토지구획정리사업시행명령공고취소청구

1. 사건개요 피청구인이 2000. 6. 29. 경상남도 ○○시 ○○동ㆍ△△동ㆍ□□동ㆍ◇◇동ㆍ☆☆동 일원의 39만 6,076㎡(이하 “이 건 지역”이라 한다)에 대하여 ○○지구토지구획정리사업(이하 “사업”이라 한다)계획결정을 하여 경상남도고시 제2000-129호로 공고한 후 ○○시장이 2000. 8. 23. 사업시행자를 ○○시장으로 하여 시행명령신청을 하자 피청구인이 2000. 8. 25. ○○시장에게 사업시행명령을 하고, 경상남도공고 제2000-265호로 이를 공고하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여, 청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 청구인들은 이 건 지역에 편입된 경상남도 ○○시 ○○동 41-1번지 일대의 토지소유자들로서 ○○지구토지구획정리사업추진위원회의 대표자들인데, 이 건 지역은 1974. 4. 1. 국가공업단지로 지정된 이래 군사보호지구등의 각종 규제로 26년동안 청구인들이 재산권을 행사하지 못하여 막대한 피해를 보고 있다가 1994. 4. 29.자로 토지소유자들의 동의를 얻어 (가칭)○○지구토지구획정리조합을 결성한 바 있으나 실체가 없었으므로 다시 ○○지구토지구획정리사업추진위원회를 결성하여 현재에 이르고 있다. 나. 청구인들은 이와 동시에 이 건 지역에 적용된 각종 규제의 해제를 각계각층에 건의하고 있었는데, ○○시장은 이 건 지역은 건설교통부장관이, 국가공업단지에서 해제될 경우 도시계획법에 의거하여 지구단위계획구역으로 지정하여 토지구획정리사업을 시행하도록 한 지구라는 이유로 직영개발을 시도하여 피청구인으로부터 사업시행명령을 얻어내기에 이른 것이다. 다. ○○시장은 이 건 지역 토지소유자들의 의사를 무시하고 일부 소유자(165명)의 동의를 토대로 시직영개발을 강행하고 있으나, 구 토지구획정리사업법(2000. 7. 1. 법률 제6252호로 폐지된 것. 이하 “구법”이라 한다) 제6조에 의하면, 도시계획구역안에서의 토지구획정리사업은 토지소유자 또는 토지소유자가 설립하는 토지구획정리조합이 이를 시행하도록 되어 있으므로 ○○시장이 시행하는 것은 위법한 것이다. 라. 더구나 종전의 도시계획법의 도시계획사업에 관한 부분과 토지구획정리사업법을 통합ㆍ보완하여 새로이 제정된 도시개발법은 도시개발사업의 시행자 지정에 있어서 토지소유자 또는 조합을 시행자로 지정한다고 명시하는 규정을 따로이 두고 있는 데에서도 알 수 있듯이 개발사업의 절대적 우선권이 토지소유자 또는 조합에 있음을 알 수 있다. 마. 사정이 이러한데도, 피청구인은 2000. 8. 25. ○○시장에 대하여 ○○도시계획중동지구토지구획정리사업시행명령을 하면서 공고를 하였던 것이며, 시행명령 자체는 행정기관간의 내부적 행위에 불과하므로 처분이 아니나 그 공고는 준법률행위적 행정행위인 통지행위로서 그 통지행위로 인하여 토지소유자인 청구인들에게 일정한 법적효과가 발생하므로 처분에 해당하며, 따라서 위 공고는 위법한 처분이므로 취소되어야 마땅하며, 공고가 취소되면 시행명령 또한 효력을 상실하게 된다. 바. 피청구인은 도시계획도로건설사업과의 병행추진을 위하여 시행명령을 한 것이라고 주장하나, 그 도로(2-8호선)는 이 건 구획정리사업과 무관하게 도시계획으로 계획되어 있던 도로로서 이 건 사업지역에 해당하지도 않으며, 피청구인이 이 건 사업지역의 토지소유자들로부터 받은 동의는 피청구인의 기만으로 인하여 주민들이 세부적인 조건을 알지 못한 상태에서 행하여진 것으로서 결국 이 건 공고는 토지소유자들의 동의가 없는 상태에서 행하여진 것으로서 위법ㆍ부당하다 할 것이다. 3. 피청구인 주장 피청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 이 건 지역은 1997. 11. 22. 건설교통부장관이 국가공업단지개발계획 제척승인시 “도시계획법에 의거 상세계획구역으로 지정 후 ○○시 주관으로 토지구획정리사업을 시행”하라는 조건이 부여되어 ○○시에서 일련의 절차를 거쳐 2000. 6. 29.자로 피청구인이 ○○지구토지구획정리사업에 관한 계획결정을 하였던 곳이다. 나. 그 후 ○○시장이 2000. 8. 23. 사업시행명령을 신청함에 따라 피청구인이 신청내용을 검토한 바, 이 건 지역에서 도심권으로 진입할 수 있는 도시계획도로가 반드시 개설되어야 할 실정이어서 이 건 사업과 병행추진하여야 할 타당성이 인정됨에 따라 구법 제7조제1항제4호의 규정에 의거하여 2000. 8. 25. ○○시장에게 사업시행명령을 하였던 것으로서 도시개발법에 의하여도 토지소유자와 조합이 절대적 우선권을 가지고 있다는 청구인의 주장은 사실과 다른 것이다. 다. 더구나, ○○시에서는 시행명령공고 후 환경영향평가협의요청, 도시계획도로병행추진을 위한 실시설계용역 발주, 환지계획 및 지구단위계획 수립용역에 관한 공고, 조례 및 각종 규칙제정을 위한 입법예고등 일련의 행정절차를 신속히 추진하여 완료단계에 있으므로 이 건 청구는 마땅히 기각되어야 한다. 4. 이 건 청구의 행정심판적격여부 가. 관계법령 행정심판법 제2조 및 제3조 구 토지구획정리사업법(2000. 7. 1. 법률 제6252호로 폐지된 것) 제5조 내지 제7조, 제32조 동법시행령 제4조 토지구획정리사업법폐지법률(2000. 7. 1. 법률 제6252호) 부칙 제2조 나. 판 단 (1) 청구인과 피청구인이 제출한 사업계획결정, 사업시행명령신청 및 사업시행명령 등 각 사본의 기재를 종합하여 보면, 피청구인이 2000. 6. 29. 이 건 지역에 대하여 사업계획결정을 하여 경상남도고시 제2000-129호로 공고한 후 ○○시장이 2000. 8. 23. 사업시행자를 ○○시장으로 하여 시행명령신청을 하자 피청구인이 2000. 8. 25. ○○시장에게 사업시행명령을 하고, 경상남도공고 제2000-265호로 공고한 사실을 인정할 수 있다. (2) 먼저, 위 사업시행명령에 대한 적용법규에 대하여 살피건대, 토지구획정리사업법폐지법률(2000. 7. 1. 법률 제6252호) 부칙 제2조의 규정에 의하면, 동법 시행당시 종전의 도시계획법 제12조의 규정에 의하여 도시계획으로 결정된 동법 제2조제1항제1호다목의 토지구획정리사업에 관하여는 종전의 토지구획정리사업법의 규정에 의한다고 되어 있으므로 2000. 6. 29.자로 도시계획으로 결정된 토지구획정리사업인 이 건 사업에 관하여는 종전의 법률인 구법에 의하여야 할 것이다. 다음으로 이 건 시행명령의 처분성 여부에 대하여 살피건대, 구법 제7조의 규정에 의하면, 건설교통부장관은 구획정리사업에 관하여 지방자치단체의 장이 집행하는 도시계획이나 공공시설에 관한 사업과 병행하여 시행할 필요가 있다고 인정한 때에는 관계 지방자치단체등에 대하여 구획정리사업의 시행을 명할 수 있고, 시행을 명한 경우에는 대통령령이 정하는 바에 의하여 공고하여야 한다고 되어 있으며, 동법 제32조제1항의 규정에 의하면, 법 제7조의 규정에 의하여 지방자치단체등이 구획정리사업을 시행하고자 할 때에는 대통령령이 정하는 바에 의하여 시행규정 및 사업계획을 정한 후 그 시행에 관하여 건설교통부장관의 인가를 받아야 한다고 되어 있고, 동법 제5조 및 동법시행령 제4조제1항의 규정에 의하면, 위 건설교통부장관의 권한은 이를 도지사에게 위임한다고 되어 있는 바, 위 규정을 종합하여 보면, 토지구획정리사업의 시행명령은 사업시행자를 지정하기 위한 준비절차로서 지방자치단체 등으로 하여금 사업시행에 관하여 법 제32조제1항의 시행규정 및 사업계획서를 작성하도록 하는 것에 불과한 중간적인 처분일 뿐 사업시행자를 정하는 효력을 가지는 것이 아니고, 그 자체로서 토지구획정리사업지구 내 토지소유자에 대하여 어떠한 권리나 의무를 설정케 하거나 법률상 이익에 직접적인 변동을 초래케 하는 처분이 아니라고 할 것이며, 그 시행명령의 공고 또한 시행명령이 있었다는 사실을 알리는 단순한 통지행위에 불과하여 이 또한 행정심판의 대상인 처분에 해당하지 않는다고 할 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 행정심판제기요건을 결한 부적법한 청구라 할 것이므로 이를 각하하기로 하여 주문과 같이 의결한다.