토지 무단분할처분 등 무효확인청구

1. 사건개요 청구외 김○○은 2009. 11. 25. 피청구인에게 청구인 소유의 ○○시 ○○면 ○○리 ○○○-2(현재 ○○○-2 및 ○○○-00로 분할)(이하 ‘이 사건 토지’라고 한다), 김○○ 소유의 같은 리 ○○○-9 및 ○○○-00에 대하여 단독주택 및 도로부지 조성(부지 660㎡, 도로175㎡)을 목적으로 한 개발행위 허가신청을 하면서 청구인의 인감증명서 및 동 인감이 날인된 토지사용승낙서를 제출하였고, 이에 피청구인은 2009. 12. 10. 김○○에게 개발행위허가를 하였다. 또한, 김○○은 2010. 9. 9. 위 개발행위허가에 신청지(지○○ 소유의 같은 리 ○○○-4)를 추가하고 허가면적을 변경(부지 660㎡, 도로175㎡ → 부지 458㎡, 도로 377㎡)하는 내용의 개발행위변경허가신청을 하였고, 피청구인은 2010. 9. 15. 개발행위허가변경 통지를 하였다. 피청구인은 2011. 3. 3. ○○시 ○○면 ○○리 ○○○-2번지 1,322㎡에 대하여 토지소유자인 청구인 명의로 신청한 토지분할 신청서를 접수하여 2011. 3. 7. 이 사건 토지를 ○○시 ○○면 ○○리 ○○○-2번지(1,147㎡)와 ○○○-00번지(175㎡)로 분할한 후 청구인에게 분할 결과를 알리는 공문을 발송 하였고, 이후 피청구인은 2012. 2. 14. 청구인 명의로 신청한 지목변경 신청서를 접수하여 2012. 2. 14. 같은 리 ○○○-00번지의 지목을 ‘답’에서 ‘도로’로 변경 한 후 청구인에게 지목 변경 결과를 알리는 공문을 발송하였다. 한편, 청구인은 2012. 10. 24. ○○도행정심판위원회에 ‘피청구인이 2009. 12. 10.과 2010. 9. 15. 한 개발행위허가 및 변경허가와 2011. 3. 7. 한 토지분할처분을 취소하라’는 취지의 행정심판청구를 하였고, ○○도행정심판위원회는 2013. 3. 6. 청구인의 행정심판청구에 대하여 기간도과를 이유로 ‘각하’ 재결을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 2009. 11월경 김○○이라는 본인 소유의 ○○시 ○○면 ○○리 ○○○-4 대지를 개발할 목적으로(대지가 맹지여서 이 사건 토지를 거쳐 지나갈 수밖에 없는 구조임) 청구인 소유의 이 사건 토지에 대해 청구인으로부터 토지 및 도로사용승낙서를 교부받았다. 이후 김○○은 피청구인에게 이 사건 토지 중 일부를 분할하고 지목을 답에서 도로로 변경하는 신청을 하였고 피청구인은 신청대로 분할 및 지목변경을 하였다. 2) 청구인이 김○○에게 토지 및 도로 사용승낙서에 인감도장을 날인하고 인감증명서를 첨부하여 동의한 사실은 인정하나, 사용승낙서의 내용은 김○○이 개발행위허가를 득하는데 있어 토지 사용을 승낙하고 진입도로로 사용함을 승낙하며 인허가 후 불특정다수인이 도로로 사용하는 것에 대하여 이의를 제기하지 않는다는 내용으로서 청구인은 김○○이 도로개설허가를 받고 건축물을 준공하는 절차에 협력한 것일 뿐 토지분할 및 지목변경을 허락한 사실이 없다. 그럼에도 불구하고 김○○은 준공을 받은 다음 토지소유자인 청구인의 허락도 없이 청구인의 막도장을 날인하여 무단으로 이 사건 토지에 대한 분할 및 지목변경신청에 이른 것이다. 3) 토지 및 도로 사용승낙서에 청구인의 인감도장과 인감증명서가 첨부되어 있으나, 토지분할신청서와 토지지목변경신청서에 청구인의 인감도장이 아닌 막도장이 날인되고 인감증명서가 첨부되어 있지 않은 사실을 보더라도 김○○이 청구인 명의의 서류를 위조한 것임을 알 수 있다. 김○○의 이와 같은 신청서류 위조는 형법상 사문서 위조 행위로서 형사처벌의 대상이 되는 것이고 청구인은 김○○을 형사고소 할 예정이다. 4) 지적분할과 지목변경 신청은 반드시 토지소유자만이 신청할 수 있는 것으로 소유자가 직접 출두하여 신청할 경우에는 막도장 또는 서명도 가능하지만, 소유자가 직접 신청하지 않을 때는 인감증명서와 인감도장 날인을 요구하여 타인의 부적법한 대리신청을 방지하는 것이 적법한 행정절차라고 할 것인데 피청구인은 청구인이 직접 신청하지 않고 김○○이 신청하였음에도 인감도장 날인과 인감증명서를 요구하지 않은 절차상의 실수를 범한 것으로, 김○○의 위조에 의한 이 사건 토지분할신청 및 지목변경신청은 토지소유자의 신청행위 자체가 존재하지 않아 무효이고 무효인 신청에 근거한 피청구인의 토지분할 및 지목변경허가는 중대·명백한 하자가 존재하여 당연무효이다. 5) 청구인의 이 사건 토지는 김○○의 무단 토지분할 및 지목변경신청에 의하여 ○○시 ○○면 ○○리 ○○○-2 답1,147㎡와 동소 ○○○-00 도로 175㎡로 분할되고 지목이 변경되었는데, 이렇듯 지목이 ‘답’에서 ‘도로’로 변경되어 토지 가치가 하락되었고 토지보상법에 의하면 사도의 가치는 인접 토지의 1/5정도로 평가하고 소유자는 변경된 도로에는 건축을 할 수 없는 등의 불이익을 받는다. 또한 건폐율이나 용적율 산정시 사도로 변경된 면적은 대지 면적에서 제외되어 청구인이 건축 행위시 토지의 가치하락이 수반되어 청구인의 재산권에도 중대한 영향을 미치고 있다. 따라서 피청구인은 토지분할 및 지목변경 신청시 토지소유자의 신청 유무, 대리 신청의 경우 토지소유자로부터 명확한 수권의 존재 유무에 대한 엄격한 심사를 하였음에도 이러한 의무를 위반하여 부적법한 신청행위를 허가한 잘못이 인정되므로 피청구인의 허가처분은 당연무효이다. 나. 피청구인 주장 1) 「측량·수로조사 및 지적에 관한 법률」(이하 ‘측량수로지적법’이라 한다) 제79조에 따라 토지를 분할하고자 하는 경우에는 지적측량(분할측량)을 하여야 하며 같은 법 시행령 제65조 제2항에 의거 토지소유자는 토지의 분할을 신청할 때에는 분할 사유를 적은 신청서에 국토부령으로 정하는 서류를 첨부하여 지적 소관청에 제출하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 시행규칙 제83조 제1항의 국토교통부령으로 정하는 서류란 분할허가 대상인 토지의 경우 그 허가서 사본을 말한다고 규정하고 있다. 같은 법 제81조에 따라 토지를 지목변경하고자 하는 경우에는 같은 법 시행령 제67조제2항 규정에 의거 토지소유자는 지목변경을 신청할 때에는 지목변경 사유를 적은 신청서에 국토해양부령으로 정하는 서류를 첨부하여 지적 소관청에 제출하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 법률 시행규칙 제84조 제1항의 국토교통부령이 정하는 서류란 관계법령에 따라 토지의 형질 변경 등의 공사가 준공되었음을 증명하는 서류의 사본이라고 규정하고 있다. 2) 이 사건 토지는 동소 ○○○-4번지 단독주택 건축을 위하여 진입도로부지 조성을 목적으로 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따라 청구인의 토지 사용승낙(도로)으로 개발행위허가를 득하였으며(2010. 9. 15), 「측량수로지적법」에 의거 허가서(개발행위 허가서)사본 등을 첨부하여 토지분할이 신청되어 적법한 절차로 토지분할 정리가 되었으며, 지목변경 또한 동소 ○○○-4번지에 대하여 허가목적대로 단독주택의 건축물 사용승인(2012. 2. 8)에 따라 건축 준공 때 제출된 지목변경신청서에 의거 지목변경정리가 되었다. 3) 이 사건 토지의 토지분할 및 지목변경 신청서에 소유자와 신청인 란에 소유자 ‘권○○’이라고 표기되어 있으며 날인 또한 ‘권○○’으로 날인되어 있어 신청서에 기인하여 토지분할 및 지목변경 된 것으로, 민원서류 처리규정 및 「측량수로지적법」에도 인감을 날인하여야 한다는 조항이 명기되어 있지 아니하며 막도장을 찍었다 하여 소유자가 신청하지 않은 것으로 판단할 근거는 없다. 따라서 이 사건 토지분할 및 지목변경은 관련 법령에 의거 적법하게 처리된 것이므로 청구인의 심판청구는 기각되어야 한다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 【측량ㆍ수로조사 및 지적에 관한 법률】 제79조(분할 신청) ① 토지소유자는 토지를 분할하려면 대통령령으로 정하는 바에 따라 지적소관청에 분할을 신청하여야 한다. ② 토지소유자는 지적공부에 등록된 1필지의 일부가 형질변경 등으로 용도가 변경된 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 용도가 변경된 날부터 60일 이내에 지적소관청에 토지의 분할을 신청하여야 한다. 제81조(지목변경 신청) 토지소유자는 지목변경을 할 토지가 있으면 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 사유가 발생한 날부터 60일 이내에 지적소관청에 지목변경을 신청하여야 한다. 【측량ㆍ수로조사 및 지적에 관한 법률 시행령】 제65조(분할 신청) ① 법 제79조제1항에 따라 분할을 신청할 수 있는 경우는 다음 각 호와 같다. 1. 소유권이전, 매매 등을 위하여 필요한 경우 2. 토지이용상 불합리한 지상 경계를 시정하기 위한 경우 3. 관계 법령에 따라 토지분할이 포함된 개발행위허가 등을 받은 경우 ② 토지소유자는 법 제79조에 따라 토지의 분할을 신청할 때에는 분할 사유를 적은 신청서에 국토교통부령으로 정하는 서류를 첨부하여 지적소관청에 제출하여야 한다. 이 경우 법 제79조제2항에 따라 1필지의 일부가 형질변경 등으로 용도가 변경되어 분할을 신청할 때에는 제67조제2항에 따른 지목변경 신청서를 함께 제출하여야 한다. 제67조(지목변경 신청) ① 법 제81조에 따라 지목변경을 신청할 수 있는 경우는 다음 각 호와 같다. 1. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 등 관계 법령에 따른 토지의 형질변경 등의 공사가 준공된 경우 2. 토지나 건축물의 용도가 변경된 경우 3. 법 제86조에 따른 도시개발사업 등의 원활한 추진을 위하여 사업시행자가 공사 준공 전에 토지의 합병을 신청하는 경우 ② 토지소유자는 법 제81조에 따라 지목변경을 신청할 때에는 지목변경 사유를 적은 신청서에 국토교통부령으로 정하는 서류를 첨부하여 지적소관청에 제출하여야 한다. 【측량ㆍ수로조사 및 지적에 관한 법률 시행규칙】 제83조(분할 신청) ① 영 제65조제2항에서 "국토교통부령으로 정하는 서류"란 분할 허가 대상인 토지의 경우 그 허가서 사본을 말한다. <개정 2011.10.10., 2013.3.23.> ② 제1항에 따른 서류를 해당 지적소관청이 관리하는 경우에는 지적소관청의 확인으로 그 서류의 제출을 갈음할 수 있다. <개정 2011.10.10.> 제84조(지목변경 신청) ① 영 제67조제2항에서 "국토교통부령으로 정하는 서류"란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 서류를 말한다. <개정 2013.3.23.> 1. 관계법령에 따라 토지의 형질변경 등의 공사가 준공되었음을 증명하는 서류의 사본 2. 국유지·공유지의 경우에는 용도폐지 되었거나 사실상 공공용으로 사용되고 있지 아니함을 증명하는 서류의 사본 3. 토지 또는 건축물의 용도가 변경되었음을 증명하는 서류의 사본 ② 개발행위허가·농지전용허가·보전산지전용허가 등 지목변경과 관련된 규제를 받지 아니하는 토지의 지목변경이나 전·답·과수원 상호간의 지목변경인 경우에는 제1항에 따른 서류의 첨부를 생략할 수 있다. ③ 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 서류를 해당 지적소관청이 관리하는 경우에는 지적소관청의 확인으로 그 서류의 제출을 갈음할 수 있다. 【행정심판법】 제5조(행정심판의 종류) 행정심판의 종류는 다음 각 호와 같다. 1. 취소심판: 행정청의 위법 또는 부당한 처분을 취소하거나 변경하는 행정심판 2. 무효등확인심판: 행정청의 처분의 효력 유무 또는 존재 여부를 확인하는 행정심판 제43조(재결의 구분) ① 위원회는 심판청구가 적법하지 아니하면 그 심판청구를 각하(却下)한다. ② 위원회는 심판청구가 이유가 없다고 인정하면 그 심판청구를 기각(棄却)한다. ③ 위원회는 취소심판의 청구가 이유가 있다고 인정하면 처분을 취소 또는 다른 처분으로 변경하거나 처분을 다른 처분으로 변경할 것을 피청구인에게 명한다. ④ 위원회는 무효등확인심판의 청구가 이유가 있다고 인정하면 처분의 효력 유무 또는 처분의 존재 여부를 확인한다. ⑤ 위원회는 의무이행심판의 청구가 이유가 있다고 인정하면 지체 없이 신청에 따른 처분을 하거나 처분을 할 것을 피청구인에게 명한다. 제51조(행정심판 재청구의 금지) 심판청구에 대한 재결이 있으면 그 재결 및 같은 처분 또는 부작위에 대하여 다시 행정심판을 청구할 수 없다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 개발행위허가신청서, 토지분할 신청서, 토지지목변경 신청서, 토지이동정리 결과알림서, 2012경행심993 사건 재결서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구외 김○○은 2009. 11. 25. 피청구인에게 청구인 소유의 이 사건 토지, 김○○ 소유의 ○○시 ○○면 ○○리 ○○○-9 및 ○○○-00에 대하여 단독주택 및 도로부지 조성(부지 660㎡, 도로175㎡)을 목적으로 한 개발행위 허가신청을 하면서 청구인의 인감증명서 및 동 인감이 날인된 토지사용승낙서를 제출하였고, 이에 피청구인은 2009. 12. 10. 김○○에게 개발행위허가를 하였다. 나) 또한, 김○○은 2010. 9. 9. 위 개발행위허가에 신청지(지○○ 소유의 같은 리 ○○○-4)를 추가하고 허가면적을 변경(부지 660㎡, 도로175㎡ → 부지 458㎡, 도로 377㎡)하는 내용의 개발행위변경허가신청을 하였고, 피청구인은 2010. 9. 15. 개발행위허가변경 통지를 하였다. 다) 피청구인은 2011. 3. 3. ○○시 ○○면 ○○리 ○○○-2번지 1,322㎡에 대하여 토지소유자인 청구인 명의로 신청한 토지분할 신청서를 접수하여 2011. 3. 7. 이 사건 토지를 ○○시 ○○면 ○○리 ○○○-2번지(1,147㎡)와 ○○○-00번지(175㎡)로 분할한 후 청구인에게 분할 결과를 알리는 공문을 발송 하였고, 이후 피청구인은 2012. 2. 14. 청구인 명의로 신청한 지목변경 신청서를 접수하여 2012. 2. 14. 같은 리 ○○○-00번지의 지목을 ‘답’에서 ‘도로’로 변경 한 후 청구인에게 지목 변경 결과를 알리는 공문을 발송하였고 동 통지는 2012. 2. 20. 청구인에게 송달되었다. 라) 한편, 청구인은 2012. 10. 24. ○○도행정심판위원회에 피청구인이 2009. 12. 10.과 2010. 9. 15. 한 개발행위허가 및 변경허가와 2011. 3. 7. 한 토지분할처분을 취소하라는 취지의 행정심판청구를 하였고, ○○도행정심판위원회는 2013. 3. 6. 청구인의 행정심판청구에 대하여 기간도과를 이유로 ‘각하’ 재결을 하였다. 2) 「행정심판법」제51조에 의하면 심판청구에 대한 재결이 있으면 그 재결 및 같은 처분 또는 부작위에 대하여 다시 행정심판을 청구할 수 없다고 규정하고 있고, 「측량수로지적법」제81조, 같은 법 시행령 제67조 및 같은 법 시행규칙 제84조에 의하면 토지소유자는 지목변경을 할 토지가 있으면 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 사유가 발생한 날부터 60일 이내에 지목변경 사유를 적은 신청서에 국토해양부령으로 정하는 서류를 첨부하여 지적소관청에 신청하여야 하는데, 지목변경 신청을 할 수 있는 사유란 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 등 관계 법령에 따른 토지의 형질변경 등의 공사가 준공된 경우, 토지나 건축물의 용도가 변경된 경우 등이고, 각 사유에 대하여 신청시 관계법령에 따라 공사가 준공되었음을 증명하는 서류의 사본이나 토지 또는 건축물의 용도가 변경되었음을 증명하는 서류의 사본 등을 첨부하여 제출하여야 하며 이러한 서류를 해당 지적소관청이 관리하는 경우에는 지적소관청의 확인으로 그 서류의 제출을 갈음할 수 있다고 규정하고 있다. 3) 청구인은 피청구인이 2011. 3. 7. 이 사건 토지에 대하여 한 토지분할처분과 2012. 10. 24. 한 이 사건 토지의 일부인 ○○시 ○○면 ○○리 ○○○-00번지에 대한 토지지목변경처분의 무효를 확인하여 줄 것을 청구하고 있는바, 먼저 피청구인이 2011. 3. 7. 한 토지분할처분에 대한 무효확인청구가 적법한지에 대해 살펴본다. 「행정심판법」제51조에 의하면, 심판청구에 대한 재결이 있으면 그 재결 및 같은 처분 또는 부작위에 대하여 다시 행정심판을 청구할 수 없다고 하여 재심판청구를 금지하고 있는 바, 이는 이미 한번 행정심판을 거친 동일한 처분에 대해서는 재심판청구를 금지함으로써 무분별한 행정심판의 청구를 막고 무용한 절차적 반복에 따른 행정청 및 국민의 부담을 없애자는 의미라고 할 것인데, 청구인이 2012. 10. 24. 이 사건 토지에 대한 토지분할처분의 취소를 구하는 행정심판을 청구하여 ○○도행정심판위원회는 2013. 3. 6. 청구인의 청구를 각하하는 재결을 하였고, 이 사건 토지분할처분 무효확인청구는 이미 각하재결된 심판청구사건과 동일한 처분에 대해서 제기된 청구이므로 결국「행정심판법」이 금지하는 재심판청구에 해당하여 부적법하다고 할 것이다. 4) 다음으로 피청구인이 2012. 10. 24. 한 토지지목 변경처분에 대해서 살펴보기로 한다. 청구인은 김○○이 청구인의 허락 없이 막도장을 날인하여 이 사건 토지분할 및 지목변경에 이른 것으로 토지분할 및 지목변경신청서에 청구인의 인감도장이 아니라 막도장이 날인되어 있고 인감증명서가 첨부되어 있지 않은 사실로 김○○이 청구인 명의의 서류를 위조한 것임을 알 수 있으며, 이 사건 토지 분할신청 및 지목변경신청은 토지소유자인 청구인의 신청행위가 존재하지 않으므로 무효인 신청에 근거한 피청구인의 토지분할 및 지목변경 허가는 중대·명백한 하자가 존재하여 당연무효라고 주장한다. 대법원은 행정처분이 당연무효라고 하기 위하여는 처분에 위법사유가 있는 것만으로는 부족하고 그와 같은 하자가 법규의 중요한 부분을 위반한 중대한 것으로서 객관적(외형상)으로 명백한 것이어야 한다고 판시하고 있는 바(1997.03.14. 선고 96다42550 판결 등 참조), 「측량수로지적법」상 지목변경신청은 토지소유자가 하여야한다고 규정하고 있으므로 토지소유자가 아닌 자가 소유자의 서류를 위조하여 지목변경 신청을 하였고 지적소관청에서 이를 받아들여 지목변경을 하였다면 지적소관청의 지목변경결정은 관련 법령의 중요한 부분을 위반한 중대한 것이라 할 수 있고, 토지소유자가 아닌 자의 신청에 의한 토지지목 변경결정이라는 것이 객관적(외형상)으로 명백하게 입증된다면 지적소관청이 한 지목변경결정은 당연무효라고 할 수 있을 것이다. 살피건대, 청구인은 지목변경신청서에 청구인의 인감도장이 아닌 막도장이 날인되었으며 인감증명서를 첨부하지 않은 사실로서 김○○이 청구인 명의의 서류를 위조하여 지목변경신청을 하였음을 알 수 있다고 주장하나 「측량수로지적법」상 본인 확인을 위하여 인감도장 날인을 하고 인감증명서를 첨부하도록 강제한 규정이 없으므로 인감도장 날인과 인감증명서 첨부를 하지 않았다고 하여 이를 토지소유자인 청구인이 지목변경신청을 하지 않았다고 볼 수 있는 근거로 삼기는 어려우며, 청구인은 김○○을 사문서 위조로 형사고소 할 예정이라고 하나 토지소유자인 청구인이 아닌 다른 사람이 서류를 위조하여 지목변경신청을 하였음을 입증할 수 있는 자료는 확인 할 수 없었다. 또한, 2012. 2. 14.로 피청구인에게 접수된 ○○시 ○○면 ○○리 ○○○-00번지에 대한 토지지목변경신청서를 보면 소유자인 청구인의 주민등록번호, 주소 등 인적사항이 기재되어 있고 신청인란에 청구인 이름인 ‘권○○’으로 기재되어 있으며 ‘권○○’으로 날인도 되어 있는 점, 이 사건 토지지목 변경신청의 경우 2012. 2. 8. 사용승인된 ○○시 ○○면 ○○리 ○○○-4번지에 대한 단독주택 건축물의 진입도로로서「측량수로지적법」시행령 제67조 제1항의 관계 법령에 따른 토지의 형질변경 등의 공사가 준공된 경우로 지목변경을 신청할 수 있는 경우에 해당되고 피청구인이「측량수로지적법」시행규칙 제84조 제3항에 의거 위 단독주택에 대한 건축물대장을 통하여 사용승인을 확인 한 후 토지지목변경을 한 점, 피청구인이 토지지목변경을 한 후 청구인에게 지목 변경 결과를 알리는 공문을 발송하였고 동 통지는 2012. 2. 20. 청구인에게 송달된 점 등 제출된 자료들을 살펴보아도 이 사건 지목변경신청이 접수된 후 피청구인이 지목변경 처리를 하는 과정에서 토지소유자가 아닌 자의 신청임에도 이를 간과 또는 묵인하고 처리하였다거나 그 외 중대하고 명백한 하자가 있었다고 볼 만한 점도 없다. 따라서 위에서 살펴본 점을 종합하면 피청구인이 한 토지지목 변경결정에 중대하고 명백한 하자가 있었다고 보이지 아니하므로 이 사건 토지지목 변경처분이 무효라는 청구인의 주장은 이유 없다. 4. 결 론 그렇다면, 이 사건 심판청구 중 토지분할에 대한 무효확인청구는「행정심판법」이 금지하는 재심판청구에 해당하여 부적법하고, 토지지목 변경에 대한 무효확인청구는 이유 없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.