택지개발예정지구지정처분등취소청구

1. 사건개요 피청구인이 고속철도 개통에 따른 역사주변의 개발과 수도권 지역의 주택공급 등을 위하여 2003. 12. 6. 경기도 ○○시 ○○동 등에 대하여 택지개발예정지구로 지정하는 처분 및 택지개발사업의 시행자로 □□공사를 지정하는 처분(이하 "이 건 처분등"이라 한다)을 하고 이를 고시하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 피청구인은 2002. 1. 22. "2020년 수도권 광역도시계획 입안을 위한 공청회" 발표 당시에 개발제한구역인 경기도 ○○시 ○○동 등에 대하여 40만평의 역세권을 개발하려고 하다가 상업ㆍ업무시설 위주로 개발할 경우 상업ㆍ업무시설용지가 더 많고 주거용지가 적어 택지개발촉진법을 적용할 명분이 없기 때문에, 주거용지를 의도적으로 50% 수준으로 늘리기 위하여 ○○고속도로를 기준으로 지형적으로 분리되어 있는 ○○시 □□동 지역까지 편입하여 59만 5천평으로 확대하여 택지개발촉진법을 억지로 적용하였다(청구인측의 사람이 최초 40만평에 대한 계획안에 대하여 정보공개를 요구하였으나 거절당한 바 있다). 택지개발촉진법 어디에도 주거용지 50% 수준이면 택지개발촉진법을 적용한다는 규정은 없으며, 택지개발촉진법의 적용은 법의 목적ㆍ취지, 토지의 입지 조건, 사업의 목표 등의 특성에 따라 결정되어야 하는 것이다. 나. 피청구인측에서 택지개발예정지구지정을 위한 △△도시계획위원회 심의전에 ○○역세권개발에 대하여 사전자문결과 대부분의 자문위원들이 역세권개발에 택지개발사업이 타당하지 않음을 지적하였고, ○○역 주변의 개발은 상업ㆍ업무 기능뿐만 아니라 주거기능을 부여하여 역세권 중심의 복합단지로 개발하는 것이 효율적이라고 하면서도 도시개발법을 적용하지 아니하고 택지개발촉진법을 적용하는 편법을 사용하고 있다. 다. 개발제한구역을 우선 해제하는 경우에는 국민임대주택단지 조성사업, 경부고속철도 운영활성화를 위한 ○○역세권 개발사업, 시급한 지역현안 사업 3가지가 해당되는데, ○○역세권에 택지개발촉진법을 적용한다면 국민임대주택단지 조성사업에 해당하여 ○○역세권을 국민임대주택단지 조성사업이 아닌 "상업ㆍ업무기능 뿐만 아니라 주거기능을 부여하여 역세권 중심의 복합단지로 개발"하려고 하는 것은 개발제한구역 해제 관련지침과 상충되므로, 택지개발촉진법을 적용한 것은 재량권을 일탈한 것이다. 라. 광역도시계획수립지침에는 주민이 스스로 사업시행자가 되어 사업을 실시할 경우 개발이익은 기반시설 및 녹지의 확충에 투자한다고 되어 있어 토지소유자에게 개발이익 전부가 귀속되지는 않으며, 도로ㆍ 공원ㆍ광역교통 등 도시계획(토지이용계획)에 맞게 사업을 시행하면서 잘 감독하면 사업의 질적인 저하를 염려하지 않아도 되며 또한 환지 요구도 법에 따른 규정과 절차에 따라 이루어지므로 어려운 방식이 아니다. 마. ○○역세권에 대한 개발은 국토의계획및이용에관한법률과 개발제한구역의지정및관리에관한특별조치법을 우선 적용하여야 하며, 설령 택지개발촉진법에 의한다 하더라도 위 법률들에 의하여 환지받을 권리가 있는 것임에도, 피청구인측에서 2003. 3. 주민공람시에 이러한 권리사항들을 알리지 아니하였고, 오로지 행정 편의적인 수단으로 강제 수용의 방법을 사용하기 위하여 택지개발촉진법만 적용하고 있는 것이다. 또한 □□공사는 역세권을 택지개발할 법적 자격이 없으므로, 주민들이 사업의 시행권을 보장하여 줄 것을 요구하는 것이다. 3. 피청구인 주장 피청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 개발제한구역 해제의 범위는 관계부서 및 관계기관 협의를 거쳐 △△도시계획위원회의 심의로 최종 확정되는 것이지만, 수도권 서남부에 위치하고 있으면서도 타 지역에 비하여 중심 기능이 약하여 낙후된 지역이미지를 가지고 있는 ○○시 주변 환경과 역세권이라는 입지여건 등에 따라 역사 주변 배후지역의 도시세 미약으로 인한 상업ㆍ업무시설의 활성화 지연과 지구내 주거공간 부족으로 인한 도심공동화 현상 등의 문제점 해소 그리고 수도권 택지고갈에 따른 부동산 가격 폭등으로 인한 주택건설용지의 공급 필요성 등을 종합적으로 고려하여 개발면적을 확대하도록 한 것이다. 나. 택지개발예정지구의 지정을 위한 △△도시계획위원회의 정식안건 상정전에 자문위원들의 견해를 참고하기 위하여 사전 자문을 받을 당시 역세권개발에 택지개발사업이 타당하지 않음을 지적한 일부 위원들의 의견에 대한 조치계획을 포함한 ○○역세권 택지개발예정지구지정안을 2003. 11. 7. △△도시계획위원회 제1분과위원회에 상정하여 적법하게 심의를 통과하였다. 다. 광역도시계획수립지침에서 국민임대주택 단지조성사업, 경부고속철도 활성화를 위한 ○○역세권 개발사업, 시급한 지역현안사업의 부지는 개발제한구역을 우선 해제할 수 있도록 하고 있는데, 개발제한구역에서 해제되는 지역은 도시개발법에 의한 도시개발사업, 택지개발촉진법에 의한 택지개발사업 등 공영개발사업으로 추진하는 것을 원칙으로 하고 있을 뿐 국민임대주택단지조성사업은 택지개발사업으로, ○○역세권개발은 도시개발사업으로 추진한다는 규정은 없다. 따라서 어느 법을 적용하여 도시개발사업과 택지개발사업중 선택을 할 지는 다양한 정책사항을 고려하여 결정되어야 하는 것이다. 라. ○○역세권 개발의 경우처럼 일시에 대규모 역사주변지역을 계획적이고 체계적으로 개발하여 조기활성화하기 위한 사업의 경우 주민 스스로 개발하기에는 개발경험 미흡, 자금부족, 미래지향적이며 계획적인 개발가능성과 공정성에 대한 의문 등 한계가 있어 국책사업으로 추진하게 되었으며, 동 지구처럼 대규모 개발사업에서는 실제 사업 추진시 토지소유자가 많아 환지방식과 환지 위치에 대한 다양한 의견과 토지이용계획 구상방법 등에 대한 각자의 이해득실을 주장하게 되어 사업이 장기간 지연되는 등 체계적이며 신속하고 공정한 개발에 어려움이 있는 것이다. 다만, 주민들에게 공정한 보상을 하기 위하여 우선해제대상 집단취락에 대한 감정평가는 개발제한구역에서 해제된 상태로 평가ㆍ보상하고, 이주자대책의 일환으로 공급되는 단독주택용지도 조성원가 이하로 다른 택지개발지구 보다 10평이 늘어난 80평까지 공급할 수 있도록 하는 등의 조치를 계획하고 있다. 마. 국토의계획및이용에관한법률 등과 택지개발촉진법은 각기 입법목적과 취지가 다를 뿐만 아니라 서로간에 우선 적용하여야 한다는 등의 특별한 관계가 있는 것도 아닌 바, 이 건의 경우 지구내 토지를 전면 매수하여 사업을 추진하지 않고서는 체계적이고 계획적인 개발에 한계가 있어 전면매수방식을 원칙으로 하고 있는 택지개발촉진법을 적용하고 있는 것이므로 주민 자체적인 택지개발사업은 불가하며, 택지개발촉진법에서는 국토의계획및이용에관한법률 제55조의 지구단위계획구역에서의 환지 조항은 규정하고 있지 않았다. 또한 □□공사가 택지개발촉진법의 규정에 따라 사업시행자로 지정될 수 있는 것이고, 피청구인 및 ○○시장 등은 택지개발촉진법령에 따라 주민공람절차 등 법령절차를 준수하여 이 건 처분을 하였다. 4. 이 건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 택지개발촉진법 제1조 내지 제8조 택지개발촉진법시행령 제1조 내지 제7조 국토의계획및이용에관한법률 제8조, 제106조, 제110조 국토의계획및이용에관한법률시행령 제5조, 제109조 나. 판 단 (1) 청구인 및 피청구인이 제출한 철도역세권개발제도 공청회 자료, 택지개발예정지구지정 및 사업시행자지정 고시문, 택지개발편람, 택지개발예정지구지정 제안문서, △△도시계획위원회 심의결과 통보문서, 개발제한구역 해제 및 광역도시계획 등 관련 지침, 토지등기부 등본, 심판청구 관련서류 등 각 사본의 기재내용에 의하면, 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다. (가) 2002. 1. 22. "2020년 수도권 광역도시계획 입안을 위한 공청회"(주관: 국토연구원 등, 주최: 건설교통부 등)가 개최되었는데, 국책사업으로 "○○고속철도 역세권 개발(40만평)"을 선정하는 안이 제시되었다. (나) 건설교통부(고속철도건설기획단)는 2002. 10. 11. 경부고속철도 개통이 다가옴에 따라 경기도 ○○시 ○○동 일원(○○역사 주변) 약 50만평(현황 조사후 면적 확정 예정)에 상업ㆍ업무ㆍ주거기능을 갖춘 복합단지를 개발하고, 주거지역은 가처분면적의 50% 수준을 확보한다는 조치계획안을 내부결재하였다. 한편, ○○시에서 이 당시 건설교통부에 주변지역 일부를 포함하여 개발하여 줄 것을 요구한 바 있다. (다) □□공사는 2002. 12. 31. 수도권 지역의 부족한 주택공급과 고속철도 ○○역세권 개발을 위하여 경기도 ○○시 ○○동, □□동 등 70만평에 대하여 택지개발촉진법에 따라 택지개발예정지구 지정을 건설교통부장관에게 제안하였다. 한편, 한국고속철도건설공단에서 피청구인에게 경기도 ○○시 ○○동 등에 대한 택지개발예정지구 지정 제안을 한 바 없다. (라) ○○시장은 2003. 3. 7.부터 2003. 3. 21.까지 경기도 ○○시 ○○동 등에 대하여 택지개발예정지구로 지정하기 위하여 주민 등의 의견을 청취하고자 한다는 내용의 공람공고[명칭: ○○시 ○○동 택지개발예정지구, 위치:○○시 ○○동ㆍ□□동 등, 면적: 70만평(○○시 행정구역: 207만 4,908㎡), 제안자: □□공사, 관계도서:○○시청 도시과에 비치]를 하였다. (마) ○○시장 등 관계기관이 2003. 3. 6. ～ 2003. 6. 17. 접수된 의견서를 건설교통부에 전달하였고, 이에 따라 건설교통부장관은 2003. 11. 7. 토지이용구상안을 전체면적 59만 5천평, 용도별로 주거용지 30%, 상업ㆍ업무용지 13%, 공공용지 32%, 공원ㆍ녹지용지 25%로 작성하여 경기도 ○○시 ○○동ㆍ□□동 등에 대하여 택지개발촉진법 제3조의 규정에 의하여 택지개발예정지구지정안(지정의 제안: □□공사)을 △△도시계획위원회 제1분과위원회에 제출하였다. 위 지정안의 "6. 주민공람 및 관계기관 의견" 가목에는 청구인이 거주하는 ○○동 주민들이 제출한 의견중 "벤처단지에 주거지를 추가하여 복합단지를 개발하고 주민이 자체 사업으로 시행할 것을 요구"한 의견에 대하여 효율적 토지이용계획 수립을 위하여 미반영하기로 하였고, 도시개발법에 의한 개발요구, 강제수용 반대, 지구지정 제외 요구 등의 의견에 대하여 일부 반영하거나 미반영한다는 등의 내용이 기재되어 있으며, 다목에는 자문위원들의 의견중 고속철도 역세권 개발에 주택지 개발을 포함하는 것은 타당하지 않다는 등의 의견에 대하여 도심의 기존 역사 주변에는 도심재정비 차원의 상업ㆍ업무기능 위주로 역세권개발이 이루어졌으나 도심공동화 현상으로 상업ㆍ업무뿐 아니라 주거기능이 갖추어진 복합개발이 요구되고 있는 실정이라는 등의 검토의견이 기재되어 있다. (바) 건설교통부의 2003. 11. 11.자 △△도시계획위원회 심의결과 통보문서에 의하면, 2003. 11. 7. △△도시계획위원회 제1분과위원회에서 ○○역세권 택지개발예정지구 지정안을 심의하여, 광역교통계획 및 교통망 등에 대한 대책과 토지이용계획안 재검토 및 수정계획 등을 수립하여 제1분과위원회에 설명할 것을 조건으로 의결한 것으로 기재되어 있다. 한편, 국토의계획및이용에관한법률 제110조제2항의 규정에 의하면 분과위원회의 심의는 △△도시계획위원회의 심의로 본다. (사) 건설교통부장관은 2003. 11. 21. △△도시계획위원회 제1분과위원회에 2003. 11. 7.자 위원회 조건 제시사항에 대하여 광역교통계획 및 주변연계교통대책, 상업ㆍ업무용지 수요추정 및 보행체계 항목으로 상세하게 작성하여 보고하였다. 그 보고안 내용에서 2003. 11. 7.자 위원회 상정안의 토지이용구상안이 전체면적 59만 5천평, 용도별로 주거용지 27%, 상업ㆍ업무용지 13%, 공공용지 32%, 공원ㆍ녹지용지 25%, 유보지 3%로 기재되어 있다. (아) 피청구인은 2003. 12. 3. 주택정책심의위원회의 위원 전원의 찬성 의결을 거쳐 2003. 12. 6. 경기도 ○○시 ○○동 등에 대하여 택지개발예정지구로 지정(면적: 196만 8천㎡)하고 택지개발사업의 시행자로 □□공사를 지정하는 처분을 하고 이를 고시하였다. (자) 청구인이 2004. 2. 17. 자신이 거주하는 경기도 ○○시 ○○동 등에 대한 이 건 처분등을 대상으로 행정심판을 청구하였다. (2) 살피건대, 택지개발촉진법 제1조 내지 제8조, 동법시행령 제1조 내지 제7조, 국토의계획및이용에관한법률 제8조ㆍ제100조 등의 관계규정에 의하면, 택지개발촉진법은 도시지역의 택지난을 해소하기 위하여 필요한 택지(주택건설용지 및 공공시설용지를 말한다)를 개발하기 위하여 필요한 사항을 규정하고 있는 바, 이에 따라 택지개발예정지구에는 주거용지는 물론 상업ㆍ업무시설 등의 용지를 함께 개발할 수 있는 것이고, 건설교통부장관은 택지를 집단적으로 개발하기 위하여 필요한 지역을 택지개발예정지구로 지정할 수 있으며, 이 경우 미리 주민의 의견청취, 관계기관의 의견을 들은 후에 △△도시계획위원회 및 주택정책심의위원회의 심의 등을 거치도록 하고 있고, □□공사 등은 건설교통부장관에게 택지개발예정지구의 지정을 제안할 수 있으며, 건설교통부장관은 택지개발예정지구의 택지개발사업에 대하여 그 지정을 제안한 자를 우선적으로 택지개발사업의 시행자로 지정할 수 있도록 되어 있다. 또한, 택지개발예정지구지정처분 등은 건설교통부장관이 법령의 범위내에서 주택정책 및 도시개발정책상의 전문적ㆍ기술적 판단에 기초하여 행하는 일종의 행정계획으로서 관계 행정청의 재량에 의하여 이루어지는 행위라 할 것이므로, 관계법령이 규정하고 있는 소정의 절차를 모두 거쳐 이루어진 경우 절차 및 내용에 하자를 인정할만한 특별한 사유가 없는 한 그 처분은 위법ㆍ부당하다고 할 수 없을 것이다. 위 인정사실에 의하면, 피청구인은 ○○역사 주변에 대하여 수도권 지역의 부족한 택지 공급을 확대하고, 고속철도 역세권의 상업ㆍ업무기능을 활성화하기 위하여 택지개발촉진법에 따라 이 건 택지개발사업을 추진하는 것인 점, 피청구인이 이 건 처분등을 하기 전에 주민의 의견 청취, 관계기관 협의, △△도시계획위원회 및 주택정책심의위원회의 심의 등을 거친 점, 지역 주민의 의견에 대하여는 일부 수용하기도 하였으나, 청구인 등이 요구하는 주민 자체의 사업 추진 등의 의견에 대하여 이 건 택지개발사업의 효율적 토지이용계획 수립을 위하여 국책사업으로 개발하기로 하고 그 의견을 수용하지 아니한 점, □□공사가 택지개발예정지구의 지정 제안을 함에 따라 피청구인이 관계규정에 따라 위 □□공사를 사업시행자로 지정한 점 등에 비추어 볼 때, 피청구인이 이 건 처분등을 함에 있어 그 절차상 또는 내용상 하자가 있다고 볼만한 사정이 존재하지 아니하므로, 피청구인의 이 건 처분등이 위법ㆍ부당하다고 할 수 없을 것이다. 한편, 청구인은 ○○역세권 개발사업은 도시개발법을 적용하여야 하며, □□공사도 역세권 개발의 사업시행자로서 법적 자격이 없으므로 부적합하다는 등의 주장을 하고 있으나, 택지개발촉진법령에 의하면 주택건설용지 외에 필요한 상업ㆍ업무시설 등의 용지에 대하여 개발할 수 있는 것이며, 도시지역을 개발하는 사업은 도시개발법 또는 택지개발촉진법 등 여러 법률 가운데서 어느 특정 법률에 의하여 반드시 그 사업을 하도록 규정되어 있는 것은 아니므로 어느 법령에 의하여 사업을 할지는 피청구인 등 권한을 가진 행정청의 재량에 속한다고 할 것이며, 사업시행자의 결정도 선택된 법령의 규정에 따라 결정하는 것이므로, 이에 대한 청구인의 주장은 이유없다 할 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 모두 이유없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 의결한다.