택지공급신청거부처분취소청구

1. 사건개요 청구인은 주택건설사업자로서, 2004. 7. 13. 피청구인이 시행하고 있는 ○○지구 택지개발사업과 관련하여 공익사업을위한토지등의취득및보상에관한법률에 의한 협의에 응하여 경기도 ○○시 ○○읍 ○○리 산 1-112번지 외 10필지 토지(이하 "이 사건 토지"라 한다)를 피청구인에게 양도하였다는 이유로 공동주택용지 2개 블록을 수의계약에 의하여 공급해 줄 것을 신청하였으나, 피청구인은 2004. 8. 12. 택지개발예정지구 지정당시 청구인에게는 소유권이 없는 관계로 수의계약에 의한 택지공급요건을 갖추고 있지 아니하고 설령 공급요건을 갖추고 있다하더라도 과다한 녹지비율 등으로 인하여 분양할 공동주택용지가 없다고 회신하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여 청구인들은 다음과 같이 주장한다. 가. 택지개발촉진법시행령 제13조의2제5항제5호의 규정에 의하면, 제2항(추첨에 의한 분양 또는 임대, 경쟁입찰)의 규정에 불구하고 주택법 제9조의 규정에 의하여 등록한 주택건설사업자가 제5조제2항의 규정에 의한 공고일 현재 예정지구안에서 소유(그 공고일 현재 소유권을 이전하기로 하는 계약이 체결되어 있고, 당해 예정지구에 대한 개발계획의 승인 전까지 그 소유권을 취득하는 경우를 포함한다)하는 토지의 전부를 공익사업을위한토지등의취득및보상에관한법률에 의한 협의에 응하여 시행자에게 양도한 때에 당해 주택건설사업자에게 그 사업추진정도 등을 고려하여 건설교통부령이 정하는 면적의 범위 안에서 택지를 공급하는 경우에는 수의계약의 방법으로 공급할 수 있다고 되어 있는바, 동규정의 취지는 단순히 시행자로 하여금 그러한 대상자에게 수의계약에 의하여 택지공급을 할 수 있는 권능을 부여하는데 그치는 것이 아니라 그와 같은 요건을 갖추기 위하여 협력한 자에게 수의계약에 의한 택지공급의 기회를 요구할 수 있는 법적이익을 부여하고 있는 것이라고 보아야 할 것이므로 청구인에게는 택지공급신청권이 있다. 나. 청구인은 1998. 2. 13. 이 사건 토지에 대하여 ○○부동산신탁주식회사(후에 △△부동산신탁주식회사로 명칭이 변경되었음)와 부동산담보신탁계약을 체결하고 신탁등기를 하였지만 담보신탁에 있어서 소유권의 주요기능인 수익, 관리, 처분 권한이 모두 신탁자에 남아 있기 때문에 실질적 소유자는 신탁자이고 담보신탁은 처분신탁, 개별신탁과는 법적성격을 달리 하는 것으로 이전을 받은 자는 담보권자에 불과하고 담보물에 대한 소유자는 담보권설정자이다. 다. 피청구인의 주장대로 담보신탁의 경우 청구인을 소유자로 볼 수 없다고 하더라도 청구인은 2004. 2. 25. 자로 담보신탁계약을 소급적으로 합의해제하고, 2004. 3. 3.자로 신탁등기를 말소하였으므로, 신탁계약의 해제로 인하여 계약은 처음부터 존재하지 않았던 것이 되는바, 계약이 해제되기에 앞서 물권변동이 이루어져 등기로 물권변동이 발생하였더라도 계약이 해제되어 채무가 소급적으로 소멸하면 물권이전의 효과도 당연히 소멸하므로 청구인은 이 사건 토지를 매입한 1997. 11. 22.부터 소유자가 된다. 라. 신탁법 제58조는 신탁의 해지에 관하여 당사자간에 특별한 정함이 있는 경우에는 그 정함에 따르도록 되어 있고, 이 건 담보신탁계약 제29조에서도 이 신탁계약에서 정하지 아니한 사항에 대하여는 당사자가 별도로 체결하는 계약에 의한 것으로 되어 있어 당사자간에 계약 해지 또는 해제에 대한 내용을 정할 수 있도록 하고 있으며, 민법 제548조제1항 단서에 의하면 해제는 제3자의 권리를 해하지 못한다고 규정되어 있는바, 여기서 제3자는 원칙적으로 해제의 의사표시가 있기 전에 해제된 계약에서 생기는 법률효과를 기초로 하여 새로운 권리를 취득한 자 즉 계약에 의한 급부의 목적인 물건이나 권리의 양수인, 급부의 목적에 관한 저당권자 등 담보권자 등이 이에 해당되나 피청구인은 계약 해제를 주장하는 청구인과 양립하지 아니하는 법률관계를 가지게 되었다고 볼 수 없고 당초 신탁계약을 기초로 하여 어떠한 권리를 취득한 사실도 없어 제3자가 아니며, 피청구인은 오히려 청구인 또는 신탁회사에게 권리를 설정해 줄 지위에 있는 자이므로 청구인을 지구지정일 당시의 토지 소유자로 인정하여야 한다. 마. 청구인은 14년 전에 토지를 매입하여 주택사업을 시도하였으나 인ㆍ허가 관계로 늦어지고 있는 중에 피청구인이 택지개발사업을 추진하여 청구인은 토지보상에 관하여 불만이 있음에도 협의 양도를 하면 대토를 받을 수 있다는 관련법규정을 믿고 순순히 응했는데 이제 와서 피청구인이 그 택지에 자신이 사업을 하여야 하므로 택지를 공급할 수 없다고 하는 것은 위법ㆍ부당하므로 이 건 처분은 취소되어야 한다. 3. 피청구인 주장 이에 대하여 피청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 피청구인은 2004. 4. 27. 청구인과 공익사업을위한토지등의취득및보상에관한법률 제17조에 의거 이 사건 토지에 대한 용지매매계약(16,046,915,770원)을 체결하고 2004. 5. 7. 공공용지협의취득을 원인으로 한 소유권이전등기를 경료하였다. 나. 청구인은 이 사건 토지를 1997. 11. 22. 매매로 취득하여 1998. 2. 13. 신탁을 원인으로 ○○부동산신탁주식회사에 소유권을 이전하였던바, 부동산의 신탁에 있어서 수탁자 앞으로 소유권이전등기를 마치면 대내외적으로 소유권이 수탁자에게 완전히 이전되고 위탁자와 내부관계에 있어서 소유권이 위탁자에게 유보되어 있는 것은 아니며 위와 같은 법리는 담보신탁의 경우에도 마찬가지이므로 지구지정일 당시 이 사건 토지에 대한 소유자는 수탁자인 ○○부동산신탁주식회사이다. 다. 청구인은 담보신탁자인 청구인을 소유권자로 볼 수 없다고 하더라도 담보신탁계약은 그 후 당사자간에 소급적으로 계약 해제되었으므로 청구인은 소유권 취득일부터 현재까지 소유자의 지위에 있다고 주장하나, 민법 제186조(부동산물권의 변동은 등기하여야 효력이 발생한다)의 물권변동의 원칙은 합의로 동 원칙을 변경할 수는 없다 할 것이고 물권변동의 효력 또한 변동된 각 해당시점에 발생하는 것이며 신탁계약해제의 소급효 또한 당사자간에 있어서 인정하는 것은 가능할 지라도 대외적으로 공시주의를 채택하고 있는 우리 법제상 인정될 수 없고 가사 신탁등기 말소에 따른 소유권의 소급적 인정이 가능하다 하더라도 청구인이 택지개발촉진법시행령에서 정한 수의계약 권리를 주장함에 있어서는 피청구인은 이해관계 있는 제3자에 해당되므로 계약 해제의 소급효는 인정되지 않는다. 더구나 이 건 담보신탁 합의해제는 민법 제548조제1항 소정의 해제가 아니라 당사자간의 특약에 의하여 비로소 그 효력이 발생하는 새로운 계약의 체결이므로 이를 제3자인 피청구인에게 주장할 수는 없다. 라. 택지개발촉진법시행령 제13조의2제5항제5호(주택법 제9조의 규정에 의하여 등록한 주택건설사업자가 제5조제2항의 규정에 의한 공고일 현재 예정지구안에서 소유토지의 전부를 공익사업을위한토지등의취득및보상에관한법률에 의한 협의에 응하여 시행자에게 양도한 때에 당해 주택건설사업자에게 그 사업추진정도 등을 고려하여 건설교통부령이 정하는 면적의 범위 안에서 택지를 공급하는 경우에는 수의계약의 방법으로 공급할 수 있다)규정의 의미는 주택건설사업자가 그 토지를 사업시행자에게 협의에 응하여 양도하였다하여 사업시행자로부터 택지를 분양받을 수 있는 권리가 있는 것은 아니며, 이에 해당하는 경우에도 택지를 수의계약으로 공급할 것인가의 여부는 사업시행자인 피청구인의 재량사항으로 피청구인은 당해 지구의 특수한 사업여건, 정부의 주택정책실현을 목적으로 하는 공사의 설립목적, 수도권택지수급여건 등 제반사항을 고려하여 그 방법을 결정할 수 있다. 마. ○○지구는 문화재보호법에 의한 토지이용이 제한되는 지역으로써 매장문화재가 산재되어 있어 지구지정당시 8,500호 건설예정이었으나 택지개발계획승인 시에는 3,910호로 축소되었고, 과다한 녹지비율 및 매장문화재 등으로 인한 사업성을 고려하여 공동주택건설이 가능한 토지는 피청구인이 공동주택용지로 사용할 계획이므로 민간건설업체에 공급할 택지는 없다. 바. 결론적으로 청구인은 지구지정일 당시 이 사건 토지에 대한 소유권자가 아니어서 택지개발촉진법시행령 제13조의2제5항제5호에서 정하는 택지공급 수의계약대상자가 아니고 가사 청구인이 수의계약대상자로서의 요건을 구비하였다고 하더라도 ○○지구 택지개발계획상 청구인에게 공급할 수 있는 택지가 없어 공급자체가 불가능하므로 청구인의 주장은 이유 없는 주장이다. 4. 이 건 청구의 행정심판 적격 여부 가. 관계법령 행정심판법 제2조제1항, 제4조제1호 택지개발촉진법 제7조제1항 및 제18조 택지개발촉진법시행령 제5조제2항, 제13조의2 나. 판 단 (1) 청구인 및 피청구인이 제출한 토지등기부등본, 용지매매계약서, 민원회신, 건설교통부 고시 제1998-138호, 경기도 고시 제2003-91호, 주택건설계획도, 국가지정문화재 현상변경 등 허가신청서, ○○ 택지개발지구 개발계획 등 각 사본에 기재된 내용을 종합하여 보면, 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다. (가) 청구인은 1998. 2. 13. 청구외 ○○부동산신탁주식회사에 이 사건 토지 17만 2,168㎡를 신탁하였다. (나) 건설교통부장관은 1998. 5. 6. 이 사건 토지가 포함된 ○○ 택지개발예정지구(경기도 ○○시 ○○읍 ○○리, △△리 일원 94만 8,000㎡)를 지정ㆍ고시하면서 피청구인을 그 사업시행자로 지정ㆍ고시(건설교통부 고시 1998-138호)하였다. (다) 피청구인은 2003. 5. 6. 위 지구의 면적을 112만 2,800㎡로 변경지정하고, 택지개발계획을 승인ㆍ고시(경기도 고시 제2003-91호)하였다. (라) 청구인은 2004. 3. 3. △△부동산신탁주식회사(종전 ○○부동산신탁주식회사)와의 신탁계약을 합의 해제하였다. (마) 청구인은 2004. 4. 27. 공익사업을위한토지등의취득및보상에관한법률에 의한 협의에 응하여 피청구인에게 이 사건 토지를 양도하는 매매계약을 160억 4,691만 5,770원에 체결하고, 2004. 5. 7. 공공용지 협의취득을 등기원인으로 한 소유권이전등기를 경료하였다. (바) 청구인은 2004. 7. 13. 피청구인이 시행하고 있는 ○○지구 택지개발사업과 관련하여 이 사건 토지의 협의 매매에 응하였다는 이유로 택지개촉진법시행령 제13조의2제5항에 따라 수의계약에 의하여 주택면적 60㎡～85㎡인 공동주택용지 3개블록 중 2개 블록을 공급해 줄 것을 신청하였다. (사) 피청구인은 2004. 8. 12. 청구인은 위 지구 지정당시에 이 사건 토지를 청구외 ○○부동산신탁주식회사에 신탁하였으므로 소유권이 없는 관계로 수의계약택지공급요건을 갖추지 못하였고, 설령 공급요건을 갖추었다하더라도 위 지구는 과다한 녹지비율 등으로 분양할 공동주택용지를 확보하지 못하여 공급할 수 없다고 회신하였다. (2) 행정심판법 제4조제1호의 규정에 의하면 취소심판은 행정청의 위법 또는 부당한 처분의 취소 또는 변경을 하는 심판이라고 되어 있고, 동법 제2조제1항제1호의 규정에 의하면 "처분"이라 함은 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부와 그밖에 이에 준하는 행정작용이라고 되어 있으며, 택지개발촉진법 제7조제1항의 규정에 의하면 택지개발사업은 국가ㆍ지방자치단체, ○○공사ㆍ△△공사, 지방공기업법에 의한 지방공사 중 건설교통부장관이 지정하는 자(이하 "시행자"라 한다)가 시행한다고 되어 있고, 동법 제18조제1항의 규정에 의하면 택지를 공급하고자 하는 자는 대통령령이 정하는 바에 따라 건설교통부장관의 승인을 얻어야 한다고 되어 있으며, 동조제2항의 규정에 의하면, 제1항의 규정에 의하여 공급하는 택지의 용도, 공급의 절차, 방법 및 대상자, 기타 공급조건에 관한 사항은 대통령령으로 정한다고 되어 있고, 동법시행령 제13조의2제2항의 규정에 의하면, 택지의 공급은 시행자가 미리 정한 가격으로 추첨의 방법에 의하여 분양 또는 임대하되, ①판매시설용지등 영리를 목적으로 사용될 택지, ②주택법 제16조의 규정에 의한 사업계획의 승인을 얻어 건설하는 공동주택의 건설용지외의 택지는 경쟁입찰의 방법에 의하여 공급한다고 되어 있으며, 동법시행령제13조의2제5항의 규정에 의하면, 제2항의 규정에 불구하고 주택법 제9조의 규정에 의하여 등록한 주택건설사업자가 제5조제2항의 규정에 의한 공고일 현재 예정지구안에서 소유하는 토지의 전부를 공익사업을위한토지등의취득및보상에관한법률에 의한 협의에 응하여 시행자에게 양도한 때에 당해 주택건설사업자에게 그 사업추진정도 등을 고려하여 건설교통부령이 정하는 면적의 범위 안에서 택지를 공급하는 경우에는 수의계약의 방법으로 공급할 수 있다고 되어 있는바, 택지개발촉진법령의 관계규정을 종합하면, 건설교통부장관은 공공택지공급 과정의 공정성과 공익성을 위하여 시행자에게 택지공급을 승인하는 등의 감독권을 가지고 있으나, 실제 택지의 공급업무는 시행자의 권한이고, 실제 택지의 공급은 시행자와 주택건설사업자간에 대등한 지위에서 체결하는 사법상 계약에 의하여 성립되는 것이어서 공동주택용지를 공급할 수 없다는 피청구인의 회신은 국민의 구체적인 권리ㆍ의무에 직접적인 변동을 초래하는 법집행 행위로서의 공권력의 행사 또는 그 거부와 그밖에 이에 준하는 행정작용이라고 볼 수 없으므로, 이 건 청구는 행정심판의 대상이 아닌 사항에 대하여 제기된 부적법한 청구라 할 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 심판제기요건을 결한 부적법한 심판청구라 할 것이므로 이를 각하하기로 하여 주문과 같이 의결한다.