택지개발예정지구지정처분취소청구

1. 사건개요 2002. 1. 31. 피청구인에게 청구외 □□가 제안한 택지개발예정지구 지정(안)에 대하여, 관계기관 협의(2002. 2. 5.), 주민 공람 및 전문가 의견 청취(2002. 2. 14.～2002. 3. 2.), 중앙도시계획위원회 입지선정 적정성 자문(2002. 5. 10., 2002. 5. 31.), 중앙도시계획위원회 ○○ ○○지구 현장답사(2002. 5. 17.) 등을 거친 후, 2002. 6. 21. 위 □□는 청구인들의 소유 토지가 포함된 ‘택지개발예정지구 지정제안 변경안’을 피청구인에게 제출하였고, 피청구인은 다시 주민 공람 및 전문가 의견 청취(2002. 7. 5. ～ 2002. 7. 22.), 주택정책심의위원회 심의(2002. 9. 2.)를 거친 후, 2002. 9. 28. 택지개발예정지구(지구 : ○○, 이하 ‘○○지구’라 한다)를 지정하고 이를 고시(이하 ‘이 건 처분’이라 한다)하였다. 2. 청구인들 주장 이에 대하여 청구인들은 다음과 같이 주장한다. 가. 청구인들은, 청구외 □□가 당초 2002. 1. 31. 피청구인에게 제안한 택지개발예정지구 지정안(이하 ‘당초계획안’이라 한다)에 의하면 ○○지구에서 제외되어 있던 경기도 ○○시 ○○동에 토지를 소유하고 있는 주민들로서, 피청구인이 2002. 9. 28. 청구인들의 위 토지가 포함된 ○○지구를 택지개발 예정지구로 지정함으로써 사유재산권의 행사 등에 막대한 피해를 입게 되었으므로 청구인들은 이 건 처분의 취소를 구할 법률상 이익이 있는 자들로 청구인 적격이 있다. 나. 피청구인이 당초계획안에서 ○○지구의 북서측 지역(이하 ‘북서측 지역’라 한다)이 환경 2등급지라는 이유로 북서측 지역을 제외하고, 농지인 ○○지구의 남동측 지역(이하 ‘ 남동측 지역’라 한다)을 편입하는 계획으로 변경한 이 건 처분은, 환경 2등급지로 지정된 북서측 지역은 전&#8228;대지가 상당부분을 차지하고 있는 점, 특히 산 18-3, 산 19-8, 산 19-9번지는 공동묘지 수준으로 약 60기의 분묘가 점유하고 있는 점, 공장&#8228;비닐하우스&#8228;식당 등이 있는 점, 식물 분포에 있어서도 나무 식재는 거의 안되어 있는 점, 충분한 현장검증 없이 판단이 이루어 진 점, ‘환경평가 조사 및 등급화 방법’ 중 식물상 등급기준에 의하면 북서측 지역에 보전가치가 높은 2등급에 해당된다고 볼 수 있는 영급 21 ～ 40년된 이차천연림 등은 없고, 오히려 농지 및 기타용도의 토지로서 식물의 자연성과 직접적인 관련성이 없어 보전가치가 낮으므로 최저 등급인 5등급으로 분류되어야 한다는 점 등을 종합하여 보면, 북서측 지역이 환경 2등급지라고 판단한 것은 충분한 조사 없이 이루어 진 것이고, 이를 이유로 한 이 건 처분은 부당하다. 다. 택지개발예정지구지정처분과 같은 행정계획을 입안&#8228;결정할 때는 동계획에 관련된 자들의 이익을 공익과 사익 사이에서는 물론 공익 상호간과 사익 상호간에도 정당하게 비교&#8228;교량하여야 하고 그 비교&#8228;교량은 비례의 원칙에 적합하도록 하여야 하는 것임에도, 이 건 처분에 남동측 지역을 포함하는 것은 남동측 지역이 임대주택건설의 목적이 아닌 광장, 근린공원, 상업용지, 녹지 등으로 이용된다는 면에서 택지개발(실질적으로는 역세권 개발)로 얻게 되는 공익에 비해 남동측 지역의 주민들이 잃게 되는 사익이 훨씬 크다는 점, 국민임대주택 건설을 통하여 저소득층 무주택 서민의 주거안정을 위한 것이 아니라 외지인들이 대다수인 북서측 지역의 토지나 임야를 소유한 자들을 위하여 남동측 지역의 토지를 소유하거나 그 지역을 생활터전으로 하는 자들의 희생을 요구한다는 점 등을 고려하면, 이 건 처분은 재량권을 일탈&#8228;남용하였다. 라. 2002. 3. 3. 청구외 ○○시장은 역세권개발 등의 이유로 남동측 지역을 택지개발예정지구에 편입시킬 것을 피청구인에게 요청한 것은 사실이나, 2002. 6. 27. 위 ○○시장은 “공람기간내 제출된 지역주민의 의견을 충분히 감안하여 택지개발예정지구 지정계획을 재고하여 줄 것과 환경 2등급으로 인하여 제척된 북서측 지역에 대하여 특혜의혹 등의 민원이 제기되었으니 환경평가시 정밀한 검증을 한 후 구역을 재조정해 줄 것”을 피청구인에게 요청하였는 바, 이는 청구외 ○○시장도 이 건 처분에 북서측 지역이 제척되고 남동측 지역이 포함된 것을 부당하다고 인정하고 있는 것이다. 마. 택지개발촉진법 제3조의2제2항, 구 택지개발촉진법시행령 (2002. 12. 26. 대통령령 제17816호로 개정되어 2003. 1. 1.부터 시행되기 이전의 것) 제4조의2제1항제6호와 제9호, 택지개발촉진법시행규칙 제3조의2제2항을 종합하면, 청구외 □□가 2002. 1. 31. ‘택지개발예정지구 지정 제안(북서측 지역 포함, 남동측 지역 미포함)’을 할 당시에 북서측 지역에 대한 환경평가를 실시하여 보전가치가 없는 지역으로 분류되어 사업지구로 지정하여 줄 것을 피청구인에게 제안하였을 것인데도 불구하고, 아무런 사정변경이 없는데 5개월 후인 2002. 6. 21. ‘택지개발예정지구 지정 제안 변경’을 한 것은 재량권을 남용한 것으로 위법하다. 바. 요약하면, 위와 같은 이유들로 이 건 처분은 위법&#8228;부당하여 취소되어야 한다. 3. 피청구인 주장 이에 대하여 피청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. ○○지구는 택지개발촉진법 제3조의 규정에 따라 다음과 같은 경과를 거쳐 지정&#8228;고시 되었다. ○ 2002. 1. 31. 택지개발예정지구 지정제안(□□ → 피청구인) ○ 2002. 2. 5. 택지개발예정지구 지정을 위한 관계기관 협의(피청구인 → 관계기관) ○ 2002. 2.～3. 주민공람 및 전문가 의견 청취 - 2. 14. ～ 3. 2. 주민공람 및 전문가 의견 청취(○○시장) - 3. 5. 주민공람 및 전문가 의견청취 결과보고(○○시장 → 피청구인) ○ 2002. 5. 10. 제3차 중앙도시계획위원회 입지선정 적정성 자문(1차) ○ 2002. 5. 17. 중앙도시계획위원회 ○○지구 현장답사 ○ 2002. 5. 31. 제4차 중앙도시계획위원회 입지선정 적정성 자문(2차) ○ 2002. 6. 21. 택지개발예정지구 지정제안 변경(안) 제출(□□ → 피청구인) ○ 2002. 6. 27. 택지개발예정지구 지정제안 변경(안) 관계기관 협의(피청구인 → 관계기관) ○ 2002. 7. 주민 공람 및 전문가 의견청취 - 7. 5. ～ 7. 22. 주민공람 및 전문가 의견 청취(○○시장) - 7. 29. 주민공람 및 전문가 의견청취 결과보고(○○시장 → 피청구인) ○ 2002. 9. 2. 주택정책심의위원회 심의 요청 ○ 2002. 9. 28. 택지개발예정지구 지정&#8228;고시(건설교통부고시 제2002-217호) 나. ○○지구는, 2001. 12. 기준으로 수도권의 경우 주택보급률이 88.6%에 불과하고, 수급불균형으로 인해 2001년도 말부터 수도권을 중심으로 주택시장이 불안한 모습을 보여 서민들의 고통이 가중되는 등 저속득층의 주거여건은 매우 열악하여, 서민생활안정 정책의 일환으로 대중교통을 이용한 출퇴근이 용이한 대도시 근접통근권을 대상으로 피청구인이 택지개발예정지구로 지정한 17개 지역 중 하나로, ○○지구를 택지개발예정지구로 지정한 것은 택지개발촉진법 제1조 및 주택건설촉진법 제1조에서 규정하고 있는 국민주거생활의 안정과 복지향상에 기여하기 위함이다. 다. 국토연구원, 한국환경정책평가연구원, 한국농촌경제연구원, 임업연구원 등 4개 기관이 개발제한구역의 조정을 위한 기준을 설정하기 위하여 표고&#8228;경사도&#8228;식물상&#8228;임업적성도&#8228;농업적성도&#8228;수질 등 6개 항목에 대해 객관적&#8228;과학적인 방법에 의하여 환경적 보전가치를 평가한 결과를 토대로 환경등급을 결정하는 바, 위 국토연구원으로부터 제출된 자료에 의하면, ○○지구에서 제외된 북서측 지역을 포함한 일부 지역은 식물상에 의해 2등급으로 분류된 점, 청구외 환경부장관으로부터 지구지정을 위한 ‘사전 환경성 검토 협의’시 위 북서측 지역은 광역녹지 축선상에 위치하고 있어 자연생태계 및 녹지축 연결&#8228;보전을 위해 제척하여야 한다는 의견을 제출받은 점, 2차례의 중앙도시계획위원회의 자문과 현지 답사결과를 반영한 점, 주택정책심의위원회의 심의를 거쳐 제척 결정된 점 등을 고려하면, 피청구인이 이 건 처분을 하면서 ○○지구의 북서측 지역을 제외한 것은 적법&#8228;타당하다. 라. ○○지구의 남동측 지역(○○역사 예정부지 인근지역의 농지)은 환경평가 3 ～ 4 등급을 받은 점, ○○역사 주변 역세권의 계획적인 개발을 위해 편입할 것을 요구하는 청구외 ○○시장의 의견을 반영한 점, 중앙도시계획위원회의 입지적정성 자문&#8228;현지답사&#8228;주택정책심의위원회 심의를 거쳐 결정된 점 등을 고려하면, 피청구인이 이 건 처분에 청구인이 제척을 주장하는 ○○지구 남동측 지역을 포함한 것 역시 적법&#8228;타당하다. 4. 이 건 처분의 위법&#8228;부당 여부 가. 관계법령 택지개발촉진법 제2조, 제3조, 제3조의3 및 제7조 구 택지개발촉진법시행령(2002. 12. 26. 대통령령 제17816호로 개정되어 2003. 1. 1.부터 시행되기 이전의 것) 제3조의2, 제4조 및 제5조 택지개발촉진법시행규칙 제3조의2 나. 판 단 (1) 청구인들 및 피청구인이 제출한 임야대장, 토지대장, 건설교통부고시 제2002-217호, 중앙도시계획위원회 안건 상정 요청 공문서(2002. 5. 2, 2002. 5. 22.), 개발제한구역(GB)내 택지개발예정지구 지정(안) 협의 회신 공문서, 국민임대주택단지 조성관련 중앙도시계획위원회 위원 현지답사 공문서, 택지개발예정지구 지정을 위한 주택정책심의위원회 서면 심의 요청 공문서, 택지개발예정지구 지정에 대한 공람결과 제출 공문서, 민원회신, 현장사진 등 각 사본의 기재내용을 종합하여 보면, 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다. (가) 2002. 3. 5.자 ‘택지개발예정지구 지정에 대한 공람결과 제출’에 의하면, 청구외 ○○시장은 2002. 2. 14.부터 2002. 3. 2.까지 14일간 64명이 공람하였고, 공람 후 43명이 제출한 의견(주민의견 34건)은 아래 표와 같다고 공람결과를 피청구인에게 보고하면서, “향후 ○○역사와 관련하여 역세권개발 등에 대한 토지이용에 문제가 발생하므로 택지개발예정지구 경계 중 남쪽 부분의 일부 누락된 개발제한구역(남동측 지역)을 포함하여 지구 경계를 설정하여 줄 것”을 피청구인에게 의견으로 제시한 것으로 기재되어 있다. <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=78629357"></img> (나) 2002. 5. 2.자 ‘중앙도시계획위원회 안건 상정 요청 공문서’에 의하면, 피청구인의 내부기관인 청구외 주거환경과장은 동 도시정책과장에게 개발제한구역 해제 예정지구내 국민임대주택단지 조성을 위하여 사전 입지자문을 받고자 2002. 5. 10. 제3차 중앙도시계획위원회에 ‘개발제한구역내 국민임대주택단지 입지 계획안’을 상정해 줄 것을 요청한 것으로 기재되어 있다. (다) 청구외 환경부장관이 2002. 5. 7. 피청구인에게 시행한 ‘개발제한구역(GB)내 택지개발예정지구 지정(안) 협의 회신’에 의하면, 위 환경부장관은 “○○지구는 서측의 ○○산&#8228;△△산&#8228;□□산, 동측의 ◇◇산을 통하여 ☆☆산으로 이어지는 광역녹지 축선상에 위치하고 있고, 지구 내 북측 경계부의 산림녹지(환경평가 2등급 지역)는 지구계 외부 북측의 녹지축과 연결되는 녹지 네트워크를 형성하고 있는 바, 자연생태계 및 녹지축 연결&#8228;보전을 위해 북측 경계부의 산림, 녹지축인 환경평가 2등급지역(약 22%) 및 녹지축 내에 위치하고 있는 ○○초등학교는 제척되어야 함(전체 약 25% 내외)”이라는 의견을 피청구인에게 회신하였다. (라) 피청구인이 작성한 2002. 5. 15.자 ‘○○단지 조성관련 중앙도시계획위원회 위원 현지답사 공문서’에 의하면, ‘개발제한구역 해제 예정지역내 국민임대주택단지 조성계획’에 대한 중앙도시계획위원회 1차 자문(2002. 5. 10.)에서 결정된 주요지역에 대한 현지답사에 따라, 중앙도시계획위원회 위원인 청구외 김○○, 동 허○○, 동 이○○, 동 심○○, 건설교통부 ○○과장 청구외 한○○&#8228;사무관 청구외 백○○은 2002. 5. 16. ～ 2002. 5. 17. 2일간 ○○지구에 대한 현지답사를 한 것으로 기재되어 있다. (마) 2002. 5. 22.자 ‘중앙도시계획위원회 안건 상정 요청 공문서’에 의하면, 피청구인의 내부기관인 청구외 ○○과장은 동 도시정책과장에게 개발제한구역 해제 예정지구내 ○○단지 조성과 관련하여 제3차 중앙도시계획위원회(2002. 5. 10.)의 자문 결과에 따라 실시한 위 현지답사의 결과 및 조치계획에 대해 자문을 받고자 2002. 5. 31. 제4차 중앙도시계획위원회에 ‘개발제한구역 해제 예정지내 ○○단지 현장 답사 결과 및 조치계획안’을 상정해 줄 것을 요청한 것으로 기재되어 있다. (바) 2002. 8. 31.자 청구외 ○○시장이 청구인들 중 일부(장호선외 17명)에게 회신한 민원회신에 의하면, 위 ○○시장은 관련 법령에 따라 주민의견 청취결과 및 특혜 의혹 등의 민원 제기 현황을 피청구인에게 제출하였으며, 환경 2등급지의 재검토는 피청구인의 소관 사항임을 알리는 통지를 하였고, 2002. 8. 16.자 피청구인이 청구인 중 장○○에게 보낸 민원회신에 의하면, 피청구인은 ○○지구의 북서측 지역을 제척하고 남동측 지역을 편입하는 것으로 경계를 조정하여 관계기관과 협의 중에 있으며, 협의가 완료되면 ‘택지개발 예정지구 지정’을 추진할 예정임을 알리는 통지를 하였고, 2002. 9.자 청구외 ○○위원회위원장이 청구인들 중 일부(장호선외 17명)에게 회신한 ‘민원처리결과 통보 공문서’에 의하면, ○○지구는 현재 주택정책심의위원회의 서면심의 중으로 택지개발예정지구 지정을 위한 절차가 진행 중에 있어 관계 기관에 협조요청하였음을 알리는 통지를 한 것으로 각각 기재되어 있다. (사) 2002. 9. 2.자 ‘택지개발예정지구 지정을 위한 주택정책심의위원회 서면 심의 요청’에 의하면, 주택정책심의위원장은 주택정책심의위원들에게 ‘○○지구 등 4개 지구 5,028㎡를 택지개발예정지구로 지정하는 것’과 관련하여 서면심의를 요청한 것으로 기재되어 있다. (아) 청구인이 제출한 ○○지구 북서측 지역의 현장 사진에 의하면, 북서측 지역에는 주택, 음식점, 분묘, 콘테이너 등의 지형물이 있다. (자) 국무총리행정심판위원회에서 직권으로 조사한 바에 의하면, 국토연구원 등 4개 연구원이 개발제한구역 제도개선을 위한 환경평가기준을 근거로 조사하여 피청구인에게 제출한 ‘○○지구 환경평가 결과 도면’상 ○○지구의 북서측 지역은 식물상 항목에서 환경 2등급지로 분류된 것으로 되어 있고, ○○지구의 남동측 지역을 포함하는 계획은 내부적으로는 2002. 3. 5. 청구외 ○○시장이 피청구인에게 주민공람 및 전문가 의견청취 결과를 보고한 이후 중앙도시계획위원회에서 결정되었고, 북서측 지역을 제척하는 계획은 내부적으로는 2002. 5. 7. 청구외 환경부장관의 ‘개발제한구역(GB)내 택지개발예정지구 지정(안) 협의 회신’ 이후 2002. 9. 2.주택정책심의위원회에서 결정된 것으로 되어 있다. (차) 피청구인은 2002. 9. 28.자 건설교통부고시 제2002-217호로 이 건 처분을 고시하였다. (2) 이 건 처분이 적법&#8228;타당한지를 살펴본다. (가) 택지개발촉진법 제3조 및 제3조의3과 구 택지개발촉진법시행령(2002. 12. 26. 대통령령 제17816호로 개정되어 2003. 1. 1.부터 시행되기 이전의 것, 이하 ‘시행령’이라 한다) 제5조의 규정을 종합하여 보면, 건설교통부장관은 주택건설촉진법 제4조제1항의 규정에 의한 택지수급계획이 정하는 바에 따라 택지를 집단적으로 개발하기 위하여 필요한 지역을 예정지구로 지정할 수 있고, 예정지구를 지정하거나, 지정한 예정지구를 변경하고자 하는 때에는 미리 관계중앙행정기관의 장과 협의하고, 당해 지방자치단체의 장의 의견을 들은 후 주택건설촉진법 제4조의 규정에 의한 주택정책심의위원회의 심의를 거쳐야 하고, 건설교통부장관은 주민 및 관계전문가 등의 의견을 듣고자 하는 때에는 관계 서류 사본을 관할 시장&#8228;군수 또는 구청장에게 송부하여야 하고, 위 시장&#8228;군수 또는 구청장은 위 관계 서류를 공고하고 공고한 날부터 14일 동안 일반인이 그 서류를 열람할 수 있도록 하여야 하고, 예정지구의 지정에 대하여 의견이 있는 자는 열람기간내에 의견서를 제출할 수 있고, 시장&#8228;군수 또는 구청장은 제출된 의견을 종합하여 건설교통부장관에게 제출하도록 하고 있다. (나) 위 인정사실에 의하면, 피청구인이 의뢰하여 국토연구원 등의 전문기관이 환경평가를 한 바에 의하면 ○○지구의 북서측 지역(당초계획안의 21.3%)은 식물상 항목에서 환경 2등급지로 판정받은 점, 청구외 환경부장관이 북서측 지역(당초계획안의 약 22%)은 광역녹지 축선상의 위치에 있어 택지개발 예정지구에서 제척하여야 한다는 의견을 제시한 점, 피청구인은 위 환경평가결과 및 관계기관의 의견 등을 고려하여 북서측지역(당초계획안의 21.3%)의 일부(당초계획안의 14.8%)를 중앙도시계획위원회의 자문 및 현지답사를 거쳐 제척하기로 한 점, 북서측 지역을 제척한 대신 남동측 지역을 포함하였다는 청구인들의 주장과 달리 내부적으로 ○○지구의 남동측 지역을 포함하기로 결정한 시점이 ○○지구의 북서측 지역을 제척하기로 한 시점보다 앞선다는 점, ○○지구의 남동측 지역을 포함하기로 한 것은 청구외 ○○시장이 주민공람 및 전문가 의견청취 후 포함시킬 것을 요청하였고 피청구인은 그 의견을 참고하여 그 필요성이 인정된다고 보아 포함시키기로 결정되었다는 점, 피청구인이 달리 택지개발촉진법령등을 위반하였다고 볼 만한 자료가 없다는 점 등을 고려하면, 이 건 처분이 위법&#8228;부당하다고 할 수는 없을 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인들의 청구는 이유없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 의결한다.