택지개발예정지구지정변경처분등취소청구

1. 사건개요 피청구인이 1997. 10. 27. 사업시행자를 부산광역시장과 대한주택공사로 하여 부산광역시 ○○군 ○○면 일원의 토지 392만㎡를 부산○○택지개발예정지구로 지정한 후 부산광역시장이 1999. 2. 11. 사업면적을 변경(392만㎡ → 402만 9,601㎡)하는 택지개발예정지구지정변경 및 택지개발계획승인신청을 하자, 피청구인이 1999. 4. 21. 택지개발예정지구지정을 변경(392만㎡ → 402만 9,601㎡)하고, 택지개발계획을 승인하였으며, 부산광역시장이 2000. 4. 1. 사업예정지구에서 제척되었던 취락지구를 포함하여 사업면적을 변경(402만 9,601㎡ → 416만 2,500㎡)하는 택지개발예정지구지정변경 및 택지개발계획변경승인신청을 하자, 피청구인이 2000. 4. 21. 택지개발예정지구지정을 변경하고, 택지개발계획변경을 승인한 후 2000. 4. 26. 건설교통부고시 제2000-99호로 이를 관보에 고시하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여, 청구인들은 다음과 같이 주장한다. 가. 청구인들은, 피청구인이 당초 1997. 10. 27. 부산○○택지개발예정지구지정을 함에 있어 제척지로 위 지구에서 제외되어 있던 부산광역시 ○○군 ○○면 ○○리ㆍ△△리ㆍ□□리ㆍ◇◇리ㆍ☆☆리등에 주택을 소유하고 거주하고 있는 주민들로서, 피청구인이 2000. 4. 21. 청구인들의 위 토지를 이 건 예정지구에 포함하는 예정지구변경을 하고, 이에 기초한 부산광역시장ㆍ○○공사사장의 택지개발계획변경을 승인함으로써 사유재산권의 행사 등에 막대한 피해를 입고 있는, 이 건 처분의 취소를 구할 법률상 이익이 있는 당사자들이다. 나. 청구인들이 거주하고 있는 토지는 원래 경상남도 △△군에 편입되어 있던 1994. 9. 12. △△군수가 약 3만 5,000명의 인구를 유입시킬 목적으로 도시지역으로 변경하고 이에 따른 도시계획결정을 경상남도지사에게 제출하여 승인 받은 바 있었는데, 1995. 3. 1. 경상남도 △△군 ○○면이 부산광역시로 편입되자, 부산광역시장은 △△군수가 추진해 오던 개발계획을 수정하여 1996. 12. 18. ○○면신도시계획이 반영된 부산도시기본계획변경안을 피청구인으로부터 승인 받았고, 1997. 4. 7.에는 ○○면의 농림ㆍ준농림지역을 도시지역으로 변경하는 국토이용계획변경결정을 하였다. 다. 그 후 부산광역시와 ○○군 및 청구인을 포함한 주민들간에 수십차례에 걸친 협의와 현장조사 등을 통하여 기존의 취락지역 중 상당부분을 택지개발예정지구에서 제외하기로 협의가 성립되었으며, 그에 따라 피청구인은 1997. 10. 27. 앞서 본 바와 같은 부산○○택지개발예정지구지정을 하였던 것이다. 라. 그 이후로도 부산광역시는 1998. 2. 13. 주민설명회를 개최하여 “개발예정지구에서 제외된 자연부락은 앞으로 일체의 개발계획에서 빠진다”고 약속하였으며, 이러한 결과를 토대로 피청구인은 1999. 4. 21. 택지개발계획을 승인하였던 것이다. 마. 그런데, 부산광역시는 그 후 주민들과의 협의나 주민설명회도 실시하지 아니하고, 현장에 대한 과학적 조사도 하지 아니한 채 주민들이 극구 반대함에도 불구하고, 2000. 4. 1. 당초 제척지로서 예정지구에서 제외되어 있던 자연취락을 택지개발예정지구에 편입시키는 내용의 택지개발예정지구지정변경 및 택지개발계획변경승인신청을 피청구인에게 하였으며, 피청구인은 그 타당성에 대한 합리적 근거가 부족함에도 이 건 처분을 하기에 이른 것이다. 바. 그러나, 이 건 처분은 그 절차상 위법이 있고, 내용에도 하자가 있으며, 특히 신뢰보호의 원칙을 위반한 것으로서 위법ㆍ부당하므로 취소되어야 한다. 사. 먼저, 택지개발촉진법령에 의하면, 건설교통부장관이 예정지구를 변경하는 경우에는 미리 관계중앙행정기관의 장과의 협의와 당해 지방자치단체의 장의 의견을 들어야 하고, 주택정책심의위원회의 심의를 거쳐야 한다고 되어 있으며, 토지수용법령에 의하면, 건설교통부장관이 사업인정을 하고자 할 때에는 관계부처의 장관 및 시ㆍ도지사와의 협의 및 중앙토지수용위원회와 사업인정에 관하여 이해관계 있는 자의 의견을 들어야 한다고 되어 있고, 이러한 법규가 없다고 하더라도 국민의 사유재산권 등 기본권에 막대한 영향을 미치는 처분을 함에 있어서는 이해관계인의 의사를 최대한 반영시키는 과정을 거쳐야 함은 당연하다고 할 것인데, 피청구인과 부산광역시장은 위에 열거한 어떤 절차도 이행한 바 없이 이건 처분을 하였으므로 이 건 처분은 절차상 하자가 있는 처분이라고 할 것이다. 아. 피청구인과 부산광역시장은 이 건 처분을 하게 된 이유를 ①개발계획이 실시되면, 대부분의 제척지는 저지대화 되어 상습침수가 예상되고, ②제척지가 전 지구에 걸쳐 분포해 있어 토지이용의 효율이 저하되며, ③아파트 숲에 가려 일조권이 확보되지 않고, ④공사시행시 발생하는 비산먼지, 소음, 진동 및 우기시 토사유입ㆍ배수처리불량으로 재해위험이 상존한다는 것을 이유로 들고 있으나 이는 다음에서 보듯이 전혀 합리적 근거가 없는 것이다. (1) 청구인의 마을들은 ○○보다 4-5m이상 높은 곳에 위치하고 있어 그간의 수많은 홍수에도 침수된 적이 없는 지역으로서 여전히 제척지로 남아 있는 상가지역이나 고층아파트 건립지역보다도 상대적으로 고지대에 위치하고 있으므로 상습침수가 예상된다는 주장은 사실과 다르며, 오히려 침수나 하천범람의 위험이 높은 상가지역과 고층아파트 지역에 대해서는 보상금과다를 이유로 예정지구에 포함시키지 않는 것은 평등의 원칙과 비례의 원칙에 반하는 것이다. (2) 당초 청구인들은 택지개발사업시행에 있어 다소의 효율이 저하되더라도 주민의 기본권과의 조화를 위해 청구인들이 예정지구내의 전답과 임야를 포기하여 수용 당하는 대신 최소한 주거지만을 제척지로 인정받았던 것인데, 이러한 결정과정을 무시하고, 이제 와서 제척지가 전 지구에 산재해 있어 토지이용의 효율성이 저하된다고 주장하는 것은 최소침해의 원칙을 위반한 전형적인 행정편의주의적인 주장이다. (3) 청구인들의 주거지역이 제척지로 남게 된다 하더라도 택지개발지역에 건립될 주택 중 단독주택을 청구인들의 주거지역 근처에 배치하는 등 건물의 배치를 합리적으로 조정한다면, 청구인들의 일조권이 침해될 우려는 없으며, 공사 중에 발생하는 각종 오염에 대하여는 생활이익침해가 최소화될 수 있는 설계와 공법을 이용하면 얼마든지 피할 수 있고 이러한 문제는 도시지역에서도 수시로 발생하는 것이며, 또한 청구인들이 이러한 생활이익침해를 참고 견딜 각오가 되어 있다고 하고 있으므로 문제될 여지도 없고, 토사유입으로 인한 하천매몰 등의 문제는 사업시행에 있어 사업시행자가 반드시 예방하여야 하는 기본적인 의무라고 할 것이므로 이러한 이유를 들어 기존 주거지역을 개발지로 편입하는 것은 공사의 편의만을 고려한 처사라 하지 않을 수 없다. 자. 더구나 이 건 처분의 경위에서 보듯이 부산광역시와 ○○군이 현지조사 등을 통하여 주민들의 주장이 타당하다고 인정하고 당초의 예정지구지정을 받았던 것이고, 부산광역시장과 ○○군수는 1998. 2. 13. ○○면사무소에서 개최된 주민설명회에서 제척지로 된 마을은 향후 일체의 개발계획에서 제외된다고 확약한 바 있으며, 그러한 약속을 믿고서 청구인들은 주거지를 제외한 전답과 임야 등 다른 토지들이 개발지구에 편입되어 수용되는 것에 협조를 해왔고, 앞으로도 기존의 주거지에서 생활할 수 있다는 신뢰 하에 주택을 보수하고 직장을 선택하는 등의 생활계획을 세워 생활하여 왔던 것인데, 피청구인은 이러한 신뢰에 위배하여 이 건 처분을 하였으므로 이 건 처분은 신뢰보호의 원칙을 위반한 위법한 처분이다. 3. 피청구인 주장 피청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 피청구인이 1997. 10. 27. 부산○○택지개발예정지구지정을 할 당시에는 지구 내에 산재한 취락지를 포함하지 아니하고 지구지정을 하였으나, 당시에는 사업지구 전체에 대한 구체적인 토지이용계획이 수립되지 아니한 상태로서 사업예정지구와 제척지 구간에 대한 제반 문제점이 제기되지 않았었다. 나. 그러던 중 1999. 2. 11. 사업시행자인 부산광역시장과 대한주택공사사장으로부터 택지개발계획승인신청서가 제출되어 검토하고 현장을 답사한 결과, 제척지의 개발여부에 대한 문제점이 도출되어 부산광역시장에게 신청서류를 보완하도록 지시하여 1999. 4. 13. 부산광역시장으로부터 단지기본설계를 토대로 제척지를 추가 편입할 것이며, 집단민원의 발생에 대비하여 주민설명회를 통해 추가편입의 불가피성을 설득할 계획임을 통보 받고, 1999. 4. 21. 실시계획승인 전에 제척지를 지구에 포함시키는 방안을 강구하도록 승인조건을 부가하여 승인을 하였던 것이며, 동 승인조건에 따라 부산광역시장으로부터 2000. 4. 1. 제척된 취락지를 포함하여 개발하는 부산○○택지개발예정지구지정변경 및 개발계획승인신청이 제출되어 피청구인이 이 건 처분을 하기에 이른 것이다. 다. 청구인은 택지개발촉진법령과 토지수용법령을 들어 피청구인과 부산광역시장이 필요적 절차를 이행하지 아니하였다는 이유로 이 건 처분에 절차위법이 있다고 주장하나, 택지개발촉진법 제3조제2항 및 동법시행령 제3조제2호의 규정에 의하면, 지정한 예정지구를 변경하고자 하는 때에는 미리 관계중앙행정기관의 장과 협의하고 당해 지방자치단체장의 의견을 들은 후 주택정책심의위원회의 심의를 쳐야 하지만, 예정지구면적의 100분의 10의 범위안에서의 확대 등 경미한 사항의 변경에 대하여는 그러하지 아니하다고 규정하고 있는 바, 이 건 처분의 대상이 된 추가편입지(제척지) 15만 7,115㎡는 사업지구 전체면적 402만 9,601㎡의 3.9%로서 위 규정의 경미한 사항의 변경에 해당되므로 청구인이 주장하는 절차를 거칠 필요가 없는 것이고, 따라서 이 건 처분에 절차위법이 있다는 청구인의 주장은 이유없는 것이다. 라. 아울러 청구인이 1999. 5. 8. 해당 주민들을 설득하여 실시계획승인전에 제척지를 지구에 포함시키는 방안을 강구할 것을 사업승인조건으로 부산광역시장 및 대한주택공사사장에게 부가함에 따라 사업시행자가 수 십 차례에 걸쳐 주민들과의 간담회 및 설명회 등을 개최하여 제척지 포함개발의 불가피성을 설명하였고, 이에 대하여 청구인등이 감사원 등의 기관에 이에 반대하는 탄원서 등을 제출한 바 있으며, 특히 국민고충처리위원회에서는 동 사안에 대하여 청구인 등의 의견을 충분히 듣고 현지조사를 하여 2000. 3. 28. 그 심의결과를 청구인등에게 통보하기까지 하였는 바, 주민들과의 협의를 하지 아니하고 의견을 청취하지 아니하였다는 청구인의 주장은 받아들일 수 없다. 마. 청구인은, 피청구인등이 청구인들이 거주하는 취락지를 지구 내에 포함하지 않을 경우 예상되는 문제점을 지적한데 대하여 현장상황을 조사하지 않은 채 내려진 것이라고 주장하나, 동 지구 실시설계시 지구 서측 및 중앙에 계획된 대로(폭 25-30m)는 관계규정을 적용할 경우 종단경사를 4-5% 이내로 적용하여야 하며, 다량의 토량(800만㎥ 추정) 및 암석발파가 수반되고, 일부 제척지는 상대적으로 낮은 부분에 위치함으로 인해 0-12m의 성토가 예상되므로 기존마을을 제척하여 실시설계할 경우 개발예정지와의 높이 차이로 인한 과도한 구조물설치 또는 법면 조성에 따라 토지이용의 효율성이 저하되고, 일부 기존마을은 우ㆍ오수 처리시 강제배수시설 설치에 따른 관리상의 어려움과 우기시 상습침수가 예상되며, 사업완료 후 소규모 취락지의 산재로 인해 도시관리의 어려움 및 신시가지와의 부조화, 공동주택 내에 위치함으로 인한 일조권 문제 등이 예상된다. 따라서, 현실적으로도 청구인의 주장은 인정할 수 없으며, 헌법의 규정에도 한정된 토지자원의 효율적인 개발ㆍ공급을 위하여 사적 권리보다 공공복리를 우선시하는 점 등을 감안하면, 청구인의 주장은 수용할 수 없는 것이다. 바. 이는 청구인 등이 ○○위원회에 이 건 예정지구지정변경을 취소하여 줄 것을 요청한데 대하여, 동 위원회가 2000. 7. 12. 피청구인과 부산광역시장, ○○공사사장의 종합적인 의견에 상당한 이유가 있다고 판단하여 종결처리한 점을 감안하면, 더욱 그러하다. 사. 한편, 청구인은 1998. 2. 13. 부산광역시장과 ○○군수가 주민설명회에서 제척지로 된 마을은 일체의 개발계획에서 제외된다고 확약하였다고 주장하나, 피청구인이 부산광역시장 또는 ○○군수로부터 제척지의 포함개발 여부에 대한 확약 등에 대하여 어떤 통보도 받은 바가 없고, 부산광역시에 확인한 결과 1998. 2. 13. 설명회에서는 부정형으로 제척된 기존마을에 대하여 주변 나대지를 추가하여 정방형으로 제척을 요구한 데 대하여 택지개발계획 수립시 세부적으로 검토할 것을 답변하였다는 것이므로 청구인의 주장은 이유없다. 아. 따라서, 피청구인의 이 건 처분은 법령이 정한 절차에 따라 행하여진 것으로서 적법ㆍ타당하므로 이 건 청구는 기각되어야 한다. 4. 이 건 처분의 위법ㆍ부당여부 가. 관련법령 택지개발촉진법 제2조, 제3조, 제3조의3, 제8조 동법시행령 제3조, 제4조 나. 판 단 (1) 청구인과 피청구인이 제출한 부산○○택지개발예정지구지정서(1997. 10. 27.) 및 고시문, 제적지관련질의문 및 회신문, 택지개발예정지구지정변경 및 개발계획변경승인신청서(1999. 4. 1., 2000. 4. 1.), 보완통지서 및 보완제출서, 택지개발계획예정지구지정변경서ㆍ택지개발계획변경승인서(1999. 4. 21., 2000. 4. 21.) 및 고시문, 예정지구도면, 주민설명회결과보고문, 탄원서, 주민대표간담회 결과보고문, 고충민원처리결과 등 각 사본의 기재를 종합하여 보면, 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. (가) 피청구인이 1997. 10. 27. 부산광역시장과 ○○공사사장을 사업시행자로 하여 부산광역시 ○○군 ○○면 일원의 392만㎡를 사업면적으로 하는 부산○○택지개발예정지구지정을 하고, 같은 해 11. 1. 건설교통부고시 제1997-346호로 이를 고시하였다. (나) ○○면도시계획대책위원회가 1998. 2. 25. 청구외 부산광역시장에게 “현재 자연취락지역내 제척지는 주택외는 제척지가 없는 것으로 되어 있는데, 앞으로 자연부락 재개발을 할 수 있도록 사각으로 제척해 줄 것을 강력히 요망하는데 시의 의견은 어떤가”라는 질의사항을 포함하여 질의하자, 부산광역시장은 1998. 3. 2. “귀 대책위원회에서 ○○면도시계획에 대한 주민설명회 요청에 의거 1998. 2. 13. ○○면사무소에서 기답변한 내용으로 갈음”하겠다고 회신하였다. (다) 청구인은 1998. 2. 13. ○○면도시계획에 대한 시관계자의 주민설명회 회의록이라는 자료를 제출하였는데, 동 자료에 의하면, 부산광역시 관계자가 “…나대지는 일단 제척지 대상이 안된다. 보다 더 큰 원칙은 자연부락은 설계 진행중에도 마을 전체가 제척지에서 제외되고 공공개발할 수 있다. 빠진 자연부락은 일체 개발계획에서 빠진다. 예정지를 설계중에도 당위성에 대한 문제는 조정될 수 있다. 제일 큰 문제는 지형차가 큰 것이 문제다. 그러므로 아직은 조정될 수 없다”고 되어 있으나, 국무총리행정심판위원회에서 직권으로 조사한 바에 따르면, 부산광역시 담당자는 위 설명회에서 주민들이 기존 마을에 대하여 주변 나대지를 추가하여 정방형으로 제척을 요구한 데 대하여 택지개발계획 수립시 세부적으로 검토할 것임을 답변한 것으로서 자연부락은 일체의 개발계획에서 빠진다는 취지의 답변을 한 바가 없다고 진술하고 있다. (라) 청구외 부산광역시장이 1999. 2. 11. 피청구인에게 예정지구의 면적을 392만㎡에서 402만 9,601㎡로 확대하는 택지개발예정지구지정변경 및 택지개발계획승인신청을 하였으며, 택지개발계획 중 관계기관의견에 의하면, 농림부장관이 “산막하단 부분의 농업진흥지역 농지는 보전가치가 있으므로 제척”이라고 의견을 제출한 데 대하여 지구지정시 기반영된 사항이라고 되어 있다. (마) 피청구인이 1999. 4. 1. 청구인에게 부산○○사업지구의 상업용지 및 공동주택용지 내 제척지는 토지이용계획의 효율성을 저해하고 시공상 어려움은 물론 주민들로부터 많은 민원이 제기될 것으로 예상되어 주민들을 최대한 설득하여 제척지를 지구에 포함시키는 것이 바람직하다고 판단되는바, 관련사항 검토가 필요하다는 등의 이유로 위 신청에 대하여 보완하라고 통지하였다. (바) 부산광역시장이 1999. 4. 13. 위 (다)항의 보완지시에 대하여 다음과 같은 내용을 포함하여 피청구인에게 보완제출하였다. 1) 택지개발예정지구 일원의 기존 취락지는 ○○군이 과거 경상남도 관할에 이어 1995. 3. 1.부로 부산광역시로 편입되어 현재에 이르기까지 약 10년간 계획적 개발을 위한 개발유보지로 관리되어 건축규제에 따른 주민의 장기민원이 계속되어 온 지역임 2) 한편, 택지개발사업 시행시 제척지로 인한 토공계획의 문제점, 특히 ○○ 남측의 제척지 일원은 배수계획과 공동주택단지의 일조권 등 제반 문제점을 내포하고 있으므로 단지기본설계 성과를 토대로 제척지를 추가편입토록 조치할 것임 3) 그러나, 일방적 편입에 따른 집단민원의 발생에 대비하여 주민설명회를 통해 추가편입의 불가피성을 설득하여 반영토록 조치하겠음 (사) 피청구인이 1999. 4. 21. 부산○○지구택지개발예정지구의 면적을 392만㎡에서 402만 9,601㎡로 변경하는 예정지구지정변경을 하고, 같은 날 “지구내 제척지는 토지이용계획 및 시공상 어려움이 있으며, 시공중 분진ㆍ소음ㆍ진동ㆍ배수처리등 주민들에게 피해가 예상되는바, 해당 주민들을 설득하여 실시계획승인전에 제척지를 지구에 포함시키는 방안을 강구할 것”이라는 조건을 붙여 부산광역시장에게 택지개발계획승인을 한 후 1999. 5. 8. 건설교통부고시 제1999-118호로 위 예정지구지정변경 및 택지개발계획승인내용을 관보에 고시하였다. (아) 청구외 부산광역시장이 2000. 4. 1. 피청구인에게 예정지구 402만 9,601㎡에 집단취락제척지 15만 7,115㎡ 등 16만 5,951㎡를 편입하고, 1,411㎡를 제척하는 등 3만 3,052㎡를 감하여 예정지구의 면적을 416만 2,500㎡로 확장하는 개발예정지구지정변경과 함께 그 변경에 따라 주택건설용지, 공공시설용지, 상업용지 등의 토지이용계획 등을 변경하는 택지개발계획변경승인신청을 하였으며, 피청구인은 2000. 4. 21. 예정지구지정변경을 하고, 택지개발계획변경승인을 한 후 2000. 4. 26. 건설교통부고시 제2000-99호로 이를 관보에 고시하였다. (자) 위 고시의 토지세목조서에 의하면, 기존에 예정지구에서 제척되었던 집단 취락지인 부산광역시 ○○군 ○○면 ○○리ㆍ△△리ㆍ□□리ㆍ◇◇리ㆍ☆☆리의 664필지 15만 7,115㎡가 새로이 편입되는 것으로 되어 있다. (차) 이 건 변경된 예정지구의 도면에 의하면, 동 지구에 새로이 편입된 기존 취락마을들은 예정지구의 중간중간에 위치하여 있으며, 일부 지역은 주변지역보다 낮은 지역에 위치하고 있다. (카) ○○공사 ○○사업단이 1999. 12. 17. 개최한 주민설명회결과보고문 중 제척지 포함개발과 관련된 내용은 다음과 같다. [주민] 당초 ○○면 개발시 주민들에게 부산시에서 집단 취락지는 제척시키고 개발하며, 집단 취락지는 추후 재개발 시행토록 한다고 하였는데, 왜 이제 와서 주민동의 없이 전부 포함하여 개발하려 하느냐 [○○공사] 현 개발계획대로 택지조성시 높이 차로 인한 침수, 마을진입 불편 등이 우려되어 제척지 포함개발 [주민] 제척지 포함개발 등의 개발계획변경(안)에 대하여 주민들이 반대하고 있는데 부산시 의견은 [부산광역시] 주민의견 수렴 후 법적인 한도 내에서 원만히 처리하고자 함 (타) ○○면도시계획대책위원회는 1999. 12. 9. 감사원장에게 제척지 마을 주민들과 아무런 협의도 없이 제척지를 일방적으로 수용하겠다는 것은 부산시의 관료주의적인 행정이라는 등의 내용으로 탄원서를 제출하였다. (파) 대한주택공사○○사업단이 2000. 2. 23. ○○도시계획대책위원회위원장 손동익외 8인이 참석한 가운데 개최한 주민대표간담회 결과보고문에 의하면, 제척지 관련 질의답변내용은 다음과 같다. [질의] 제척지 편입은 불가하며, 편입불가피시 주민과 사전여론 수렴요망 [답변] 제척지 편입은 불가피하며, 편입여부는 반드시 주민동의에 의하여 결정하는 사항이 아니나, 주민들과 자주 사업설명회를 가지는 등 주민의 정당한 의견 수렴하겠음 (하) ○○면도시계획대책위원회는 2000. 4. 1. ○○면제척지마을 수용을 결사반대한다는 취지의 서면을 피청구인과 사업시행자인 부산광역시장 및 ○○공사사장에게 발송하였다. (거) ○○면도시계획대책위원회는 1999. 12. 10. ○○위원회에 당초의 개발예정지구에서 제척된 기존 취락마을을 사업지구에 편입시키지 말 것 등을 청구하는 고충민원(99고충13488 택지개발사업편입토지보상이의등)을 제기하였고, 이에 대하여 국민고충처리위원회는 2000. 3. 28. 동 사건은 국민고충처리위원회에서 처리하기에 적절한 사안이 아니라는 취지로 회신하였다. (너) ○○면도시계획대책위원회는 2000. 6. 12. ○○위원회에 피청구인이 당초 개발예정지구에서 제척되었던 기존 취락을 포함시켜 사업승인을 하여 준 것은 주민들의 의견을 수렴하거나 협의한 사실조차 없는 상태에서 일방적으로 결정한 것이기 때문에 절차상의 하자가 있으므로 이를 철회하여 줄 것과 철회가 불가능하다면, 주민들이 납득할 수 있는 제척지 수용의 불가피성을 제시하라는 취지의 고충민원(2000고충7003 택지개발사업관련예정지구승인취소등요구)을 제기하였다. (더) 위 고충민원에 대하여 국민고충처리위원회는 2000. 7. 12. 청구인의 토지를 제척할 경우 사업시행 상에 많은 문제점이 대두될 것으로 판단하였고, 포함 개발하는 것이 타당하다는 피신청인들(피청구인, 부산광역시장, 대한주택공사사장)의 종합적인 의견에 상당한 이유가 있어 청구인의 요구는 수용되기 어렵다는 취지로 회신하였다. (3) 청구취지1.에 대하여 살피건대, 먼저 청구인들은 이 건 처분이 택지개발촉진법령에 규정된 절차를 거치지 아니한 위법이 있다고 주장하나, 택지개발촉진법 제3조1항ㆍ제2항 및 제3조의3의 규정에 의하면, 건설교통부장관은 주택건설촉진법 제4조제1항의 규정에 의한 택지수급계획이 정하는 바에 따라 택지를 집단적으로 개발하기 위하여 필요한 지역을 예정지구로 지정할 수 있으며, 예정지구를 지정하거나, 지정한 예정지구를 변경하고자 하는 때에는 미리 관계중앙행정기관의 장과 협의하고, 당해 지방자치단체의 장의 의견을 들은 후 주택건설촉진법 제4조의 규정에 의한 주택정책심의위원회의 심의를 거쳐야 하며, 대통령령이 정하는 바에 따라 주민 및 관계전문가등의 의견을 들어야 하나, 다만, 예정지구의 해제와 대통령령이 정하는 경미한 사항의 변경은 그러하지 아니하다고 되어 있고, 동법시행령 제3조의 규정에 의하면, 경미한 사항의 변경으로서 예정지구면적의 100분의 10의 범위 안에서의 확대를 들고 있고, 다만, 면적을 확대하고자 하는 지역이 농어촌정비법 제14조의 규정에 의하여 개간대상지역으로 결정ㆍ고시된 지역, 군사시설보호법 제4조의 규정에 의하여 군사시설보호구역등으로 설정된 지역, 군용항공기기지법에 의한 군용항공기지의 구역 또는 해군기지법에 의한 해군기지의 구역이거나 그 확대하고자 하는 지역에 농지가 새로이 포함되는 때에는 미리 관계중앙행정기관의 장과 협의하여야 한다고 되어 있는 바, 위 인정사실에 의하면, 이 건 처분으로 예정지구에 새로이 포함된 취락지 15만 7,115㎡는 기존 예정지구의 면적인 402만 9,601㎡의 3.9%에 불과하여, 예정지구면적의 100분의 10의 범위 안에서의 확대이므로 택지개발촉진법 제3조ㆍ제3조의3 및 동법시행령 제3조 소정의 경미한 사항의 변경에 해당하고, 달리 당초 제척지였다가 이 건 처분으로 예정지구에 포함된 청구인들의 집단취락지 등의 토지가 택지개발촉진법시행령 제3조 단서에서 정하는 지역 또는 구역에 해당한다는 자료가 없으므로, 피청구인이 이 건 처분과정에서 위 택지개발촉진법령이 규정하는 관계중앙행정기관의 장과의 협의, 주민의견청취 등의 절차를 반드시 거쳐야 하는 것은 아니라고 할 것이고, 그렇다면, 피청구인이 이러한 절차를 거치지 아니하였다는 것을 이유로 이 건 처분의 절차에 위법이 있다는 청구인들의 주장은 이유 없는 것이라고 할 것이다. 다음으로, 청구인들은 이 건 처분으로 인하여 청구인들의 사유재산권이 심각하게 침해되는 등 이 건 처분이 재량권을 일탈ㆍ남용한 것이라고 주장하므로 이에 대하여 살피건대, 택지개발예정지구지정 및 변경지정처분은 건설교통부장관이 법령의 범위 내에서 도시지역의 시급한 주택난 해소를 위한 택지를 개발ㆍ공급할 목적으로 주택정책상의 전문적ㆍ기술적 판단에 기초하여 행하는 일종의 행정계획으로서 재량행위라고 할 것인 바, 설사 위 재량권에는 그 처분과 관련된 자들의 이익을 공익과 사익 사이에서는 물론이고 공익상호간과 사익상호간에도 정당하게 비교교량하여야 한다는 제한이 있다는 것을 인정한다 하더라도, 피청구인이 이 건 예정지구지정변경을 하는 과정에서 토지이용의 효율성, 관리와 시공상의 어려움, 상습침수의 가능성 등 공익과 사익을 정당하게 비교형량하여 결정한 것으로, 그 결정에 있어서 정당성과 객관성이 결여되어 재량권이 일탈ㆍ남용되었다고 볼 수 없다고 할 것이므로 청구인의 위 주장 또한 이유없다고 할 것이다. 또한, 청구인들은 부산광역시장 및 ○○군수가 1998. 2. 13. 주민설명회에서, 제척된 자연취락은 개발에서 일체 제외된다고 약속한 바 있으므로 이 건 처분이 신뢰보호의 원칙을 위반한 것이라고 주장하나, 신뢰보호의 원칙이 적용되기 위해서는 첫째, 행정청이 개인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해를 표명하여야 하고, 둘째, 행정청의 견해표명이 정당하다고 신뢰한 데 대하여 개인에게 귀책사유가 없어 그 신뢰가 보호가치 있는 것이어야 하며, 셋째, 개인이 견해표명을 신뢰하고 이에 따라 어떠한 행위를 하였어야 하고, 넷째, 행정청이 견해표명에 반하는 처분을 함으로써 견해표명을 신뢰한 개인의 이익이 침해되는 결과가 초래되어야 하는 것인데, 위 인정사실에 의하면, 청구인은 1998. 2. 13. ○○면사무소에서 개최한 주민설명회에서 부산광역시 담당자가 제척된 취락지역은 일체의 개발계획에서 제외된다는 취지의 답변을 하였다는 내용이 기재된 회의록을 제출하기는 하였으나, 그것만으로는 부산광역시장이 청구인들에게 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명을 하였다고 볼 수 없고, 더구나 사실상 대부분의 택지개발예정지구지정 및 변경처분이 택지개발사업시행자의 신청을 받아 피청구인이 지정ㆍ변경하는 형태를 취하고 있다 하더라도, 이 건 택지개발예정지구변경처분은 피청구인의 고유권한으로서, 설사 부산광역시장의 공적인 견해표명이 있었다고 하더라도 피청구인이 반드시 이에 구속되는 것은 아니라고 할 것이므로, 이 건 처분의 과정에 신뢰보호의 원칙을 적용할 수는 없다고 할 것이다. 청구취지2.에 대하여 살피건대, 택지개발촉진법 제8조제1항의 규정에 의하면, 택지개발사업의 시행자가 승인된 택지개발계획을 변경하고자 할 때에는 건설교통부장관의 승인을 얻어야 한다고 되어 있고, 이러한 규정의 취지에 비추어 볼 때, 택지개발계획승인단계에서는 당해 개발계획이 택지개발촉진법령에 적합한지 등을 판단하는 단계라고 할 것인 바, 피청구인의 택지개발예정지구변경지정처분에 위법이 있음을 발견할 수 없고, 피청구인이 이 건 택지개발계획승인처분을 하면서 달리 택지개발촉진법령등을 위반하였다고 볼 만한 자료가 없으므로 이 건 처분이 위법ㆍ부당하다고 할 수는 없을 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인들의 청구는 이유없다고 인정되므로 이를 모두 기각하기로 하여 주문과 같이 의결한다.