토지보상 불가처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 2018. 5. 24. 피청구인이 ○○시 ○○구 ○○1동 ‘공영주차장 확장사업’에 의하여 주차장 확장 예정지 5필지 등을 편입하는 과정에서, 위 사업예정지의 중간에 위치한 청구인 소유 224-36번지 토지(12㎡, 이하 ‘이 사건 토지’라 한다)를 누락하였고 보상도 해주지 않았다는 취지의 민원을 접수하였으나, 피청구인은 2018. 5. 29. 이 사건 토지는 위 사업부지로 편입되지 않았고 잔여지 보상 대상도 아니므로 보상이 불가하다고 회신하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 피청구인이 주차장 확장 예정지를 편입하는 전 과정에 비추어, 이 사건 토지는 전체 부지의 1/100(약 2천만원) 정도에 불과하다. 또한 피청구인이 관리하는 기존 주차장과 동사무소에 비추어 보면, 그 중간에 위치하고 1/320 정도의 작은 부지이다. 따라서 이 사건 토지도 당연히 수용하였어야 함에도 불구하고, 종래의 목적에 사용하는 것이 현저히 곤란할 때에 해당하지 않는다고 보아 잔여지 매수가 불가하다는 것은 비현실적인 답변이다. 2) 이 사건 토지(224-36번지)와 주차장 확장 예정지에 편입된 청구인 소유 토지(224-4번지)는 필지는 다르지만 모두 청구인 소유이고 피청구인이 일괄 보상절차를 통하여 수용·관리하였어야 함에도, 2016. 12.경 ○○시 도시계획 시설 주차장 조성사업추진과정에서 담당자, 팀장, 과장이 모두 교체되어 업무혼선 내지 업무태만 또는 우발적 동기 등으로 이 사건 토지의 보상절차가 누락된 것으로 생각된다. 3) 이 사건 토지와 인접한 224-28번지 토지(33㎡)도 보상 공고된 사실이 있는바, 피청구인은 청구인의 이 사건 토지만 누락하여 형평성에 반한다. 4) 이 사건 토지는 분할등기된 별도의 필지이므로 잔여지로 판단해야만 보상절차에 포함한다는 것은 맞지 않는 이론이며, 피청구인은 본 사업 인접부지 중 이 사건 토지만 누락하였으므로, 피청구인이 이 사건 토지를 수용하여 전체 부지를 종합관리하는 것이 사유지의 재산관리 및 행정의 효율성, 민원인의 고충해소에 기여한다고 사료되므로, 이 사건 처분은 취소되어야 한다. 나. 피청구인 주장 1) 이 사건 토지는 청구인이 1993. 5. 17. ○○구청에 분할신청하여 도로확보를 위한건축 후퇴선으로 지적정리(지목변경 : 대→ 도로)되었고, 본 사업에 편입되지 않은 인접부지로서 잔여지로 판단되어야 보상절차를 진행할 수 있다. 2) 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」제74조 및 같은 법 시행령 제39조에 의하면 동일한 소유자에게 속하는 일단의 토지의 일부가 협의에 의하여 매수되거나 수용됨으로 인하여 잔여지를 종래의 목적에 사용하는 것이 현저히 곤란할 때에는 해당 토지소유자는 사업시행자에게 잔여지를 매수하여 줄 것을 청구할 수 있는데, 이 사건 토지는 동일한 소유자에게 속하는 일단의 토지의 일부에 해당하지 아니하고, 종래의 목적(도로)이 변경되거나 곤란한 경우로도 볼수 없으므로, 보상이 불가하다 3. 이 사건 청구의 적법 여부 가. 관계법령 【공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률】 제74조(잔여지 등의 매수 및 수용 청구) ① 동일한 소유자에게 속하는 일단의 토지의 일부가 협의에 의하여 매수되거나 수용됨으로 인하여 잔여지를 종래의 목적에 사용하는 것이 현저히 곤란할 때에는 해당 토지소유자는 사업시행자에게 잔여지를 매수하여 줄 것을 청구할 수 있으며, 사업인정 이후에는 관할 토지수용위원회에 수용을 청구할 수 있다. 이 경우 수용의 청구는 매수에 관한 협의가 성립되지 아니한 경우에만 할 수 있으며, 그 사업의 공사완료일까지 하여야 한다. ② 제1항에 따라 매수 또는 수용의 청구가 있는 잔여지 및 잔여지에 있는 물건에 관하여 권리를 가진 자는 사업시행자나 관할 토지수용위원회에 그 권리의 존속을 청구할 수 있다. ③ 제1항에 따른 토지의 취득에 관하여는 제73조제3항을 준용한다. ④ 잔여지 및 잔여지에 있는 물건에 대한 구체적인 보상액 산정 및 평가방법 등에 대하여는 제70조, 제75조, 제76조, 제77조 및 제78조제4항부터 제6항까지의 규정을 준용한다. 【행정심판법】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 1. "처분"이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부, 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말한다. 2. "부작위"란 행정청이 당사자의 신청에 대하여 상당한 기간 내에 일정한 처분을 하여야 할 법률상 의무가 있는데도 처분을 하지 아니하는 것을 말한다. 3. "재결(裁決)"이란 행정심판의 청구에 대하여 제6조에 따른 행정심판위원회가 행하는 판단을 말한다. 4. "행정청"이란 행정에 관한 의사를 결정하여 표시하는 국가 또는 지방자치단체의 기관, 그 밖에 법령 또는 자치법규에 따라 행정권한을 가지고 있거나 위탁을 받은 공공단체나 그 기관 또는 사인(私人)을 말한다. 제3조(행정심판의 대상) ① 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 이 법에 따라 행정심판을 청구할 수 있다. ② 대통령의 처분 또는 부작위에 대하여는 다른 법률에서 행정심판을 청구할 수 있도록 정한 경우 외에는 행정심판을 청구할 수 없다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 이 사건 처분서, 토지대장, 토지표시변경등기촉탁서, 지적정리 결과통보, ○○시도시계획시설(제173호 주차장) 실시계획인가고시 등의 기재내용에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 이 사건 토지(224-36번지)의 소유자이고, 이 사건 토지는 1993. 5. 17. 청구인 소유인 224-4번지 토지(대지)로부터 분할되어 도로로 지목변경되었다. 나) 피청구인은 2016. 12. 6. ○○도시계획시설(제173호 주차장)에 대하여 실시계획 인가를 받아 ○○시 ○○동 224-1번지 일대에 ‘공영주차장 확장사업’을 시작하였고, 2017. 8. 21. 기존 주차장 4필지(224-1, 24, 32, 39), ○○1동 동사무소 1필지(223-2), 주차장 확장 예정지 5필지(224-4,25, 26, 27, 29)를 편입·수용하고 보상협의를 완료한 후 공사를 진행하고 있다. 이 사건 토지는 위 사업부지에 편입되지 않았다. 다) 청구인은 2018. 5. 24. 피청구인이 위 ‘공영주차장 확장사업’에 필요한 토지를 편입하는 과정에서 사업예정지의 중간에 위치한 이 사건 토지(12㎡)를 누락하였고 보상도 해주지 않았다는 취지의 민원을 접수하였으나, 피청구인은 2018. 5. 29. 이 사건 토지는 위 사업부지로 편입되지 않았고 잔여지 보상 대상도 아니므로 보상이 불가하다고 회신하였다. 2) 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」제74조에 의하면 동일한 소유자에게 속하는 일단의 토지의 일부가 협의에 의하여 매수되거나 수용됨으로 인하여 잔여지를 종래의 목적에 사용하는 것이 현저히 곤란할 때에는 해당 토지소유자는 사업시행자에게 잔여지를 매수하여 줄 것을 청구할 수 있다. 한편 「행정심판법」제2조 제1호 및 제3조 제1항에 의하면, 행정청의 처분에 대하여 행정심판을 청구할 수 있는데, 처분이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부, 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말한다. 3) 본안 심리에 앞서 직권으로 이 사건에 대한 행정심판 청구가 적법한지 살펴본다. 가) 행정심판의 대상이 되는 ‘처분’이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부, 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말한다(「행정심판법」 제2조 제1호). 나) 「공익사업법」 제74조 제1항은 “동일한 소유자에게 속하는 일단의 토지의 일부가 협의에 의하여 매수되거나 수용됨으로 인하여 잔여지를 종래의 목적에 사용하는 것이 현저히 곤란할 때에는 해당 토지소유자는 사업시행자에게 잔여지를 매수하여 줄 것을 청구할 수 있으며, 사업인정 이후에는 관할 토지수용위원회에 수용을 청구할 수 있다. 이 경우 수용의 청구는 매수에 관한 협의가 성립되지 아니한 경우에만 할 수 있으며, 그 사업의 공사완료일까지 하여야 한다.”고 규정하고 있다. 다) 「공익사업법」에 규정한 잔여지 매수청구권은 소유자의 일방적 의사표시에 의하여 매매계약을 성립시키는 형성권으로 볼 수 없고, 이는 어디까지나 사법상의 매매계약에 있어 청약에 불과하다고 할 것이다(대법원 2004. 9. 24. 선고 2002다68713 판결[[[FOOTNOTE]]]1[[[FOOTNOTE]]]참조). 따라서 청구인이 피청구인에게 한 잔여지 매수청구는 성질상 이 사건 토지에 관한 매매의 청약이며, 피청구인이 한 이 사건 처분은 청약의 거절에 불과하여 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부, 그 밖에 이에 준하는 행정작용 즉 ‘처분’이라고 볼 수 없다(「행정심판법」 제2조 제1호). 라) 나아가 「공익사업법」 제74조 제1항은 토지소유자가 사업시행자에게 잔여지 매수청구를 하여 그 매수에 관한 협의가 성립되지 아니한 경우 관할 토지수용위원회에 수용을 청구할 수 있다고 규정하고 있으므로, 청구인이 이 사건 처분에 대한 구제수단으로 관할 토지수용위원회에 수용을 청구하는 것은 별론으로 하고 행정심판을 통하여 그 취소를 구할 수는 없다. 마) 따라서 이 사건 처분은 행정심판의 대상인 ‘처분’에 해당한다고 할 수 없으므로 청구인의 이 사건 심판청구는 부적법하다. 4. 결 론 그렇다면 청구인의 이 사건 심판청구는 부적법하다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다. 【각주】 1) 위 판결은 2003. 1. 1. 「공익사업법」이 시행되기 이전의 「공공용지의 취득 및 손실보상에 관한 특례법」(이하 ‘공특법’이라고 한다) 제4조 제6항에 정한 잔여지 매수청구에 관하여 판단한 사례이나, 「토지수용법」과 「공특법」을 통합하여 제정한 것이 「공익사업법」이므로 ‘잔여지 매수청구권’의 법적 성질은 그대로 유지된다고 보아야 할 것이다.