토지매수불가처분 취소청구 등

1. 사건개요 청구인이 ○○시 ○○구 ○○동 ○○○번지 토지(대(垈) 1,372㎡, 이하 ‘이 사건 부지’라 한다. 이 사건 부지는 1990. 11. 19. 건설교통부 고시 제771호로 도시계획시설인 ‘완충녹지’로 지정되었음)에 대하여 피청구인에게 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 ‘국토계획법’이라 한다)에 따라 매수를 신청하자, 피청구인은 2013. 7. 25. 국토계획법 제47조제1항, 제6항 및 제7항에 따라 매수하지 아니하기로 결정한 부지의 경우에 건축물 또는 공작물을 설치할 수 있다는 이유로 매수불가통지(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)를 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 이 사건 부지는 1990. 11. 9. 건교부고시 제771호로 도시계획시설인 완충녹지로 지정되어 아무런 보상 없이 23년을 지내고 있다. 이로 인해 청구인은 재산권행사도 못하고, 대기오염이나 소음, 진동 악취 등 각종사고에 노출되어 있어 피청구인에게 토지매수신청을 2차례(2011. 10. 18., 2013. 7. 25.)에 걸쳐 하였으나 불가처분을 받았다. 국가사업으로 도로가 개설되면서 순수한 자연녹지가 시설완충녹지가 되었고 청구인은 재산권행사를 하지 못하고 있다. 2) 청구인은 재산권을 행사하지 못하는 토지에 대해 국세청에 증여세 100%를 납부해야 했고, 이를 납부하기 위해 은행에서 대출을 받아 대출이자를 내다보니 파산지경이다. 이러한 것들이 국가사업인 도로개설로 인해 발생된 것이므로 피청구인이 해결하여야 한다. 피청구인은 이 사건 토지에 대한 완충녹지를 해제하든지, 매수를 하든지 결정하고, 2008년도에 납부한 증여세를 환불하여 주고, 도시계획시설이 해제되는 2020년에 증여세를 납부할 수 있도록 하여야 한다. 나. 피청구인 주장 1) 국토계획법 제47조에 따라 도시계획시설부지로 결정고시된 날로부터 10년 이내에 지목이 대(垈)인 경우 토지소유자는 매수를 청구할 수 있다. 매수청구를 받은 관리청은 6개월 이내에 매수여부를 결정하여 통보하여야 하고, 매수하지 않기로 결정한 토지는 국토계획법 제56조에 따라 허가를 받아 건축물이나 공작물을 설치할 수 있다. 또한, 도시계획시설결정은 국토계획법 제48조제1항에 따라 결정고시일부터 20년이 지날 때까지 사업시행을 하지 않는 경우 20년이 되는 날의 다음날 효력이 상실된다. 피청구인은 청구인의 매수신청에 대하여 이미 국토계획법 제47조를 고려해 매수불가통보를 하였다. 따라서 청구인은 도시계획시설인 완충녹지로 인한 규제를 받지 않고 관련법에 의해 건축물이나 공작물을 설치할 수 있어 재산권행사에 방해가 없다. 2) 피청구인은 도시계획시설(공원·녹지 등) 중 장기미집행 시설에 대해 중장기 계획을 수립하여 집행계획을 수립하였으나 재정여건으로 시행이 지연되고 있는 실정이다. 이 사건에서 피청구인은 공익성과 형평성 및 재정여건을 고려하여 매수불가통지를 한 것이고, 이로 인하여 청구인은 재산권행사를 할 수 있게 되었으므로 청구인의 이 사건 심판청구는 각하되어야 한다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률】 제47조(도시·군계획시설 부지의 매수 청구) ① 도시·군계획시설에 대한 도시·군관리계획의 결정(이하 "도시·군계획시설결정"이라 한다)의 고시일부터 10년 이내에 그 도시·군계획시설의 설치에 관한 도시·군계획시설사업이 시행되지 아니하는 경우(제88조에 따른 실시계획의 인가나 그에 상당하는 절차가 진행된 경우는 제외한다. 이하 같다) 그 도시·군계획시설의 부지로 되어 있는 토지 중 지목(地目)이 대(垈)인 토지(그 토지에 있는 건축물 및 정착물을 포함한다. 이하 이 조에서 같다)의 소유자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수에게 그 토지의 매수를 청구할 수 있다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그에 해당하는 자(특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수를 포함한다. 이하 이 조에서 "매수의무자"라 한다)에게 그 토지의 매수를 청구할 수 있다. <개정 2011.4.14> 1. 이 법에 따라 해당 도시·군계획시설사업의 시행자가 정하여진 경우에는 그 시행자 2. 이 법 또는 다른 법률에 따라 도시·군계획시설을 설치하거나 관리하여야 할 의무가 있는 자가 있으면 그 의무가 있는 자. 이 경우 도시·군계획시설을 설치하거나 관리하여야 할 의무가 있는 자가 서로 다른 경우에는 설치하여야 할 의무가 있는 자에게 매수 청구하여야 한다. ② 매수의무자는 제1항에 따라 매수 청구를 받은 토지를 매수할 때에는 현금으로 그 대금을 지급한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우로서 매수의무자가 지방자치단체인 경우에는 채권(이하 "도시·군계획시설채권"이라 한다)을 발행하여 지급할 수 있다. <개정 2011.4.14> 1. 토지 소유자가 원하는 경우 2. 대통령령으로 정하는 부재부동산 소유자의 토지 또는 비업무용 토지로서 매수대금이 대통령령으로 정하는 금액을 초과하여 그 초과하는 금액을 지급하는 경우 ③ 도시·군계획시설채권의 상환기간은 10년 이내로 하며, 그 이율은 채권 발행 당시 「은행법」에 따른 인가를 받은 은행 중 전국을 영업으로 하는 은행이 적용하는 1년 만기 정기예금금리의 평균 이상이어야 하며, 구체적인 상환기간과 이율은 특별시·광역시·특별자치시·특별자치도·시 또는 군의 조례로 정한다. <개정 2010.5.17, 2011.4.14> ④ 매수 청구된 토지의 매수가격·매수절차 등에 관하여 이 법에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」을 준용한다. ⑤ 도시·군계획시설채권의 발행절차나 그 밖에 필요한 사항에 관하여 이 법에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 「지방재정법」에서 정하는 바에 따른다. <개정 2011.4.14> ⑥ 매수의무자는 제1항에 따른 매수 청구를 받은 날부터 6개월 이내에 매수 여부를 결정하여 토지 소유자와 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수(매수의무자가 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수인 경우는 제외한다)에게 알려야 하며, 매수하기로 결정한 토지는 매수 결정을 알린 날부터 2년 이내에 매수하여야 한다. <개정 2011.4.14> ⑦ 제1항에 따라 매수 청구를 한 토지의 소유자는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우 제56조에 따른 허가를 받아 대통령령으로 정하는 건축물 또는 공작물을 설치할 수 있다. 이 경우 제58조와 제64조는 적용하지 아니한다. 1. 제6항에 따라 매수하지 아니하기로 결정한 경우 2. 제6항에 따라 매수 결정을 알린 날부터 2년이 지날 때까지 해당 토지를 매수하지 아니하는 경우 [전문개정 2009.2.6] [제목개정 2011.4.14] [시행일:2012.7.1] 제47조 중 특별자치시와 특별자치시장에 관한 개정규정 제48조(도시·군계획시설결정의 실효 등) ① 도시·군계획시설결정이 고시된 도시·군계획시설에 대하여 그 고시일부터 20년이 지날 때까지 그 시설의 설치에 관한 도시·군계획시설사업이 시행되지 아니하는 경우 그 도시·군계획시설결정은 그 고시일부터 20년이 되는 날의 다음날에 그 효력을 잃는다. <개정 2011.4.14> ② 시·도지사 또는 대도시 시장은 제1항에 따라 도시·군계획시설결정이 효력을 잃으면 대통령령으로 정하는 바에 따라 지체 없이 그 사실을 고시하여야 한다. <개정 2011.4.14> ③ 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수는 도시·군계획시설결정이 고시된 도시·군계획시설(국토교통부장관이 결정·고시한 도시·군계획시설 중 관계 중앙행정기관의 장이 직접 설치하기로 한 시설은 제외한다. 이하 이 조에서 같다)을 설치할 필요성이 없어진 경우 또는 그 고시일부터 10년이 지날 때까지 해당 시설의 설치에 관한 도시·군계획시설사업이 시행되지 아니하는 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 현황과 제85조에 따른 단계별 집행계획을 해당 지방의회에 보고하여야 한다. <신설 2011.4.14, 2013.3.23, 2013.7.16> ④ 제3항에 따라 보고를 받은 지방의회는 대통령령으로 정하는 바에 따라 해당 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수에게 도시·군계획시설결정의 해제를 권고할 수 있다. <신설 2011.4.14> ⑤ 제4항에 따라 도시·군계획시설결정의 해제를 권고받은 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수는 특별한 사유가 없으면 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 도시·군계획시설결정의 해제를 위한 도시·군관리계획을 결정하거나 도지사에게 그 결정을 신청하여야 한다. 이 경우 신청을 받은 도지사는 특별한 사유가 없으면 그 도시·군계획시설결정의 해제를 위한 도시·군관리계획을 결정하여야 한다. <신설 2011.4.14> [전문개정 2009.2.6.] [제목개정 2011.4.14] [시행일:2012.7.1] 제48조 중 특별자치시장에 관한 개정규정 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률】부칙(법률 제6655호, 2002.2.4.) 제16조 (도시계획시설결정의 매수청구 및 실효기산일에 관한 경과조치) ①이 법 시행 당시 종전의 도시계획법에 의하여 결정ㆍ고시된 도시계획시설로서 부칙 제15조제1항의 규정에 의하여 도시계획시설로 보는 시설의 결정의 실효에 관한 결정ㆍ고시일의 기산일은 제48조의 규정에 불구하고 다음 각호에 의한다. 1. 2000년 7월 1일 이전에 결정ㆍ고시된 도시계획시설의 기산일은 2000년 7월 1일 2. 2000년 7월 2일 이후에 결정ㆍ고시된 도시계획시설의 기산일은 당해 도시계획시설의 결정ㆍ고시일 ②이 법 시행 당시 종전의 국토이용관리법에 의하여 설치되거나 그 입지에 관한 고시가 된 공공시설 또는 공용건축물로서 부칙 제15조제2항의 규정에 의하여 도시계획시설로 보는 시설에 대한 시설부지의 매수청구 및 결정의 실효에 관한 결정ㆍ고시일의 기산일은 제47조 및 제48조의 규정에 불구하고 이 법 시행일로 한다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 도시계획시설 장기 미집행시설중장기계획수립조서, 토지이용계획확인서, 현장위치도, 행정심판청구서, 답변서, 현장사진 등에 따르면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 이 사건 토지는 국토계획법상 도시지역, 자연녹지지역, 완충녹지이고, 대로3류(폭 25m~30m)가 접하는 지역이다. 나) 이 사건 토지는 1990. 11. 19. 건설교통부 고시 제771호로 도시계획시설인 ‘완충녹지’로 지정되었다. 다) 피청구인은 2013. 1. 28. 도시계획시설 중 미집행 시설에 대하여 국토계획법 제85조에 따라 단계별 집행계획을 수립하여 공고(○○시 공고 제2013-114호)하였다. 라) 청구인은 이 사건 토지에 대하여 피청구인에게 2011년과 2013년 2차례 매수청구를 하였으나, 피청구인은 2011. 10. 18., 2013. 7. 25. 재정상의 이유로 매수가 불가하다는 통지를 하였다. 2) 국토계획법 제47조, 제48조에 따르면, 도시·군계획시설에 대한 도시·군관리계획의 결정의 고시일부터 10년 이내에 그 도시·군계획시설의 설치에 관한 도시·군계획시설사업이 시행되지 아니하는 경우 그 도시·군계획시설의 부지로 되어 있는 토지 중 지목(地目)이 대(垈)인 토지의 소유자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수에게 그 토지의 매수를 청구할 수 있고, 매수의무자는 매수 청구를 받은 날부터 6개월 이내에 매수 여부를 결정하여 토지 소유자와 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수에게 알려야 하며, 매수하기로 결정한 토지는 매수 결정을 알린 날부터 2년 이내에 매수하여야 하고, 매수하지 아니하기로 결정한 경우나 매수 결정을 알린 날부터 2년이 지날 때까지 해당 토지를 매수하지 아니하는 경우에는 국토계획법 제56조에 따른 허가를 받아 대통령령으로 정하는 건축물 또는 공작물을 설치할 수 있도록 규정하고 있다. 한편, 도시·군계획시설결정이 고시된 도시·군계획시설에 대하여 그 고시일부터 20년이 지날 때까지 그 시설의 설치에 관한 도시·군계획시설사업이 시행되지 아니하는 경우 그 도시·군계획시설결정은 그 고시일부터 20년이 되는 날의 다음날에 그 효력을 잃는다. 다만, 국토계획법 부칙(법률 제6655호, 2002.2.4.) 제16조에 따르면, 종전의 도시계획법에 의하여 결정ㆍ고시된 도시계획시설로서 결정의 실효에 관한 결정ㆍ고시일의 기산일은 국토계획법 제48조의 규정에 불구하고 2000년 7월 1일 이전에 결정ㆍ고시된 도시계획시설의 기산일은 2000년 7월 1일로 규정하고 있다. 3) 청구인은 이 사건 부지에 도시계획시설이 지정·고시되어 재산권을 행사할 수 없고, 대기오염이나 소음, 진동 악취 등 각종사고에 노출되어 있으므로 이 사건 토지를 완충녹지에 대해 지정해제 또는 매수를 하여야 한다고 주장한다. 가) 먼저, 청구인의 이 사건 부지에 도시계획시설이 지정·고시되어 재산권을 행사할 수 없어 부당하다는 주장에 대해서 보면, 국토계획법 제47조에서 지목이 대지인 도시계획시설부지에 대하여 매수청구를 허용하고 있는데, 도시계획시설결정이 있으면 도시계획시설이 아닌 건축물의 건축이나 공작물의 설치가 금지되므로 도시계획시설부지가 나대지인 경우 그 소유자는 더 이상 그 토지를 본래의 용도에 따라 사용할 수 없게 되고, 달리 법적으로 허용된 토지 이용의 방법이 없어 경제적으로 의미 있는 이용가능성이 배제되며, 토지의 매도 또한 불가능하게 됨으로써 사실상 토지의 사적인 이용가능성이 배제된다고 할 수 있다. 이러한 경우 도시계획시설결정 이후 사업시행이 장기간 지체된다면 토지소유자에게 토지를 계속 보유하도록 요구하는 것이 경제적인 관점에서 보아 더 이상 허용될 수 없다고 할 것이므로 입법자는 적절한 보상적 조치를 하여야 하는 것인바, 이러한 이유로 이 사건 매수청구권 조항은 도시계획시설의 부지로 되어 있는 토지 중 나대지를 포함하여 지목이 대지인 토지의 소유자에 대하여 그 보상적 조치로서 매수청구권을 인정하고 있는 것으로, 매수청구를 하였으나 재정적 여건 등의 사정으로 인하여 매수를 할 수 없는 경우에는 국토계획법 제56조에 따라 개발행위허가를 받아 건축물이나 공작물을 축조할 수 있도록 규정하고 있는바, 이처럼 도시계획시설결정이 있더라도 당해 도시계획시설부지에 대하여 종래의 용도에 의한 사용이나 실질적인 사용ㆍ수익이 배제되는 경우가 아닌 한, 그로 인한 이용의 제한 및 이에 따른 현상유지의무나 지가의 하락 등은 도시계획시설부지의 권리자가 수인하여야 하는 사회적 제약의 범주에 속하는 것으로서 재산권에 대한 침해라고 할 수 없다. 나) 다음으로, 이 사건 부지가 도로변으로 완충녹지로 지정되어 대기오염이나 소음, 진동 악취 등 각종사고에 노출되어 있으므로 이 사건 토지에 대한 완충녹지를 해제하든지 아니면 매수를 하여야 한다고 주장한다. 청구인은 이와 같은 주장은 비단 청구인에 한정되는 것이 아니고, 도로변의 도시계획시설부지의 소유자들 전부의 문제이며, 피청구인은 이러한 문제를 해결하고자 도시계획시설 장기 미집행시설중장기계획을 수립하여 집행하고 있는 것도 이러한 문제들을 해소하기 위한 조치이다. 이 사건의 경우 청구인은 이 사건 부지에 대하여 피청구인에게 도시계획시설부지 매수를 청구하였으나 피청구인이 재정상의 이유로 매수불가통지를 하였고, 이러한 매수불가통지는 국토계획법 제47조제6항에 따른 통지로서 적법하고, 나아가 피청구인의 재량권남용여부가 문제될 수 있으나, 피청구인이 미집행도시계획시설에 대하여 중장기 단계별집행계획을 수립(2013. 1. 28. ○○시 공고 제2013-114호)하여 운영하고 있기는 하나 재정여건상 시행이 지연되고 있는 실정이라는 점에서 매수불가통지를 한 사정을 알 수 있고, 따라서 청구인의 이 사건 청구에 대하여 피청구인의 재량권이 영(零)으로의 수축하여 반드시 매수를 하여야 하는 것이 유일한 손실보상방법이 된다는 특별한 사정이 없는 한 피청구인의 이 사건 처분이 재량권을 일탈·남용하였다고 할 수도 없다. 또한, 완충녹지 해지의 경우도 도시계획시설이 결정된 후 20년이 경과하면 효력을 상실하는 것이나, 2002. 2. 4. 개정 국토계획법 부칙(법률 제6655호) 제16조에 따르면, 종전의 도시계획법에 의하여 결정ㆍ고시된 도시계획시설로서 결정의 실효에 관한 결정ㆍ고시일의 기산일은 국토계획법 제48조의 규정에 불구하고 2000년 7월 1일 이전에 결정ㆍ고시된 도시계획시설의 기산일은 2000년 7월 1일로 규정하고 있고, 이 사건 도시계획시설은 1990. 11. 19. 지정된 것이므로 2020. 7. 1.에 해제되는 것이어서 피청구인이 청구인의 주장에 대한 이행의무는 없어 보인다. 4. 결 론 그렇다면 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.