토지매수청구거부처분취소등청구

1. 사건개요 청구인이 2001. 11. 19. 피청구인에 대하여 소백산국립공원구역내에 소재한 청구인 소유의 충청북도 ○○군 ○○면 ○○리 산 47번지 임야 5만9,901㎡(이하 “이 건 토지”라 한다)를 매수하여 줄 것을 청구하였으나, 피청구인은 2002. 1. 7. 청구인에 대하여 이 건 토지의 매수청구를 검토한 결과 공원구역지정이전의 용도대로 사용할 수 없어 그 효용이 현저히 감소된 토지라고 볼 수 없을 뿐만 아니라 이 건 토지의 개별공시지가가 해당공원내 동일한 용도지구에 있는 읍․면․동의 동일지목의 개별공시지가 평균치의 90％로서 자연공원법시행령 제43조의 규정에 의한 매수기준에 부합하지 아니한다는 이유로 이를 거부하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 청구인의 이 건 토지는 자연공원과는 그 형평성이 부적격한 인공조림지임에도 현재 공권력에 의하여 소유권을 제외한 일체의 재산권 행사를 제한받고 있고, 또한 공원구역으로 지정된 후 15년간 단돈 1원도 보상을 받은 바가 없는 관계로 자연공원법 제77조의 규정에 의하여 피청구인에게 매수청구를 하게 된 것이다. 나. 피청구인이 이 건 토지가 공원구역지정이전의 용도대로 사용할 수 없어 그 효용이 현저히 감소된 토지라고 볼 수 없을 뿐만 아니라 이 건 토지의 개별공시지가가 해당공원내 동일한 용도지구에 있는 읍․면․동의 동일지목의 개별공시지가 평균치의 90％로서 자연공원법시행령 제43조의 규정에 의한 매수기준에 부합하지 아니한다는 이유로 이를 거부한 것은 현실을 무시하고 결정한 잘못된 판단이다. 다. 청구인은 이 건 토지가 공원구역에 편입되어 수년간 팔려고 하였으나 공원구역이라 팔리지도 아니하고 피청구인에게 사라고 하여도 사지도 아니하였고, 또한 30년전 심은 임목도 벌채를 못하게 한 당사자가 피청구인임에도 이 건 토지가 본래의 용도대로 사용되고 있다는 피청구인의 주장은 어불성설이다. 라. 청구인이 당해 공원구역내에 있는 읍․면․동의 동일지목의 개별공시지가를 모두 조사하여 보았는데 그 중 어느 한곳도 매수기준가에 해당하는 토지는 존재하지 않았으며, 이 건 토지의 용도가 공원구역지정이전에는 준농림지구이었음에도 공원구역지정이전과 동일한 용도대로 사용되고 있다는 주장 또한 잘못된 것이다. 마. 따라서 위와 같은 이유로 피청구인의 이 건 토지매수청구거부처분은 위법․부당하므로 취소되어야 하고 또한 피청구인은 이 건 토지의 용도를 공원구역이 아닌 준농림구역으로 원상회복해 주어야 한다. 3. 피청구인 주장 피청구인은 다음과 같이 주장한다. (본안전 항변) 가. 이 건의 경우 비록 피청구인이 이 건 토지의 매수청구를 거부하였다 하더라도 그로 인하여 청구인의 권리나 법적 이익에 어떤 영향을 준 것은 아니므로 이 건 토지의 매수불가통보는 행정심판의 대상이 되는 행정처분에 해당한다고 볼 수 없어 이 건 청구는 마땅히 각하되어야 한다. 나. 또한 청구인의 이 건 청구취지 중 청구인의 토지에 대한 용도를 공원구역에서 준농림구역으로 용도를 원상회복해 달라는 청구는 청구인이 이에 대한 어떠한 신청을 한 사실도 없어 위법․부당한 거부처분이나 부작위가 존재하지 아니하므로 이 건 청구 역시 부적법한 청구로서 마땅히 각하되어야 한다. (본안에 대한 답변) 가. 이 건 토지는 자연공원법 제18조 소정의 자연환경지구에 해당하므로 동법 제18조제2항제2호 및 동법시행규칙 제7조에서 정하는 행위를 동법 제23조의 규정에 의하여 허가를 받아야 하는 등 그 토지이용에 있어서 여러 가지 제한이 따르기는 하나, 이는 국립공원으로 지정한 목적을 달성하기 위한 필요․최소한의 부득이한 수단으로서 토지소유권에 내재하는 사회적 제약의 범주내라 할 것이다. 나. 또한 이 건 토지는 이미 국립공원지정이전부터 지목이 임야상태로 존재하고 있어 종래의 용도대로 사용할 수 없다거나 사적으로 사용할 수 있는 가능성이 완전히 배제되는 것도 아니며 특히 이 건 토지의 개별공시지가는 동일 용도지구내 같은 지목의 개별공시지가 평균치의 약90%에 해당하여 자연공원법시행령 제43조가 정하는 매수기준에 부적합하여 매수청구를 거부한 것이다. 다. 따라서 위와 같은 이유로 피청구인의 이 건 처분은 적법․타당하므로 이 건 청구는 마땅히 기각되어야 한다. 4. 이 건 청구의 행정심판적격여부 가. 관계법령 행정심판법 제2조제1항제1호, 제3조제1항, 제4조제3호 나. 판 단 (1) 청구인 및 피청구인이 제출한 토지매수청구서, 매수불가결정통보서, 국립공원지정통보서, 소백산국립공원 지정고시문, 소백산국립공원계획결정문, 등기부등본, 민원회신문, 임야대장, 매수대상토지조사서 등 각 사본의 기재를 종합하여 보면, 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. (가) 이 건 토지는 1987. 12. 9. 건설부고시 제645호로 소백산국립공원구역으로 지정․고시되었다. (나) 청구인이 2001. 11. 19. 피청구인에 대하여 자연공원법에 의거하여 이 건 토지에 대한 소유권외 일체의 권리가 침해당하여 지상물에 대한 벌채 등 행위가 규제되고 있음은 물론 공원구역에 편입되어 있는 관계로 매수인이 매수를 기피하고 있다는 사유로 이 건 토지에 대한 매수청구신청을 하였다. (다) 피청구인은 2002. 1. 7. 청구인에 대하여 청구인이 신청한 소백산국립공원내의 이 건 토지매수청구에 대하여 검토한 결과, 자연공원법상 매수대상토지는 공원지정이전의 용도대로 사용할 수 없어 그 효용이 현저히 감소된 토지이어야 하나 이 건 토지는 현재도 본래의 용도대로 사용하고 있고, 개별공시지가가 해당공원내 동일한 용도지구에 있는 읍․면․동의 같은 지목의 개별공시지가 평균치의 50% 미만이어야 하나 이 건 토지의 개별공시지가는 117원으로 개별공시지가 평균치인 130.3원의 약 90%여서 자연공원법시행령 제43조의 규정에 의한 매수기준에 미달되어 매수대상토지로 결정되지 않았다고 통보하였다. (라) 청구인이 피청구인에 대하여 이 건 토지에 대한 용도변경신청을 한 사실은 없다. (2) 먼저 청구취지 1.에 대하여 살피건대, 행정심판법 제2조제1항제1호 및 제3조제1항의 규정에 의하면, 행정심판의 대상이 되는 “처분”이라 함은 ‘행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부와 그밖에 이에 준하는 행정작용’을 말한다고 되어 있는 바, 이 건 토지의 매수여부를 결정하는 행위는 피청구인이 사경제적 주체로서 청구인과 대등한 관계에서 행하는 사법상의 행위라 할 것이어서 행정청이 공권력의 주체로서 상대방의 의사여하에 불구하고 일방적으로 행하는 행정처분이라 볼 수 없다 할 것이므로 이 건 청구는 행정심판의 대상이 아닌 사항에 대하여 심판을 제기한 부적법한 청구라 할 것이다. (3) 다음으로 청구취지 2.에 대하여 살피건대, 행정심판법 제2조제1항제2호의 규정에 의하면, 의무이행심판의 전제인 행정청의 거부처분이나 부작위가 성립되기 위해서는 우선 관할 행정청에 대한 청구인의 적법한 신청이 있어야 하고, 그에 대하여 일정한 처분을 하여야 할 행정청의 의무가 존재하여야 할 것인데, 이 건의 경우 청구인이 피청구인에 대하여 이 건 토지에 대한 용도를 공원구역에서 준농림구역으로 변경하여 달라는 신청을 한 바가 없는 상태에서 청구인에게 이 건 토지의 용도를 원상회복해주어야 할 법령상 의무가 없는 피청구인에 대하여 이를 하여 줄 것을 요구하는 이 건 청구는 법령상 이행의무가 없는 사항에 대하여 그 이행을 요구하는 것으로 이 건 청구 또한 심판제기요건을 결한 부적법한 청구라 할 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 심판제기요건을 결한 부적법한 심판청구라 할 것이므로 이를 모두 각하하기로 하여 주문과 같이 의결한다.