토지매수 및 구거개설 의무이행청구 등

1. 사건개요 청구인은 ○○시 ○○면 ○○리 ○○○번지(답, 3,316㎡)(이하‘이 사건 토지’라 한다)의 소유자로서, ○○시가 2007년경 이 사건 토지를 포함한 인근 같은 리 ○○○, ○○○, ○○○번지 등 4필지에 걸쳐 콘크리트 U형 수로관을 설치하여 이를 현재까지 주변 토지에서 용·배수로로 사용하고 있으나 당시 청구인 등 토지소유자 동의 없이 무단으로 수로관을 설치하여 재산상 피해를 입고 있으므로 피청구인에게 U형 수로관이 매설된 이 사건 토지 약 53㎡를 매수하고 구거를 개설해 줄 것 등을 요구하며 이 사건 행정심판 청구를 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 사건 경위 청구인의 토지 경기도 ○○시 ○○면 ○○리 ○○○(답)는 ○○ l리 저수지 남쪽에 위치한 토지로 경지정리가 안 된 토지로서 저수지 물을 이용하여 저수지 남쪽에 위치한 논을 경작을 하고 있다. 피청구인은 2007년경 청구인의 동의 없이 무단으로 콘크리트 U관을 설치(토지경계부분으로부터 2.3미터 안, 길이 23미터)하여 약 53㎡(l6평 정도)의 재산상 피해를 입고 있다. 따라서 민원을 ○○시와 국민권익위원회에 수차례 냈으나, 예산확보를 이유로 아직까지 처리를 하지 않고 있다. 현재까지 피청구인으로부터 어떠한 보상도 받지 못하고 재산권 침해를 받고 있다. 청구인의 토지 주변으로 ○○ 신도시, ○○ ○○지구 개발, ○○ ○○○○ 개발, ○○ ○○ 산업단지 조성 등으로 지가가 상승되고 있다. 따라서 청구인이 타인에게 토지를 매각시 막대한 재산상 피해를 입을 수밖에 없다. 매수자가 수로 부분은 매수가에서 제외할 것이 뻔하기 때문이다. 그동안은 한 마을의 경작자들이므로 희생을 감수하였지만, 이제는 피청구인이 청구인의 청구를 받아들여야 할 것이다. 또한, 저수지 물을 경작자들이 지속적으로 이용하려면 무단 설치된 U관을 지적상 구거로 개설하여야 할 것이다. 한편, 청구인의 토지는 농업보호구역으로 공시지가(㎡당 63,100원 2017년)가 비싸지 않으므로 구거 개설로 인한 막대한 예산소요가 예상된다는 답변은 민원해결 의지가 없다는 뜻으로 밖에 여겨지지 않는다. 2) 청구의 당위성 가) 헌법에 모든 국민의 재산권은 보장받게 되어 있다(제23조제l항). 나) 헌법 제23조 3항에는 국민에게 정당한 보상을 하게 되어 있다. 우리 헌법에서“모든 국민의 재산권은 보장 된다”(제23조1항)고 규정되어 있으면서 “공공필요에 의한 재산권의 수용·사용 또는 제한 및 그에 대한 보상은 법률로써 하되, 정당한 보상을 지급하여야 한다(3항)”고 되어 있다. 다) ○○시는 그 어떤 이유에서도 청구인의 청구를 거부할 이유가 없다 할 것이다. 3) 관련법령 헌법 제23조 행정절차법 제4조제1항 【보충서면】 4) 피청구인의 주장에 대한 청구인의 답변 청구인은 그동안 ○○시와 국민권익위원회에 2009년부터 민원을 수차례 제기하였으나, 예산확보를 이유로 현재까지 처리를 하지 않고 있다. 현재까지 피청구인으로부터 무단점유에 대한 어떠한 보상도 받지 못하고 재산권 침해를 받고 있다. 피청구인은 사업을 시행하려면 기본적으로 법적 절차에 하자가 없는지 확인하여야 함에도 불구하고, 과거 행정편의상 하는 방식대로 기본적인 지적도도 확인하지 않고 사업을 시행하였다. 이에 청구인은 위법사항을 확인하고 2009년부터 지속적인 민원해결을 요청하였다.(증거자료 첨부) 청구인은 그동안은 청구인의 남쪽 봉리지역의 경작자들이 한 마을의 경작자들이었으므로 희생을 감수하였지만, 이제는 농촌여건이 변하여 외지인이 농지를 매수하여 지가상승을 기대하고 있는 실정으로 이들을 위해 희생을 감수하는 것은 가혹하다 할 것이다. 또한, 피청구인은 청구인을 포함한 주변 토지소유자들은 이 수로를 이용하여 영농활동을 영위하고 있는 상황으로 청구인을 비롯한 주변토지 소유자들은 영농활동을 포함한 토지활용을 위해서는 어떤 형태로든 용배수로가 필요한 실정이라고 주장하였다. 그렇다면 ○○리 저수지가 영농을 위하여 축조되어 사용되고 있으며 농지에 용수를 보급하려면 반드시 적법한 구거가 필요하다 할 것이다. 만약, 청구인이 토지에 대한 욕심으로 위법한 용수로(U관)를 폐지한다면 저수지 물을 이용하는 경작자들의 민원이 쇄도할 것이다. 또한, 피청구인이 주장한 용배수로 설치로 인한 수혜자는 ○○시가 아닌 청구인을 포함한 토지소유자(경작자)들로 ○○시에서 무단으로 시설물을 설치했다며 토지보상을 요구하는 것은 불합리하다고 주장하는데, 이런 주장이라면 마을의 도로, 경지정리 지역의 용배수로(구거)도 인근 수혜자들이 혜택을 받으므로 토지보상 없이 인근 토지소유자들이 희생을 하여야 한다는 논리이다. 과거 1970년대 초 전국적으로 일어났던 새마을운동 당시는 마을의 발전과 오직 잘살아보겠다는 열망으로 토지소유자들이 묵시적으로 토지사용을 승인하였으나, 최근 들어 미불용지 보상 등 행정관청에서는 점진적으로 민원을 해소하고 있는 실정이다. 청구인은 2009년부터 지속적으로 민원을 제기하였고, 이에 피청구인은 향후 예산확보하여 민원해결에 노력하겠다고 답변하며 해결의 의지를 보이지 않고 있다. 이는 전형적으로 피동적인 행정이며 복지부동의 행정이라 할 것이다. 5) 결 론 존경하는 위원장님과 위원님! 위에서 살펴본 바와 같이 피청구인은 과거 관청의 행정관행과 공익을 위해 청구인의 주장이 기각되어야 한다고 주장하나, 이는 청구인이 입을 불이익이 결코 적다고 할 수 없다 할 것이다. 또한, 많은 예산이 소요되지 않는 본 청구 건에 대하여 청구인이 주장한대로 결정을 하여 주시기 바란다. 나. 피청구인 주장 1) 처분의 경위 가) 청구인의 토지인 ○○시 ○○면 ○○리 ○○○번지를 포함한 인근 토지 ○○○, ○○○, ○○○번지 토지는 경지정리가 안 된 지역으로 남쪽에는 과거 오래전부터 주변토지의 원활한 영농을 위한 토사로 된 용배수로가 자연발생적으로 형성되어 있는 지역이다. 나) 청구인을 비롯한 주변 토지소유자들은 안전하고 원활한 영농활동을 위해 해당 토사용배수로를 이용하였다. 다) 이후 ○○시에서 농업인들의 영농환경 및 농작물 재배환경(자연재해 피해예방)개선의 일환으로 주민건의(추정)에 의해 토사용배수로를 U형 수로관으로 설치(정확한 설치 시기 및 설치 당시 주민동의 여부는 확인되지 않음) 하였다. 2) 청구인의 주장 가) 2007년경 청구인의 동의 없이 무단으로 콘크리트 U관을 설치하여 재산상 피해를 입었으며 나) 최근 지가가 상승되고 있는 상황에서 토지 매각시 매수자가 수로부분을 매수가에서 제외할 것이 뻔하기 때문에 막대한 재산상 피해를 입을 수밖에 없다며 다) 과거 설치된 U형 수로관이 매설된 토지 약 53㎡를 매수하고 구거로 개설하여 줄 것을 요구하고 있다. 3) 이 사건 처분의 적법성(청구인 주장에 대한 답변) 무단으로 설치된 U형 수로관에 포함되는 청구인 토지 53㎡를 ○○시에서 매수하고 구거를 개설하여 달라는 주장에 대하여 ○○시에서는 해마다 영농환경 개선 등을 위해 농촌지역의 기존 토사로 된 용배수로를 U형 수로관 등 시설물로 개선하는 사업을 추진하고 있으며, 이는 농업인들의 영농 편의 등을 위한 사업으로 대부분 마을에서 사업대상지를 건의하면 시에서 사업의 필요성과 주변여건, 사유지 포함시 사용동의 등을 검토한 후 예산 범위 내에서 사업을 추진하고 있다. 이와 같은 용배수로 설치 사업의 특징은 대부분 인허가를 득하고 토지보상을 수반하는 형태의 사업이 아니므로 사업대상지 중 사유지가 일부 포함되어 있더라도 주민건의에 의한 사업으로 별도의 토지보상 없이 대부분 토지소유자의 사용동의하에 사업을 추진하고 있다. 청구인의 토지에 설치된 U형 수로관도 주민들의 건의에 의해 추진된 것으로 판단되며, 당초 시설물 설치 이전부터 토사형태의 수로가 형성되어 있었으며, 청구인을 포함한 주변 토지소유자들은 이 수로를 이용하여 영농활동을 하였고, U형 수로관이 설치된 이후에도 계속해서 이 수로관을 이용하여 영농활동을 영위하고 있는 상황으로 청구인을 비롯한 주변토지 소유자들은 영농활동을 포함한 기타 토지활용을 위해서는 어떤 형태로든 용배수로가 필요한 실정이다. 4) 결 론 U형 수로관 설치 사업은 토지보상을 수반하는 사업이 아니고 주민건의와 토지사용동의에 의해 추진되는 성격의 사업인 점과 과거 청구인 토지를 포함한 주변토지의 이용을 위한 수로가 자연발생적으로 형성되었고 시설물이 설치된 현 시점에도 해당 시설물을 이용하고 있고 청구인의 주장대로 2007년 설치하였다면 설치 전 반대하였거나 혹 즉시 인지 못해 설치되었다 하더라도 당시 철거를 요청하지 않은 점 등을 고려할 때 U형 수로관을 ○○시에서 무단으로 설치했다라고 판단하기는 어려움이 있다. 청구인의 주장대로 과거 ○○시를 비롯한 많은 지방자치단체에서는 농업인들의 편의를 위해 마을주민 건의 및 구두상 동의를 거쳐 일부 사유지를 포함하여 용·배수로, 상·하수도, 농로포장 등의 사업을 추진하였으며 이로 인해 최근 토지보상을 요구하는 민원이 지속적으로 발생하고는 있지만, 지방자치단체 예산확보의 어려움과 보상에 따른 형평성 문제로 인해 사유지에 대한 토지보상은 현실적으로 어려운 실정이다. 또한 용배수로 설치로 인한 수혜자는 우리시가 아닌 청구인을 포함한 토지소유자(경작자)들로 ○○시에서 무단으로 시설물을 설치했다며 토지보상을 요구하는 것은 불합리하다 판단된다. 따라서 청구인의 청구는 마땅히 기각되어야 한다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【헌법】 제23조 ①모든 국민의 재산권은 보장된다. 그 내용과 한계는 법률로 정한다. ②재산권의 행사는 공공복리에 적합하도록 하여야 한다. ③공공필요에 의한 재산권의 수용·사용 또는 제한 및 그에 대한 보상은 법률로써 하되, 정당한 보상을 지급하여야 한다. 【행정절차법】 제4조(신의성실 및 신뢰보호) ① 행정청은 직무를 수행할 때 신의(信義)에 따라 성실히 하여야 한다. ② 행정청은 법령등의 해석 또는 행정청의 관행이 일반적으로 국민들에게 받아들여졌을 때에는 공익 또는 제3자의 정당한 이익을 현저히 해칠 우려가 있는 경우를 제외하고는 새로운 해석 또는 관행에 따라 소급하여 불리하게 처리하여서는 아니 된다. 【행정심판법】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 1. "처분”이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부, 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말한다. 2. "부작위”란 행정청이 당사자의 신청에 대하여 상당한 기간 내에 일정한 처분을 하여야 할 법률상 의무가 있는데도 처분을 하지 아니하는 것을 말한다. 제3조(행정심판의 대상) ① 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 이 법에 따라 행정심판을 청구할 수 있다. ② 대통령의 처분 또는 부작위에 대하여는 다른 법률에서 행정심판을 청구할 수 있도록 정한 경우 외에는 행정심판을 청구할 수 없다. 제5조(행정심판의 종류) 행정심판의 종류는 다음 각 호와 같다. 1. 취소심판: 행정청의 위법 또는 부당한 처분을 취소하거나 변경하는 행정심판 2. 무효등확인심판: 행정청의 처분의 효력 유무 또는 존재 여부를 확인하는 행정심판 3. 의무이행심판: 당사자의 신청에 대한 행정청의 위법 또는 부당한 거부처분이나 부작위에 대하여 일정한 처분을 하도록 하는 행정심판 제13조(청구인 적격) ① 취소심판은 처분의 취소 또는 변경을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다. 처분의 효과가 기간의 경과, 처분의 집행, 그 밖의 사유로 소멸된 뒤에도 그 처분의 취소로 회복되는 법률상 이익이 있는 자의 경우에도 또한 같다. ② 무효등확인심판은 처분의 효력 유무 또는 존재 여부의 확인을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다. ③ 의무이행심판은 처분을 신청한 자로서 행정청의 거부처분 또는 부작위에 대하여 일정한 처분을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 진정서, 현황사진, 진정서에 대한 회신 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 ○○시 ○○면 ○○리 ○○○번지(답, 3,316㎡)의 소유자이다. 나) ○○시는 2007년경 이 사건 토지를 포함하여 인근의 같은 리 ○○○, ○○○, ○○○번지 등 4필지에 걸쳐 콘크리트 U형 수로관을 설치하였는데, 이 수로관은 현재까지 주변 토지에서 ○○1리 저수지 물을 이용하는 용·배수로로 사용되고 있다. ○○시 ○○면 ○○1리 ○○○저수지 아래에 위치한 위 4필지 토지는 경지정리가 안 된 지역으로 과거 콘크리트 U형 수로관 설치 이전부터 토사로 된 용·배수로가 자연발생적으로 형성되어 있었다. 다) 청구인은 피청구인이 2007년경 청구인 동의 없이 무단으로 콘크리트 U관을 설치(토지경계부분으로부터 2.3미터 안, 길이 23미터)하여 약 53㎡(l6평 정도)의 재산상 피해를 입고 있다고 주장하며, 2009년부터 2012년까지 여러 차례 피청구인과 국민권익위원회에 이 사건 토지의 매수 및 구거 개설, 또는 U형 수로관을 인근 토지경계점으로 이설해 달라는 등의 민원을 제기하였고, 이에 대하여 피청구인은 용수로 철거는 불가하며 예산이 다수 수반되는 사항으로 조속한 해결은 어려운 실정이라는 등의 회신을 한 바 있다. 2)「행정심판법」제2조는‘처분’이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부, 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말하고,‘부작위’란 행정청이 당사자의 신청에 대해 상당한 기간 내에 일정한 처분을 하여야 할 법률상 의무가 있는데 처분을 하지 아니하는 것이라고 정의하고 있으며, 같은 법 제3조에 의하면 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 이 법에 따라 행정심판을 청구할 수 있다. 또한「행정심판법」제5조 및 제13조에 따르면 의무이행심판은 당사자의 신청에 대한 행정청의 위법 또는 부당한 거부처분이나 부작위에 대하여 일정한 처분을 하도록 하는 행정심판이고, 처분을 신청한 자로서 행정청의 거부처분 또는 부작위에 대하여 일정한 처분을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다. 3) 본안 판단에 앞서 직권으로 이 사건 청구가 적법하게 청구되었는지 살펴본다. 청구인이 피청구인에게 토지의 매수나 구거의 개설을 요구할 법률상 또는 조리상 신청권이 없어 법률상의 이익이 없으므로, 청구인의 이 사건 각 청구는「행정심판법」제13조제3항의 규정에 따른 청구인 적격이 없는 자의 심판청구에 해당하여 부적법하다. 4. 결 론 그렇다면 청구인의 이 사건 심판 청구는 모두 부적법하므로 주문과 같이 재결한다.