토지매수 등 의무이행청구

1. 사건개요 청구인은 2005. 2. 19.부터 ○○도 ○○○시 ○○읍 ○○리 산00-0번지 토지(임야, 13,223㎡, 이하 ‘이 사건 토지’라 한다)를 소유하고 있는 자이고, 피청구인은 1983. 8. 29. 이 사건 토지를 포함한 ○○읍 일원에 대하여 「자연공원법」 제4조에 따라 ‘○○산군립공원’ 구역으로 지정하여 고시하였다. 청구인은 2023. 1. 27. 피청구인에게 국민신문고를 통해 ‘이 사건 토지에 대한 재산권 행사를 제한받고 있으므로 ①이 사건 토지를 「자연공원법」 제76조제1항에 따라 매수하거나 국·공유지와 교환해 주기 바라며, ②매수·교환이 어렵다면 군립공원 구역 지정을 해제해 달라.’라는 내용으로 민원을 신청하였고, 이에 피청구인은 같은 해 2. 6. 청구인에게 ‘매수계획 수립 등 중·장기적인 검토가 필요한 사항이며, 이 사건 토지에 대한 공원구역 타당성 검토를 진행하겠다.’라는 취지의 답변을 회신(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 이 사건의 경위 청구인은 「자연공원법」 제76조(협의에 따른 토지 등의 매수 등)제1항에 의거하여, 청구인의 사유지인 이 사건 토지의 사유재산권을 침해받고 있음을 내용으로 피청구인에게 여러차례 민원을 신청하였으나, 피청구인은 성실성과 진정성을 찾아볼 수 없을 정도로 형식적인 답변으로 회피와 방관을 하고 있다. 피청구인은 2023. 2. 6. 청구인의 민원에 대하여 답변한 내용은 아래와 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158828143"></img> 2) 이 사건 처분의 위법·부당성 「자연공원법」 제76조제1항에 따르면, 공원관리청은 자연공원을 보전·관리하기 위하여 필요한 경우에는 자연공원에 있는 토지 및 그에 정착된 물건을 그 소유자와 협의하여 매수하거나 국유지 또는 공유지와 교환할 수 있다. 그러나 피청구인은 위 규정을 준수하지 않았다. 3) 결론 피청구인은 「자연공원법」 제76조제1항에 따라 빠른 시일 내로 청구인과 협의하여 이 사건 토지를 매수 또는 교환하여야 한다. 또한, 「자연공원법」 제4조의4(군립공원·시립공원·구립공원의 지정 절차)에 의거하여, 이 사건 토지가 같은 법 제76조제1항에 해당되나 빠른 시일 내로 처리할 수 없거나, 위 규정에 해당되지 않는 등의 경우에는 이 사건 토지를 군립공원 부지에서 제외시켜서 공원지구를 해제하여 주기 바란다. 【보충서면 1】 4) 피청구인 주장에 대한 반박 가) 피청구인은 「자연공원법」 제76조제1항 규정의 “공원관리청이 필요한 경우”를 정확히 이해하지 못하고 있다. 이 사건에서 “공원관리청이 필요한 경우”라 함은 ○○산군립공원이 반드시 요구되는 상황으로 해석된다. 그렇기에 피청구인에게 “공원관리청이 필요한 경우”에 「자연공원법」 제76조제1항에 의거하여 빠른 시일 내로 협의하여 매수 또는 교환하여 주기를 신청한 것이다. 그러나 “공원관리청이 필요한 경우”가 아니라면, 이 사건 토지를 「자연공원법」 제4조의4에 의거하여 군립공원 부지에서 제외시키고 공원지구를 해제하여야 할 것이다. 나) 피청구인은 ‘공원자연보존지구’와 ‘공원자연환경지구’를 혼동하고 있다. 「자연공원법」 제18조제1항에 의하면, 공원관리청은 자연공원을 효과적으로 보전하고 이용할 수 있도록 하기 위하여 공원 용도지구를 각각 ‘공원자연보존지구’와 ‘공원자연환경지구’로 나눌 수 있다. 피청구인은 “수립한 공원계획을 검토하였을 때 이 사건 토지가 공원시설 계획에 포함되어 있지 않고 공원사업을 추진하는 사항도 없으며, ○○산군립공원의 협의 매수 등 전반적인 보상계획에 대한 계획 및 예산이 수립되어 있지 않아 협의 매수 또는 교환의 필요성이 있다고 볼 수 없다.”라고 주장하나, 이러한 주장은 ‘공원자연보존지구’의 경우에만 적용될 수 있다. 이 사건 토지는 ‘공원자연환경지구’에 해당되며, 공원자연환경지구에서는 ‘공원시설 계획, 공원사업에 대한 계획 수립’ 등을 할 수 없다. 어떤 공공기관에서도 도로 옆 완충지역에 공원시설, 공원사업을 계획하지 않는 것과 유사한 이치라 할 수 있다. ○○산군립공원구역(12,714㎡)의 대부분은 공원자연보존지구에 해당되나, 공원자연환경지구는 ○○산군립공원 외곽 테두리의 완충공간으로서 극히 일부만 해당된다. 그러므로 피청구인은 토지를 매수·교환·해제하는 데에 예산편성 및 행정상 문제가 발생하지 않을 것이다. 【보충서면 2】 5) 피청구인 주장에 대한 재반박 「자연공원법」에 의거한 국립공원 내 사유지 매수현황을 살펴보면, 2006년부터 2023년 현재까지 꾸준히 국립공원 내 사유지를 매수하고 있음을 알 수 있다. 2006년 20억 원, 2007년 20억 원, 2008년 20억 원, 2009년 25억 원, 2010년 35억 원, 2011년 30억 원, 2012년 30억 원, 2013년 47억 원, 2014년 50억 원, 2015년 50억 원, 2016년 70억 원, 2017년 103억 원, 2018년 103억 원, 2019년 103억 원, 2020년 143억 원, 2021년 550억 원, 2022년 550억 원, 2023년 700억 원(진행 중) 등으로, 국립공원 내 사유지 매수 금액은 총 1,954억 원이다. 이와 같이 국립공원 내 사유지 매수현황이 매년 증가함을 알 수 있고. 그렇다면 ○○산군립공원 내 사유지 매수신청은 적법하다 할 것이다. 가) ○○산군립공원 내 이 사건 토지는 공원관리청이 필요한 경우이면 빠른 시일 내에 협의하여 매수되어야 함에 대하여 「자연공원법」 제76조제1항은 ‘공원관리청이 필요한 경우에’라고 분명히 명시되어 있다. ‘공원관리청이 필요한 경우’라 함은 ○○산군립공원이 반드시 요구되는 상황으로 해석된다. 그렇기에 피청구인은 공원관리청은 자연공원을 보전·관리하기 위하여 필요한 경우에는 자연공원에 있는 토지 및 그에 정착된 물건을 그 소유자와 협의하여 매수하거나 국유지 또는 공유지와 교환할 수 있다는 「자연공원법」 제76조제1항 규정에 의거하여 빠른 시일 내에 협의하여 이 사건 토지를 매수하거나 교환하여야 한다. 나) 이 사건 토지는 공원관리청이 필요한 경우가 아니라면, 자연공원의 지정해제 되어야 함에 대하여 「자연공원법」 제76조제1항에 의거하여 이 사건 토지가 ‘공원관리청이 필요한 경우’가 아니라면 이 사건 심판청구는 적법·타당하므로 「자연공원법」 제76조제1항, 제8조제1항에 의거하여 빠른 시일 내에 이 사건 토지를 ○○산군립공원 부지에서 제외하고 지정을 해제하여야 한다. 나. 피청구인 주장 1) 본안전 항변 「행정심판법」 제3조제1항에 의하면 행정심판은 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여 청구할 수 있다고 되어 있고, 같은 법 제5조제3호에 의하면 의무이행심판은 행정청의 위법 또는 부당한 거부처분이나 부작위에 대하여 일정한 처분을 하도록 하는 심판이라고 되어 있으며, 같은 법 제2조제1항제1호에 의하면 “처분”이라 함은 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부, 그 밖에 이에 준하는 행정작용이라고 규정되어 있다. 또한, 의무이행심판의 대상이 되는 거부처분이나 부작위가 성립하기 위해서는 먼저 신청에 따른 일정한 처분을 요구할 수 있는 권리를 가진 당사자가 행정청에 대하여 일정한 처분을 신청하고 이러한 신청에 대하여 상당한 기간 내에 일정한 처분을 하여야 할 법률상의 의무가 있는 행정청이 이를 거부하거나 아무것도 하지 아니하는 상태가 존재하여야 한다고 할 것이다. 「자연공원법」 제76조제1항은 공원관리청이 필요한 경우에 자연공원에 있는 토지 및 그에 정착된 물건을 그 소유자와 협의하여 매수 또는 국공유지와 교환을 할 수 있도록 규정하고 있는데, 피청구인에게 이 규정에 따라 법률상 협의 매수를 하여야 할 의무가 있다고 볼 수 없을 뿐만 아니라, 청구인의 협의 매수 또는 교환 청구는 피청구인이 우월한 지위에서 공권력을 행사함으로써 국민의 구체적인 권리·의무에 직접적인 변동을 초래하는 ‘처분’에 해당하지 아니하고 사경제주체로서 행한 사법상의 법률행위에 불과하여 행정심판의 대상이 아니므로 부적법한 심판청구라 할 것이다. 또한, 군립공원 구역의 해제는 같은 법 제8조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우를 제외하고는 지정을 해제하거나 그 구역을 축소할 수 없도록 규정하고 있는데, 청구인에게 이러한 군립공원 구역 해제를 요구할 법규상 또는 조리상 신청권이 있다고 볼 수 없어 행정심판의 대상이 되는 처분이라 볼 수 없을 뿐만 아니라, “현재 공원계획 변경을 위한 용역이 진행 중이므로 동 필지에 대한 타당성 검토를 진행하도록 하겠습니다.”라고 답변을 하였으므로 의무이행심판의 대상이 되는 “거부처분이나 부작위”가 있다고 볼 수도 없다. 2) 본안에 대한 답변 「자연공원법」 제76조제1항은 공원관리청이 필요한 경우에 자연공원에 있는 토지 및 그에 정착된 물건을 그 소유자와 협의하여 매수 또는 국공유지와 교환을 할 수 있도록 규정하고 있는데, 피청구인이 수립한 공원계획을 검토하였을 때 이 사건 토지가 공원시설 계획에 포함되어 있지 않고 공원사업을 추진하는 사항도 없으며, ○○산군립공원의 협의 매수 등 전반적인 보상계획에 대한 계획 및 예산이 수립되어 있지 않아 협의 매수 또는 교환의 필요성이 있다고 볼 수 없다. 또한, 군립공원 구역의 해제는 같은 법 제8조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우를 제외하고는 지정을 해제하거나 그 구역을 축소할 수 없도록 규정하고 있는데, 청구인의 경우 제1호, 제2호는 해당 사항이 없고, 제3호는 같은 법 제15조제2항에 따라 공원구역의 타당성을 검토한 결과 제7조에 따른 자연공원의 지정기준에서 현저히 벗어나서 자연공원으로 존치시킬 필요가 없다고 인정되는 경우에 지정 해제를 할 수 있다고 규정하고 있는바, 현재 공원계획 변경을 위한 용역을 진행하면서 지역주민, 전문가 등의 의견을 수렴하여 공원계획의 타당성을 검토할 예정이므로, 청구인의 군립공원 구역 해제 요청에 대한 피청구인의 답변이 위법·부당하다고 볼 수 없다. 3) 결론 이 사건 심판청구는 행정심판의 대상이 되는 처분을 대상으로 하지 않은 것으로 부적법하여 각하되어야 하고, 설령 그렇지 않다고 하더라도 이 사건 처분은 적법·타당하므로 청구인의 청구를 기각하여 주기 바란다. 【보충서면】 4) 피청구인의 보충 답변 ○○산군립공원의 전체 면적은 12,388㎡(약 375만 평), 용도지구별 면적은 공원자연보존지구 5,606㎡(약 170만 평), 공원자연환경지구 6,700㎡(약 203만 평), 공원마을지구 82㎡(약 2만 평)로, 공원자연환경지구가 극히 일부에 해당되어 피청구인이 토지의 매수·교환·해제를 하는 데에 예산편성 및 행정상 문제가 없을 것이라는 청구인의 주장은 근거가 없다. 「자연공원법」 제18조제1항제2호에서 공원자연환경지구는 “공원자연보존지구의 완충공간으로 보전할 필요가 있는 지역”이라고 정의되어 있으며, 같은 조 제2항제2호나목에서는 대통령령으로 정하는 기준에 따른 공원시설의 설치 및 공원사업을 공원자연환경지구에서 허용되는 행위로 규정하고 있으므로, 해당 지역이 완충공간으로 공원시설 계획, 공원사업에 대한 계획 수립 등을 할 수 없는 지역이라는 청구인의 주장 또한 근거가 없다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【자연공원법】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. <개정 2011. 7. 28., 2016. 5. 29.> 1. “자연공원”이란 국립공원ㆍ도립공원ㆍ군립공원(郡立公園) 및 지질공원을 말한다. 4. “군립공원”이란 군의 자연생태계나 경관을 대표할 만한 지역으로서 제4조 및 제4조의4에 따라 지정된 공원을 말한다. 5. “공원구역”이란 자연공원으로 지정된 구역을 말한다. 제4조(자연공원의 지정 등) ① 국립공원은 환경부장관이 지정ㆍ관리하고, 도립공원은 도지사 또는 특별자치도지사가, 광역시립공원은 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장이 각각 지정ㆍ관리하며, 군립공원은 군수가, 시립공원은 시장이, 구립공원은 자치구의 구청장이 각각 지정ㆍ관리한다. <개정 2011. 7. 28., 2016. 5. 29.> ② 제1항에 따라 자연공원을 지정ㆍ관리하는 환경부장관, 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ도지사 또는 특별자치도지사 및 시장ㆍ군수 또는 자치구의 구청장(이하 “공원관리청”이라 한다)은 자연공원을 지정하려는 경우에는 지정대상 지역의 자연생태계, 생물자원, 경관의 현황ㆍ특성, 지형, 토지 이용 상황 등 그 지정에 필요한 사항을 조사하여야 한다. <개정 2016. 5. 29.> 제4조의4(군립공원ㆍ시립공원ㆍ구립공원의 지정 절차) ① 군수는 군립공원ㆍ시립공원 또는 구립공원(이하 “군립공원”이라 한다)을 지정하려는 경우에는 제4조제2항에 따른 조사 결과 등을 토대로 군립공원 지정에 필요한 서류를 작성하여 다음 각 호의 절차를 차례대로 거쳐야 한다. 군립공원구역을 변경하는 등 대통령령으로 정하는 중요 사항을 변경하는 경우에도 또한 같다. <개정 2016. 5. 29.> 1. 해당 지역주민의 의견 청취 2. 관계 행정기관의 장과의 협의 3. 제9조에 따른 군립공원위원회의 심의 ② 군수는 군립공원의 지정을 해제하거나 대통령령으로 정하는 규모 이상을 축소하려는 경우에는 제1항의 절차를 거친 후 시ㆍ도지사의 승인을 받아야 한다. 다만, 지정을 해제하거나 축소하려는 규모 이상을 군립공원으로 새로 지정하거나 편입하려는 경우에는 시ㆍ도지사의 승인을 받지 아니하여도 된다. <개정 2016. 5. 29., 2018. 10. 16.> 제8조(자연공원의 지정 해제 또는 구역 변경) ① 자연공원은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우를 제외하고는 지정을 해제하거나 그 구역을 축소할 수 없다. <개정 2016. 5. 29., 2020. 5. 26.> 1. 군사목적 또는 공익을 위하여 불가피한 경우로서 대통령령으로 정하는 경우 2. 천재지변이나 그 밖의 사유로 자연공원으로 사용할 수 없게 된 경우 3. 제15조제2항에 따라 공원구역의 타당성을 검토한 결과 제7조에 따른 자연공원의 지정기준에서 현저히 벗어나서 자연공원으로 존치시킬 필요가 없다고 인정되는 경우 ③ 제1항에 따라 자연공원 지정이 해제되는 경우 해당 구역을 관할하는 군수는 그 공원구역에 대한 환경관리계획을 수립하여 자연생태계, 자연경관 및 문화경관이 보전될 수 있도록 노력하여야 한다. <신설 2016. 5. 29.> 제18조(용도지구) ① 공원관리청은 자연공원을 효과적으로 보전하고 이용할 수 있도록 하기 위하여 다음 각 호의 용도지구를 공원계획으로 결정한다. <개정 2011. 4. 5., 2016. 5. 29., 2019. 11. 26.> 1. 공원자연보존지구: 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 곳으로서 특별히 보호할 필요가 있는 지역 가. 생물다양성이 특히 풍부한 곳 나. 자연생태계가 원시성을 지니고 있는 곳 다. 특별히 보호할 가치가 높은 야생 동식물이 살고 있는 곳 라. 경관이 특히 아름다운 곳 2. 공원자연환경지구: 공원자연보존지구의 완충공간(緩衝空間)으로 보전할 필요가 있는 지역 ② 제1항에 따른 용도지구에서 허용되는 행위의 기준은 다음 각 호와 같다. 다만, 대통령령으로 정하는 해안 및 섬지역에서 허용되는 행위의 기준은 다음 각 호의 행위기준 범위에서 대통령령으로 다르게 정할 수 있다. <개정 2011. 4. 5., 2016. 5. 29., 2020. 5. 26.> 1. 공원자연보존지구 가. 학술연구, 자연보호 또는 문화재의 보존ㆍ관리를 위하여 필요하다고 인정되는 최소한의 행위 나. 대통령령으로 정하는 기준에 따른 최소한의 공원시설의 설치 및 공원사업 다. 해당 지역이 아니면 설치할 수 없다고 인정되는 군사시설ㆍ통신시설ㆍ항로표지시설ㆍ수원(水源)보호시설ㆍ산불방지시설 등으로서 대통령령으로 정하는 기준에 따른 최소한의 시설의 설치 라. 대통령령으로 정하는 고증 절차를 거친 사찰의 복원과 전통사찰보존지에서의 불사(佛事)를 위한 시설 및 그 부대시설의 설치. 다만, 부대시설 중 찻집ㆍ매점 등 영업시설의 설치는 사찰 소유의 건조물이 정착되어 있는 토지 및 이에 연결되어 있는 그 부속 토지로 한정한다. 마. 문화체육관광부장관이 종교법인으로 허가한 종교단체의 시설물 중 자연공원으로 지정되기 전의 기존 건축물에 대한 개축ㆍ재축(再築), 대통령령으로 정하는 고증 절차를 거친 시설물의 복원 및 대통령령으로 정하는 규모 이하의 부대시설의 설치 바. 「사방사업법」에 따른 사방사업으로서 자연 상태로 그냥 두면 자연이 심각하게 훼손될 우려가 있는 경우에 이를 막기 위하여 실시되는 최소한의 사업 사. 공원자연환경지구에서 공원자연보존지구로 변경된 지역 중 대통령령으로 정하는 대상 지역 및 허용기준에 따라 공원관리청과 주민(공원구역에 거주하는 사람으로서 주민등록이 되어 있는 사람을 말한다) 간에 자발적 협약을 체결하여 하는 임산물의 채취행위 2. 공원자연환경지구 가. 공원자연보존지구에서 허용되는 행위 나. 대통령령으로 정하는 기준에 따른 공원시설의 설치 및 공원사업 다. 대통령령으로 정하는 허용기준 범위에서의 농지 또는 초지(草地) 조성행위 및 그 부대시설의 설치 라. 농업ㆍ축산업 등 1차산업행위 및 대통령령으로 정하는 기준에 따른 국민경제상 필요한 시설의 설치 마. 임도(林道)의 설치(산불 진화 등 불가피한 경우로 한정한다), 조림(造林), 육림(育林), 벌채, 생태계 복원 및 「사방사업법」에 따른 사방사업 바. 자연공원으로 지정되기 전의 기존 건축물에 대하여 주위 경관과 조화를 이루도록 하는 범위에서 대통령령으로 정하는 규모 이하의 증축ㆍ개축ㆍ재축 및 그 부대시설의 설치와 천재지변이나 공원사업으로 이전이 불가피한 건축물의 이축(移築) 사. 자연공원을 보호하고 자연공원에 들어가는 자의 안전을 지키기 위한 사방(砂防)ㆍ호안(護岸)ㆍ방화(防火)ㆍ방책(防柵) 및 보호시설 등의 설치 아. 군사훈련 및 농로ㆍ제방의 설치 등 대통령령으로 정하는 기준에 따른 국방 또는 공익을 위하여 필요한 최소한의 행위 또는 시설의 설치 자. 「장사 등에 관한 법률」에 따른 개인묘지의 설치(대통령령으로 정하는 섬지역에 거주하는 주민이 사망한 경우만 해당한다) 차. 제20조 또는 제23조에 따라 허가받은 사업을 시행하기 위하여 대통령령으로 정하는 기간의 범위에서 사업부지 외의 지역에 물건을 쌓아두거나 가설건축물을 설치하는 행위 카. 해안 및 섬지역에서 탐방객에게 편의를 제공하기 위하여 대통령령으로 정하는 기간의 범위에서 관리사무소, 진료시설, 탈의시설 등 그 밖의 대통령령으로 정하는 시설을 설치하는 행위 제23조(행위허가) ① 공원구역에서 공원사업 외에 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 공원관리청의 허가를 받아야 한다. 다만, 대통령령으로 정하는 경미한 행위는 대통령령으로 정하는 바에 따라 공원관리청에 신고하고 하거나 허가 또는 신고 없이 할 수 있다. 1. 건축물이나 그 밖의 공작물을 신축ㆍ증축ㆍ개축ㆍ재축 또는 이축하는 행위 2. 광물을 채굴하거나 흙ㆍ돌ㆍ모래ㆍ자갈을 채취하는 행위 3. 개간이나 그 밖의 토지의 형질 변경(지하 굴착 및 해저의 형질 변경을 포함한다)을 하는 행위 4. 수면을 매립하거나 간척하는 행위 5. 하천 또는 호소(湖沼)의 물높이나 수량(水量)을 늘거나 줄게 하는 행위 6. 야생동물[해중동물(海中動物)을 포함한다. 이하 같다]을 잡는 행위 7. 나무를 베거나 야생식물(해중식물을 포함한다. 이하 같다)을 채취하는 행위 8. 가축을 놓아먹이는 행위 9. 물건을 쌓아 두거나 묶어 두는 행위 10. 경관을 해치거나 자연공원의 보전ㆍ관리에 지장을 줄 우려가 있는 건축물의 용도 변경과 그 밖의 행위로서 대통령령으로 정하는 행위 ③ 공원관리청은 다음 각 호의 기준에 맞는 경우에만 제1항에 따른 허가를 할 수 있다. <개정 2022. 12. 13.> 1. 제18조제2항에 따른 용도지구에서 허용되는 행위의 기준에 맞을 것 2. 공원사업의 시행에 지장을 주지 아니할 것 3. 보전이 필요한 자연 상태에 영향을 미치지 아니할 것 4. 일반인의 이용에 현저한 지장을 주지 아니할 것 제76조(협의에 따른 토지 등의 매수 등) ① 공원관리청은 자연공원을 보전ㆍ관리하기 위하여 필요한 경우에는 자연공원에 있는 토지 및 그에 정착된 물건을 그 소유자와 협의하여 매수하거나 국유지 또는 공유지와 교환할 수 있다. <개정 2016. 5. 29.> ② 제1항에 따라 토지 및 그에 정착된 물건을 매수하는 경우 매수가격의 산정 등에 관하여는 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」을 준용한다. ③ 제1항에 따른 국유지 또는 공유지와의 교환에 필요한 절차 등에 관하여는 「국유재산법」 또는 「공유재산 및 물품 관리법」의 규정을 준용한다. <신설 2016. 5. 29.> 제77조(토지매수의 청구) ① 자연공원의 지정으로 인하여 자연공원에 있는 토지를 종전의 용도로 사용할 수 없어 그 효용이 현저히 감소된 토지 또는 해당 토지의 사용ㆍ수익이 사실상 불가능한 토지(이하 “매수대상토지”라 한다)의 소유자로서 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 공원관리청에 그 토지의 매수를 청구할 수 있다. <개정 2020. 6. 9.> 1. 자연공원의 지정 당시부터 그 토지를 계속 소유한 자 2. 토지의 사용ㆍ수익이 사실상 불가능하게 되기 전에 해당 토지를 취득하여 계속 소유한 자 3. 제1호 또는 제2호에 해당하는 자로부터 그 토지를 상속받아 계속 소유한 자 ② 공원관리청은 제1항에 따라 매수를 청구받은 토지가 제3항에 따른 기준에 해당될 때에는 예산의 범위에서 이를 매수하여야 한다. <개정 2020. 6. 9.> ③ 매수대상토지의 구체적인 판정기준은 대통령령으로 정한다. 【자연공원법 시행령】 제43조(매수대상토지의 판정기준) 법 제77조제1항에 따른 매수대상토지(이하 “매수대상토지”라 한다)의 구체적인 판정기준은 다음 각 호의 구분에 따른다. 이 경우 토지의 효용 감소 또는 사용ㆍ수익의 불가능에 대하여 토지소유자의 귀책사유가 없어야 한다. 1. 자연공원에 있는 토지를 종전의 용도로 사용할 수 없어 그 효용이 현저히 감소된 토지의 경우: 매수청구 당시 매수대상토지를 자연공원 지정 전의 지목(매수청구인이 자연공원 지정 전에 적법하게 지적공부상의 지목과 다르게 이용하고 있었음을 공적자료로 증명하는 경우에는 자연공원 지정 전의 실제 용도를 지목으로 본다)대로 사용할 수 없을 것 2. 자연공원에 있는 토지의 사용ㆍ수익이 사실상 불가능한 토지의 경우: 법 제28조제1항에 따른 자연공원특별보호구역으로 지정되어 사람의 출입 또는 차량의 통행이 금지ㆍ제한되는 등의 사유로 해당 토지의 사용ㆍ수익이 불가능할 것 【행정심판법】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 1. “처분”이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부, 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말한다. 2. “부작위”란 행정청이 당사자의 신청에 대하여 상당한 기간 내에 일정한 처분을 하여야 할 법률상 의무가 있는데도 처분을 하지 아니하는 것을 말한다. 제3조(행정심판의 대상) ① 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 이 법에 따라 행정심판을 청구할 수 있다. ② 대통령의 처분 또는 부작위에 대하여는 다른 법률에서 행정심판을 청구할 수 있도록 정한 경우 외에는 행정심판을 청구할 수 없다. 제5조(행정심판의 종류) 행정심판의 종류는 다음 각 호와 같다. 3. 의무이행심판: 당사자의 신청에 대한 행정청의 위법 또는 부당한 거부처분이나 부작위에 대하여 일정한 처분을 하도록 하는 행정심판 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 토지등기사항전부증명서, 토지이용계획확인서, ○○○시 고시문(제2007-161호), 민원신청서, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 피청구인(당시 ○○○군수)은 1983. 8. 29. ○○도 ○○○시 ○○읍 ○○리 산00-0번지 토지(임야, 13,223㎡)를 포함한 ○○읍 일원에 대하여 「자연공원법」 제4조에 따라 ‘○○산군립공원’ 구역으로 지정하였다. 나) 청구인은 2005. 2. 19. 이 사건 토지에 대하여 공매를 원인으로 소유권을 이전받아 등기를 경료하였다. 다) 피청구인은 2007. 8. 31. ○○산군립공원에 대한 공원계획을 수립·결정하였고, 위 공원계획에 따르면 이 사건 토지는 「자연공원법」 제18조제1항에 따른 용도지구가 ‘공원자연환경지구’로 결정되었다. 라) 청구인은 2023. 1. 27. 피청구인에게 국민신문고를 통해 ‘군립공원 구역 지정으로 인하여 이 사건 토지에 대한 재산권 행사를 제한받고 있으므로 ①이 사건 토지를 「자연공원법」 제76조제1항에 따라 매수하거나 국·공유지와 교환해 주기 바라며, ②매수·교환이 어렵다면 군립공원 구역 지정을 해제해 달라.’라는 내용으로 민원을 신청하였다. 마) 피청구인은 2023. 2. 6. 청구인에게 ‘이 사건 토지는 공원시설이 계획되어 있지 않고, 협의 매수는 매수계획 수립 등 중·장기적인 검토가 필요한 사항이며, 현재 공원계획 변경을 위한 용역이 진행 중이므로 이 사건 토지에 대한 공원구역 타당성 검토를 진행하겠다.’라는 취지의 답변을 회신하였다. 2) 먼저 이 사건 심판청구 중 ‘이 사건 토지에 대한 군립공원 구역 지정 해제’의 의무이행을 구하는 부분에 대하여 살펴본다. 「행정심판법」 제2조제1항 및 제5조제3호에 따르면 행정심판은 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여 제기할 수 있고, ‘처분’이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부와 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말하며, 의무이행심판은 행정청의 위법 또는 부당한 거부처분이나 부작위에 대하여 일정한 처분을 하도록 하는 심판을 말한다. 따라서 이러한 심판청구를 하기 위해서는 그 전제로서 의무이행심판의 대상이 되는 거부처분이나 부작위가 존재해야 할 것인데, 먼저 신청에 따른 일정한 처분을 요구할 수 있는 권리를 가진 당사자가 행정청에 대하여 일정한 처분을 신청하고 이러한 신청에 대해 상당한 기간 내에 일정한 처분을 하여야 할 법률상 의무가 있는 행정청이 이를 거부하거나 아무것도 하지 아니하는 상태가 존재하여야 한다. 한편, 「자연공원법」 제4조의4, 제8조제1항에 의하면, 공원관리청은 군사목적 또는 공익을 위하여 불가피한 경우로서 대통령령으로 정하는 경우, 천재지변이나 그 밖의 사유로 자연공원으로 사용할 수 없게 된 경우, 법 제15조제2항에 따라 공원구역의 타당성을 검토한 결과 제7조에 따른 자연공원의 지정기준에서 현저히 벗어나서 자연공원으로 존치시킬 필요가 없다고 인정되는 경우 중 어느 하나에 해당하는 경우에만 자연공원의 지정을 해제하거나 그 구역을 축소할 수 있고, 군수가 군립공원의 지정을 해제하거나 대통령령으로 정하는 규모 이상을 축소하려는 경우 해당 지역주민의 의견 청취, 관계 행정기관의 장과의 협의, 군립공원위원회의 심의를 차례대로 거쳐야 한다. 위와 같은 규정의 내용에 비추어 보면, 「자연공원법」은 군립공원의 지정을 해제하거나 그 구역을 변경하는 것과 관련하여 해당 지역주민의 의견 청취 등 통상적인 내용과 절차에 관하여 규정하고 있을 뿐이고, 공원관리청에 대하여 군립공원의 지정 해제나 구역 변경을 직접적으로 요구할 수 있는 신청권을 일반 국민에게 부여하고 있지 않다. 그렇다면 청구인은 이 사건 토지에 대하여 군립공원 구역 지정 해제를 요구할 수 있는 법규상 또는 조리상 신청권을 가진 자가 아니므로, 이에 대하여 피청구인에게 일정한 처분을 하여야 할 법률상 의무가 발생한다고 볼 수 없다. 따라서 위 심판청구는 심판대상이 아닌 것에 대한 청구이므로 부적법하다. 3) 다음으로, 이 사건 심판청구 중 ‘이 사건 토지에 대한 매수·교환’의 의무이행을 구하는 부분에 대하여 살펴본다. 가) 본안전 판단 피청구인은 청구인이 요구하는 이 사건 토지의 협의 매수 또는 교환이 피청구인이 우월한 지위에서 공권력을 행사함으로써 국민의 구체적인 권리·의무에 직접적인 변동을 초래하는 ‘처분’에 해당하지 아니하고 사경제주체로서 행하는 사법상의 법률행위에 불과하여 행정심판의 대상이 아니라고 주장한다. 제출된 기록 및 자료 등에 의하면, 청구인은 2023. 1. 27. 피청구인에게 이 사건 토지가 군립공원으로 지정됨에 따라 각종 개발행위가 제한되는 등 그 재산권을 침해받고 있다고 주장하면서 이 사건 토지를 매수하거나 교환하여 줄 것을 신청한바, 위 민원의 전체적인 내용과 취지에 비추어 볼 때 비록 청구인이 「자연공원법」 제76조제1항(협의에 따른 토지 등의 매수 등)을 근거규정으로 제시하기는 하였으나 결국 같은 법 제77조에 따른 토지매수의 청구를 한 것으로 보아야 할 것이다. 토지 등의 소유자가 국가에 그 토지 등을 매도하기 위하여 매수신청을 하였으나 관리청이 매수거절의 결정을 할 경우 위 매수거절을 항고소송의 대상이 되는 행정처분으로 보지 않는다면 토지 등의 소유자로서는 재산권의 제한에 대하여 달리 다툴 방법이 없게 되는 점 등에 비추어 보면, 그 매수 거부행위는 공권력의 행사 또는 이에 준하는 행정작용으로서 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당한다고 보아야 하므로(대법원 2009. 9. 10. 선고 2007두20638 판결), 피청구인이 2023. 2. 6. 청구인에게 회신한 민원 답변 중 토지매수 청구에 대하여 거부의사를 밝힌 부분은 행정심판의 대상이 되는 ‘처분’에 해당한다고 봄이 상당하다. 나) 이 사건 처분의 적법 여부 「자연공원법」 제77조제1항에 의하면, 자연공원의 지정으로 인하여 자연공원에 있는 토지를 종전의 용도로 사용할 수 없어 그 효용이 현저히 감소된 토지 또는 해당 토지의 사용ㆍ수익이 사실상 불가능한 토지의 소유자로서, 자연공원의 지정 당시부터 그 토지를 계속 소유한 자(제1호), 토지의 사용ㆍ수익이 사실상 불가능하게 되기 전에 해당 토지를 취득하여 계속 소유한 자(제2호), 제1호 또는 제2호에 해당하는 자로부터 그 토지를 상속받아 계속 소유한 자(제3호)의 어느 하나에 해당하는 자는 공원관리청에 그 토지의 매수를 청구할 수 있다. 또한, 같은 법 시행령 제43조는 법 제77조제1항에 따른 매수대상토지에 해당하는지 여부를 구체적으로 판단함에 있어, ‘자연공원에 있는 토지를 종전의 용도로 사용할 수 없어 그 효용이 현저히 감소된 토지의 경우’에 대하여 매수청구 당시 매수대상토지를 자연공원 지정 전의 지목대로 사용할 수 없을 것을 규정하고, ‘자연공원에 있는 토지의 사용ㆍ수익이 사실상 불가능한 토지의 경우’에 대하여 자연공원특별보호구역으로 지정되어 사람의 출입 또는 차량의 통행이 금지ㆍ제한되는 등의 사유로 해당 토지의 사용ㆍ수익이 불가능할 것을 규정하고 있다. 위 인정사실에 의하면, 이 사건 토지는 자연공원 지정 당시부터 현재까지 그 지목이 ‘임야’이고 2007. 8. 31. 결정된 공원계획에 따라 ‘공원자연환경지구’로 지정되었다. 「자연공원법」 제18조제2항에 따르면 공원자연환경지구에서 별도의 행위허가를 받아야 하는지 여부는 별론으로 하더라도 임도의 설치, 조림, 육림, 벌채 등의 행위는 허용되는 점, 이 사건 토지가 자연공원 지정 전에 지적공부상 지목과 다르게 이용되고 있었다고 볼 만한 사정도 없는 점 등에 비추어 보면, 이 사건 토지가 자연공원의 지정으로 인하여 종전의 용도로 사용할 수 없어 그 효용이 현저히 감소된 토지라고 보기 어렵고, 그 밖에 달리 사람의 출입 또는 차량의 통행이 금지·제한되는 등의 사유로 사용·수익이 불가능하다고 볼 만한 사정도 찾을 수 없다. 또한, 이 사건 토지는 1983. 8. 29. 군립공원 구역으로 지정되었고, 청구인은 2005. 2. 19. 이 사건 토지에 대하여 공매를 원인으로 소유권을 이전받아 등기를 경료한바, 청구인은 이 사건 토지가 자연공원으로 지정된 당시부터 그 토지를 계속 소유한 자가 아니며, 자연공원 지정 당시부터 이 사건 토지를 계속 소유한 자로부터 그 토지를 상속받은 자도 아니다. 그렇다면, 청구인은 「자연공원법」 제77조제1항제1호 내지 제3호에 따라 토지매수를 청구할 수 있는 자에 해당한다고 보기 어려우므로, 피청구인이 청구인의 이 사건 토지에 대한 매수청구에 대하여 거부의사를 밝힌 것이 위법한 처분이라고 볼 수 없다. 4. 결 론 그렇다면, 이 사건 심판청구 중 이 사건 토지에 대한 군립공원 구역 지정 해제의 의무이행을 구하는 부분은 심판청구요건을 갖추지 못한 부적법한 청구이므로 이를 각하하기로 하고, 나머지 청구는 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.