - 다 음 - 1) 수신자: A도 개인택시운송사업조합 이사장, A도 택시운송사업조합 이사장, 전국택시산업노동조합A도지역본부의장, A도내 각 택시운송사업자 2) 조합과 각 택시운송사업자에게 택시부제일 변경사항을 사업자에 게시하고 소속 조합원 및 운수종사자들에게 널리 알리어 택시부제를 준수하는데 차질이 없도록 하여 줄 것을 협조요청 3) 목 적: 차량정비와 운전자의 과로방지 등 안전운행을 위한 정기적인 차량운행 금지 4) 적용기간: 2019. 1. 1. - 2019. 12. 31. <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159234547">┌──┬───┬────┬────┬──┬──┬──┬────┬────┐ │구분│부제일│월 │화 │수 │목 │금 │토 │일 │ ├──┼───┼────┼────┼──┼──┼──┼────┼────┤ │개인│조별 │전면 │전면 │A조 │B조 │C조 │D조 │E조 │ │택시├───┤해제 │해제 ├──┼──┼──┼────┼────┤ │ │차량 │(미적용)│(미적용)│1,6 │2,7 │3,8 │4,9 │0,5 │ │ │번호 │ │ │ │ │ │ │ │ ├──┼───┼────┼────┼──┼──┼──┼────┼────┤ │일반│조별 │D조 │E조 │A조 │B조 │C조 │전면 │전면 │ │택시├───┼────┼────┼──┼──┼──┤해제 │해제 │ │ │차량 │4,9 │0,5 │1,6 │2,7 │3,8 │(미적용)│(미적용)│ │ │번호 │ │ │ │ │ │ │ │ └──┴───┴────┴────┴──┴──┴──┴────┴────┘ </img> 5) 2019년도 택시부제일(휴무일) 6) 적용시간 : 당일 06:00 - 다음날 06:00 7) 적용대상 : A도내 전 택시 8) 유의사항 - 택시부제일 해당 시 택시운행 전면금지(단, 자동차 정비 등 불가피한 경우 제외) - 택시부제일 위반 시 (1차 운행정지 5일, 2차 운행정지 10일 또는 과징금 20만원) 다. 이 사건 관련 민원신고 내용 및 청구인의 의견제출서 내용은 다음과 같다. - 다 음 - <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159234549"> ┌───────┬───────────────────────────────────────┐ │민원신고 내용 │○ 신고사항 │ │ │ - 위반일시: 2019. 6. 7. 05:29 │ │ │ - 위반장소: A○○ 승차장 3층 │ │ │ - 차량번호: A##바#### │ │ │ - 위반내용: 부제위반 │ ├───────┼───────────────────────────────────────┤ │의견제출서 │○ 2019. 6. 7. 05:30경 휴차일임에도 불구하고, 고객을 태워 ○○까지 운행 한 점 │ │내용 │을 후회하고, 죄송스럽게 생각하며, 향후, 이러한 부제 위반을 하지 않을 것을 │ │ │각서 합니다. │ │ │○ 평소 휴차 때 새벽 세차하는 버릇이 있어 이날도 05:20경 집에서 나와 잔돈을 교│ │ │환하고 세차 가던 중 같은 아파트 앞 집 시집간 딸을 만나 ○○까지 택시비 안 │ │ │받고 태워다 준 것으로 죄송하게 생각하고, 선처를 바랍니다. │ └───────┴───────────────────────────────────────┘ </img> 라. 피청구인은 2019. 7. 2. 청구인에게 위 택시부제 위반을 이유로 여객자동차법 제21조제11항, 제85조제1항제20호의6, 같은 법 시행령 제46조제1항에 따라 이 사건 처분을 하였다. 마. 우리 위원회는 2020. 3. 5. 피청구인에게 택시부제를 실시할 수 있는 자치법규를 운영하고 있다면 자치법규명과 근거조항 제출을 요청하였고, 피청구인은 2020. 3. 10. 여객자동차 운송사업의 개선명령 관련 사항인 여객자동차법 제23조제1항제9호의 규정을 적용했다는 답변서를 제출하였다. 6. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령의 내용 1) 여객자동차법 제21조제11항, 제85조제1항제20호의6, 제88조제1항·제2항에 따르면, 운송사업자는 운수종사자에게 안전운전에 필요한 충분한 휴식시간을 보장하여야 하며, 운송수단별 휴식시간에 관한 사항은 국토교통부령으로 정하도록 되어있고, 운송사업자가 휴식시간을 보장하지 아니한 경우 국토교통부장관 또는 시·도지사는 여객자동차 운수사업자의 면허·허가·인가 또는 등록을 취소하거나 6개월 이내의 기간을 정하여 사업의 전부 또는 일부를 정지하도록 명하거나 노선폐지 또는 감차 등이 따르는 사업계획 변경을 명할 수 있으며, 그 사업정지 처분이 그 여객자동차 운수사업을 이용하는 사람들에게 심한 불편을 주거나 공익을 해칠 우려가 있는 때에는 그 사업정지 처분에 갈음하여 5천만원 이하의 과징금을 부과·징수할 수 있다고 되어있다. 그에 따라 같은 법 시행령 제43조, 별표3 2. 개별기준 제2호가목의 제25호에서 노선 여객자동차운송사업자 및 전세버스운송사업자가 법 제21조제11항에 따른 운수종사자의 휴식시간 보장에 관한 의무를 위반한 경우 1차 위반 시 사업일부정지 90일, 2차 위반 시 감차명령을 할 수 있도록 되어있고, 그 사업정지 처분에 갈음하여 같은 법 시행령 제46조제1항 및 별표5 1. 여객자동차운송사업 및 자동차대여사업 제17호에서는 시내버스·농어촌버스·마을버스 운송사업자 및 시외버스, 전세버스 운송사업자에 대하여 1차 위반 시 과징금 360만원, 2차 위반 시 과징금 720만원의 과징금을 부과할 수 있는 규정을 두고 있고, 같은 법 시행령 제46조제2항에서는 국토교통부장관 또는 시·도지사는 여객자동차 운수사업자의 사업규모, 사업지역의 특수성, 운전자 과실의 정도와 위반행위의 내용 및 횟수 등을 고려하여 그 과징금 액수의 2분의 1의 범위에서 가중하거나 경감할 수 있다고 되어있다. 2) 여객자동차법 제23조제1항제9호, 제85조제1항제22호, 제88조제1항·제2항에 따르면, 국토교통부장관 또는 시·도지사는 안전운송의 확보와 서비스의 향상을 위하여 필요한 조치를 운송사업자에게 명할 수 있으며, 이에 따른 준수사항을 위반한 경우 국토교통부장관 또는 시·도지사는 여객자동차 운수사업자의 면허·허가·인가 또는 등록을 취소하거나 6개월 이내의 기간을 정하여 사업의 전부 또는 일부를 정지하도록 명하거나 노선폐지 또는 감차 등이 따르는 사업계획 변경을 명할 수 있으며, 그 사업정지 처분이 그 여객자동차 운수사업을 이용하는 사람들에게 심한 불편을 주거나 공익을 해칠 우려가 있는 때에는 그 사업정지 처분에 갈음하여 5천만원 이하의 과징금을 부과·징수할 수 있다고 되어있다. 그에 따라 같은 법 시행령 제43조 및 별표3 2. 개별기준 제2호가목의 제27호에서 운송사업자가 개선명령을 이행하지 않은 경우 1차 위반 시 사업일부정지 40일, 2차 위반 시 사업일부정지 40일, 3차 위반 시 사업일부정지 60일을 할 수 있도록 되어 있고, 그 사업정지 처분에 갈음하여 같은 법 시행령 제46조, 별표5 1.의 제19호에서 개인택시 운송사업자를 비롯한 모든 여객자동차운송자업자에 대하여 각각 1차 위반 시 과징금 120만원, 2차 위반 시 과징금 240만원, 3차 위반 시 과징금 360만원을 부과할 수 있도록 되어있고, 같은 법 시행령 제46조제2항에서는 국토교통부장관 또는 시·도지사는 여객자동차 운수사업자의 사업규모, 사업지역의 특수성, 운전자 과실의 정도와 위반행위의 내용 및 횟수 등을 고려하여 제1항에 따른 과징금 액수의 2분의 1의 범위에서 가중하거나 경감할 수 있다고 되어있다. 3) 여객자동차법 제75조제1항, 같은 법 시행령 제37조제2항제16호에 따르면, 국토교통부장관은 여객자동차 운수사업자에 대한 과징금 부과처분과 그 징수 권한을 시·도지사에게 위임한다고 되어있다. 나. 판단 1) 직권으로 살피건대, 피청구인은 당초에는 청구인에게 택시부제 위반을 이유로 여객자동차법 제21조제11항을 근거로 하여 이 사건 처분을 하였다고 행정처분서에 기재하였으나, 이 사건 심판과정에서 여객자동차법 제23조제1항제9호를 근거로 한 택시부제 개선명령을 하였고 그 위반에 대하여 이 사건 처분을 한 것이라고 처분의 근거 법령을 변경하고 있다. 처분청이 처분당시에 적시한 구체적 사실을 변경하지 아니하는 범위안에서 단지 그 처분의 근거법령만을 추가변경하는 것은 새로운 처분사유의 추가라고 볼 수 없으므로 이와 같은 경우에는 처분청이 처분당시에 적시한 구체적 사실에 대하여 처분후에 추가변경한 법령을 적용하여 그 처분의 적법여부를 판단하여도 무방하다(대법원 1988. 1. 19. 선고 87누603 판결 참조)고 판단된다. 2) 당초에 피청구인이 이 사건 처분의 근거로 삼은 여객자동차법 제21조제11항 위반을 이유로 한 제재는 같은 법 시행령 제46조제1항, 별표5 1.의 제17호에 규정되어 있는데, 이는 노선 여객자동차운송사업자 및 전세버스운송사업자의 법위반에 적용되는 것이고, 그 외 개인택시운송사업자에게 적용되는 사항이 없으므로 이를 전제로 택시부제 명령 위반을 이유로 한 이 사건 처분은 위법·부당하다. 피청구인이 행정심판과정에서 처분근거 법령을 변경하여 주장하는 법 제23조제1항제9호는 ‘안전운송의 확보와 서비스의 향상을 위하여 필요한 조치’라고 규정되어 있고, 택시부제는 택시 운행일과 휴일을 구분함으로써 안전운송의 확보, 서비스 향상과 관련이 있으므로 필요한 조치에 해당된다고 보일 수 있으나, 법 제23조제1항에 근거한 개선명령은 불특정 다수인을 대상으로 한 일반처분이 아니라 운송사업자라는 특정인을 상대방으로 하여 개별적으로 행하여지는 처분이므로 그 처분 상대방인 운송사업자에게 고지하여야만 비로소 그 효력이 발생하는 것이고, 상대방 있는 행정처분은 특별한 규정이 없는 한 의사표시에 관한 일반법리에 따라 상대방에게 고지되어야 효력이 발생하고, 상대방 있는 행정처분이 상대방에게 고지되지 아니한 경우에는 상대방이 다른 경로를 통해 행정처분의 내용을 알게 되었다고 하더라도 행정처분의 효력이 발생한다고 볼 수 없는바(대법원 2019. 8. 9. 선고 2019두38656 판결 참조), 피청구인은 2018. 11. 21. 택시부제일 통보를 하면서 수신자를 A도 개인택시운송사업조합 이사장, A도 택시운송사업조합 이사장, 전국택시산업노동조합A도지역본부의장, 각 사업택시 사업자등에게 송달하고 ‘택시부제일 변경사항을 사업자에 게시하여 주시고 소속 조합원 및 운수종사자들에게 널리 알리어 택시부제를 준수하는데 차질이 없도록 적극 협조하여 주시기 바랍니다.’ 라고 소속 조합원이나 운수종사자들에게 알려줄 것을 권고하고 있는 점으로 보아, 조합 측에서 피청구인으로부터 통보받은 ‘2019년 시행 택시부제일’을 조합원인 청구인에게 알려주어 청구인이 이를 현실적으로 알게 되었다 하더라도, 이는 청구인에게 직접 고지된 것이 아니므로, 청구인이 다른 경로를 통해 행정처분의 내용을 알게 된 것으로 적법하게 송달된 개선명령으로 볼 수 없고, 개선명령의 효력이 발생된다고도 볼 수 없어, 이를 전제로 택시부제 명령 위반을 이유로 한 이 사건 처분은 위법·부당하다. 한편, 여객자동차법 시행령 별표5 I.의 제18호러목에서 같은 법 제21조제13항에 따른 준수 사항으로서 ‘차량 정비, 운전자의 과로 방지 및 정기적인 차량 운행 금지 등 안전수송을 위한 명령을 위반하여 운행한 경우’ 1차 위반 시 과징금 20만원, 2차 위반 시 과징금 40만원을 규정하고 있는 반면, 같은 법 제23조제1항에 근거한 개선명령 위반시 같은법 시행령 별표5 Ⅰ.의 제19호가 적용되어 1차 위반 시 120만원, 2차 위반 시 240만원, 3차 위반 시 과징금 360만을 규정하고 있는바, 피청구인이 2018. 11. 21. ‘2019년 택시부제일(휴무일)’을 택시운송사업자 등에게 통보하면서 택시부제 실시의 목적을 ‘차량정비와 운전자의 과로방지 등 안전운행을 위한 정기적인 차량운행 금지’로 기재하였다는 점과 과징금 20만원의 처분내용에 비추어 볼 때, 여객자동차법 제21조제13항 및 같은 법 시행규칙 별표4(운송사업자 및 운수종사자의 준수사항)를 처분근거로 삼았다고 볼 여지가 있는 등 이 사건 처분과 관련한 근거법령 및 제재규정이 분명치 아니한 측면도 있는바, 이 점에서도 이 사건 처분은 위법·부당하다. 7. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 있으므로 청구인의 청구를 받아들이기로 하여 주문과 같이 재결한다.