토석대금추징처분취소청구

1. 사건개요 청구인이 광업용 국유림사용허가지내에서 채취한 토석을 광업용 목적으로 반출하지 아니하고 쇄골재로 반출하고 있다는 이유로 피청구인이 2000. 5. 25. 청구인에 대하여 광업용 국유림사용허가지내 토석대금 9,515만2,000원을 추징하기로 하고 같은 날 청구인에게 추징대금 납입고지서를 발송(이하 “이 건 처분”이라 한다)하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여, 청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 청구인은 1996년 4월경 채광계획인가를 받아 강원도 ○○시 ○○면 ○○리 산1-12번지 내에 석회석 광산인 ○○광업소를 운영하고 있는 자로서, 청구인은 위 석회석 광산을 운영하면서 일부는 태영석회에 납품하고 일부는 건축용 골재로 판매하여 왔으며, 부산물 및 토석에 대하여는 피청구인으로부터 토석매각허가를 받아 매수하여 처분하여 왔다. 나. 피청구인은 광물이 함유되어 있는 광석을 건축용ㆍ석공예용ㆍ쇄골재용 또는 토목용으로 사용하기 위하여 채굴하는 경우에는 산림법 제90조의2제1항에 의한 채석허가를 별도로 받아야 한다는 대법원 판례 99도 1981판결에 의거하여 청구인에게 이 건 처분을 하였으나, 산업자원부에서는 “광물은 용도나 그 처분의 제한이 없다”고 해석하고 있고, 98도 588판결에서 “피고인이 규사를 채굴하면서 부수적으로 골재인 모래를 채취하였거나, 채굴한 그 규사를 모래로 판매하였을 뿐이라면 그 모래 또는 규사 채취에 관하여 골재채취법상의 허가를 받을 필요가 없다 할 것이나, 피고인이 규사 채굴과 무관하게 골재를 채취하면서도 골재채취법상의 허가를 받지 않았다면 이는 골재채취법위반이 된다”고 판시하고 있는 바, 이를 종합하여 보면 광업권자가 광물을 채취하여 그 광물 자체를 골재로 판매하는 것은 적법하나, 광물은 채취하지 아니하고 순수히 광물이 아닌 골재만 채취하는 것은 위법하다는 것이므로 법정광물인 석회석을 채굴하여 이를 골재로 판매하는 것은 적법하다 할 것이다. 다. 산림법 제90조의3제1항에 의하면, “광업법의 규정에 의한 장석 또는 규석을 채광하기 위하여 채광계획인가를 받은 광업권자 또는 조광권자가 그 인가를 받은 광구안에서 당해 광물이 함유되어 있는 광석을 석재로 사용하기 위하여 채취하고자 하는 경우에는 산림청장과 토석의 매매계약을 체결(국유림의 경우)하거나 허가(공유림 또는 사유림의 경우)를 받아야 한다”고 규정되어 있는 바, 이 규정은 매매계약의 체결 또는 허가의 범위에 대한 의견이 대립되어 개정이 유보되었던 사항으로 위 규정에 의할지라도 “광물이 함유되어 있는 광물”이라는 것은 법정광물에 미달하는 암석을 의미하는 것이므로 법정광물을 채굴하는 경우에는 위 규정이 적용되지 않는다고 보아야 한다. 라. 전국 광업권자의 70%이상이 석회석 광산이고, 석회석 광산의 대부분이 골재를 생산하고 있는 현실을 고려할 때, 석회석 광산에서 골재를 생산하지 않을 경우 다른 골재생산업자가 전무한 강릉일대에서는 건축용 골재의 공급이 중단될 실정이고, 그렇다고 골재를 생산하는 석회석 광산에 대하여 별도의 채석허가 또는 매매계약의 체결을 요하는 것은 광업권자에게 2중의 부담을 부과하는 부당함이 있으므로 피청구인의 이 건 처분은 위법ㆍ부당하여 취소되어야 한다. 3. 피청구인 주장 피청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 청구인은 강원도 ○○시 ○○면 ○○리 산1-1번지 국유림(면적 11,624㎡)을 산림법 제75조에 의거하여 광업용으로 사용허가를 받은 후 5차에 걸쳐 같은 장소의 국유림을 추가로 확대 허가받아(총면적 61,941㎡) 사용개발하고 있는 자로서, 동법 규정에 따라 국유림 사용료만을 부담하고 있다. 나. 산림법 제2조제1항제2호 나목에서는 국유림안에서 굴취한 토석을 임산물로 규정하고 있고, 광물을 광업용 목적으로 반출하지 아니하였다면 토석으로 보아야 하므로 국유림내의 광물을 광업용으로 허가받아 석재(토석중 건축용ㆍ석공예용ㆍ쇄골재용 또는 토목용으로 사용할 가치가 있는 암석)로 생산반출 또는 판매하는 경우 산림법의 규정이 배제된다고 할 수 없다. 다. 광물채취의 사용허가와 토석채취의 사용허가를 따로 구분하여 규정하고 있는 산림법 제75조와, 제90조의2제1항 및 제90조의3제1항의 규정과, 국유림사용허가지에서 채취하는 광물을 쇄골재용 등으로 사용하기 위하여 채굴하는 경우에는 장석 또는 규석 이외의 광물에 대하여도 산림법 제90조의3의 규정에 따라 별도의 채석허가(또는 토석의 매매계약체결)를 받아야 한다는 대법원판례 99도 1981호에 따라 피청구인이 청구인에게 2000. 1. 1. 이후부터 국유림 사용허가지에서 생산한 광물 및 토석의 납품수량에 대한 증빙자료를 제출하도록 한 결과 청구인이 토석의 매매계약을 하지 아니하고 국유림사용허가지에서 생산반출한 토석량(석회석을 쇄골재용 등으로 사용한 양)이 104,105㎥로 판명되어 피청구인이 이에 대한 토석대금을 적법하게 추징ㆍ고지하였다. 4. 이 건 청구의 행정심판적격여부 가. 관계법령 행정심판법 제3조 산림법 제87조, 제90조의3 나. 판 단 (1) 청구인 및 피청구인 등이 제출한 광업용 사용허가지내 토석대금 추징서, 질의회신서, 광물등 반출실적 조회 확인서 등 각 사본의 기재에 의하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. (가) ○○시리카 대표 청구외 안○○이 “규석ㆍ장석을 석재로 사용ㆍ판매하는 경우 산림법 제90조의2에 의한 채석허가를 받도록 되어 있는 산림법 제90조의3의 규정이 규석ㆍ장석에 한정되는 것이지 또는 기타 법정 광물에도 준용되는 것인지”의 여부에 대하여 1997. 9. 6. 당시 통상산업부에 질의하자, 통상산업부장관은 “산림법 제90조의3의 채석허가대상 범위는 산림청이 유권해석하여야 할 사항이나, 산림법 제90조의3 규정의 적용범위는 규석ㆍ장석 광물에 한정된 것으로서 기타 법정 광물에까지 확대 또는 의제 적용되는 규정이 아니다”는 내용의 회신을 1997. 9. 9. 위 안성진에게 하였다. (나) 동부지방산림관리청장이 “산림법 제90조의3의 규정에 비추어 장석ㆍ규석 이외의 광물은 허가 없이 매각할 수 있는지”의 여부에 대하여 1999. 1. 5. 산림청장에게 질의하자, 산림청장은 1999. 1. 1. “산림법에서는 산림법 제90조의3에서 규정한 장석ㆍ규석을 제외한 광물을 매각할 수 있도록 한 규정이 없으므로 광물은 토석으로 매각할 수 없는 것으로 생각되며, 광물을 채굴하여 매각한다면 이는 산림법 제78조제1항제2호에서 규정한 사업성공가능성이 없는 때에 해당한다”는 내용의 회신을 하였다. (다) 청구인이 1999. 4. 14. “산림법 제90조의3의 규정은 장석ㆍ규석에 한하여 적용되는 것이고, 광종이 석회석인 경우에는 동 조항이 적용되지 않는 것으로 사료되므로 청구인 회사에서 채취한 석회석은 쇄골재로 사용하여도 무방하다고 사료된다”는 의견을 제시하면서 이에 대한 산림청장의 의견에 대하여 질의하자, 산림청장은 1999. 4. 26. “골재에 관하여는 골재채취법이 따로 있고, 국유림 안의 토석매각에 대하여는 산림법 제87조에서 규정하고 있으므로 광업법에 의하여 생산된 광물을 대부분 쇄골재로 판매한다면 산림법 및 국유림사용허가 취지에 부합되지 아니한다”는 내용의 회신을 청구인에게 하였다. (라) 2000. 3. 24. 동부지방산림관리청장이 산림청장에게 “국유림내의 석회석 채광계획인가지에서 석회석을 채취하여 석재로 사용하기 위하여서는 산림법 제90조의3에 의한 허가(또는 매매계약의 체결)를 받아야 하는지”의 여부에 대하여 질의하자, 산림청장은 2000. 4. 12. “국유림내의 석회석 채광계획인가지에서 석회석을 채취하여 석재용도로 사용하기 위하여서는 당연히 산림법이 적용되므로 토석매매계약을 체결하여야 한다”는 내용의 회신을 동부지방산림관리청장에게 하였다. (마) 동 회신에 따라 동부지방산림관리청장은 2000. 4. 28. 청구인에게 대하여 “석회석을 채굴하여 쇄골재용으로 판매하는 경우에는 토석매각 절차가 이행되어야 한다”는 내용의 통보를 하였다. (바) 피청구인은 청구인이 광업용 국유림사용허가지내에서 채취한 토석을 광업용 목적으로 반출하지 아니하고 쇄골재로 반출하고 있다는 이유로 2000. 5. 25. 청구인에 대하여 1999년 8월부터 2000년 4월까지의 9개월분 반출량 104,105㎡에 대하여 9,515만2,000원을 추징하기로 하고 같은 날 청구인에게 토석대금 납입고지서를 발송하였다. (2) 살피건대, 행정심판법 제3조제1항의 규정에 의하면, 행정심판은 행정청의 처분이나 부작위에 대하여 제기할 수 있다고 되어 있고, 동법 제2종제1항제1호의 규정에 의하면, 처분이라 함은 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부와 그밖에 이에 준하는 행정작용이라고 되어 있는 바, 산림법 제90조의3제1항에 의하면, 광업법의 규정에 의한 장석 또는 규석을 채광하기 위하여 채광계획인가를 받은 광업권자 또는 조광권자가 그 인가를 받은 광구안에서 당해 광물이 함유되어 있는 광석을 석재(건축용ㆍ석공예용ㆍ쇄골재용 또는 토목용으로 사용할 가치가 있는 암석)로 사용 또는 판매하기 위하여 채취하고자 하는 경우, 국유림의 경우에는 산림청장과 산림법 제87조의 규정에 의한 토석의 매매계약을 체결하여야 하고, 공유림 및 사유림의 경우에는 산림법 제90조의2제1항의 규정에 의한 채석허가를 받아야 한다고 규정되어 있는데, 이 건 청구에 있어서 피청구인은, 광물이 함유되어 있는 광석을 석재로 사용 또는 판매하기 위하여 채취하고자 하는 경우에는 산림법 제90조의2제1항의 규정에 의한 채석허가를 받아야 하는 광물에 석회석 등 다른 광물도 포함된다는 취지의 대법원 판결에 따라, 광업권자가 국유림에서 석회석을 석재(쇄골재용)로 사용ㆍ판매하기 위하여 채취하는 경우 산림법 제87조의 규정에 의하여 산림청장과 매매계약을 체결하여야 함에도 불구하고 광업권자인 청구인이 산림청장과 매매계약을 체결하지 아니하고 석회석을 쇄골재용으로 채취ㆍ판매하여 부당이득을 취하였다는 이유로 청구인이 채취ㆍ판매한 석회석의 매매대금에 해당하는 토석대금을 청구인에게 추징하였는 바, 이는 공법상의 부당이득반환청구의 법적 성질을 갖는 것으로 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부와 그밖에 이에 준하는 행정작용인 처분이라고 할 수 없으므로 공법상의 당사자소송의 대상이 되는 것은 별론으로 하고 행정심판청구의 대상이 된다고는 할 수 없고, 따라서 청구인의 이 건 청구는 행정심판의 대상이 아닌 것에 대하여 제기된 부적법한 심판청구라 할 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 심판제기요건을 결한 부적법한 심판청구라 할 것이므로 이를 각하하기로 하여 주문과 같이 의결한다.