토지보상협의 의무이행청구

1. 사건개요 청구인은 경기도 ○○시 ○○읍 ○○리 ○○○번지(1,013㎡), ○○○-○번지(56㎡) 토지(이하 2필지를 통틀어 ‘이 사건 토지’라 한다)의 소유자로, 피청구인이 1976. 12. 4. 행한 도시관리계획 최초 결정 고시(이하 ‘이 사건 고시’라 한다) 이후 장기미집행 상태인 도시계획시설(녹지) 사업에 포함된 이 사건 토지에 대하여 매수해 달라는 취지로 요청하였으나 피청구인이 이를 거부하였다. 이에 청구인은 사업시행자인 피청구인이 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」(이하 ‘토지보상법’이라 한다) 제26조제1항에 따른 보상협의절차를 이행할 의무가 있다며 이 사건 심판청구를 하였다. 2. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【행정심판법】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 1. “처분”이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부, 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말한다. 2. “부작위”란 행정청이 당사자의 신청에 대하여 상당한 기간 내에 일정한 처분을 하여야 할 법률상 의무가 있는데도 처분을 하지 아니하는 것을 말한다. 제3조(행정심판의 대상) ① 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 이 법에 따라 행정심판을 청구할 수 있다. 제5조(행정심판의 종류) 행정심판의 종류는 다음 각 호와 같다. 1. 취소심판: 행정청의 위법 또는 부당한 처분을 취소하거나 변경하는 행정심판 2. 무효등확인심판: 행정청의 처분의 효력 유무 또는 존재 여부를 확인하는 행정심판 3. 의무이행심판: 당사자의 신청에 대한 행정청의 위법 또는 부당한 거부처분이나 부작위에 대하여 일정한 처분을 하도록 하는 행정심판 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률】 제86조(도시ㆍ군계획시설사업의 시행자) ① 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 이 법 또는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 관할 구역의 도시ㆍ군계획시설사업을 시행한다. 제88조(실시계획의 작성 및 인가 등) ① 도시ㆍ군계획시설사업의 시행자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 도시ㆍ군계획시설사업에 관한 실시계획(이하 “실시계획”이라 한다)을 작성하여야 한다. ② 도시ㆍ군계획시설사업의 시행자(국토교통부장관, 시ㆍ도지사와 대도시 시장은 제외한다. 이하 제3항에서 같다)는 제1항에 따라 실시계획을 작성하면 대통령령으로 정하는 바에 따라 국토교통부장관, 시ㆍ도지사 또는 대도시 시장의 인가를 받아야 한다. 다만, 제98조에 따른 준공검사를 받은 후에 해당 도시ㆍ군계획시설사업에 대하여 국토교통부령으로 정하는 경미한 사항을 변경하기 위하여 실시계획을 작성하는 경우에는 국토교통부장관, 시ㆍ도지사 또는 대도시 시장의 인가를 받지 아니한다. ③ 국토교통부장관, 시ㆍ도지사 또는 대도시 시장은 도시ㆍ군계획시설사업의 시행자가 작성한 실시계획이 제43조제2항에 따른 도시ㆍ군계획시설의 결정ㆍ구조 및 설치의 기준 등에 맞다고 인정하는 경우에는 실시계획을 인가하여야 한다. 이 경우 국토교통부장관, 시ㆍ도지사 또는 대도시 시장은 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보, 위해 방지, 환경오염 방지, 경관 조성, 조경 등의 조치를 할 것을 조건으로 실시계획을 인가할 수 있다. ④ 인가받은 실시계획을 변경하거나 폐지하는 경우에는 제2항 본문을 준용한다. 다만, 국토교통부령으로 정하는 경미한 사항을 변경하는 경우에는 그러하지 아니하다. ⑤ 실시계획에는 사업시행에 필요한 설계도서, 자금계획, 시행기간, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항(제4항에 따라 실시계획을 변경하는 경우에는 변경되는 사항에 한정한다)을 자세히 밝히거나 첨부하여야 한다. ⑥ 제1항ㆍ제2항 및 제4항에 따라 실시계획이 작성(도시ㆍ군계획시설사업의 시행자가 국토교통부장관, 시ㆍ도지사 또는 대도시 시장인 경우를 말한다) 또는 인가된 때에는 그 실시계획에 반영된 제30조제5항 단서에 따른 경미한 사항의 범위에서 도시ㆍ군관리계획이 변경된 것으로 본다. 이 경우 제30조제6항 및 제32조에 따라 도시ㆍ군관리계획의 변경사항 및 이를 반영한 지형도면을 고시하여야 한다.. ⑦ 도시ㆍ군계획시설결정의 고시일부터 10년 이후에 제1항 또는 제2항에 따라 실시계획을 작성하거나 인가(다른 법률에 따라 의제된 경우는 제외한다) 받은 도시ㆍ군계획시설사업의 시행자(이하 이 조에서 “장기미집행 도시ㆍ군계획시설사업의 시행자”라 한다)가 제91조에 따른 실시계획 고시일부터 5년 이내에 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제28조제1항에 따른 재결신청(이하 이 조에서 “재결신청”이라 한다)을 하지 아니한 경우에는 실시계획 고시일부터 5년이 지난 다음 날에 그 실시계획은 효력을 잃는다. 다만, 장기미집행 도시ㆍ군계획시설사업의 시행자가 재결신청을 하지 아니하고 실시계획 고시일부터 5년이 지나기 전에 해당 도시ㆍ군계획시설사업에 필요한 토지 면적의 3분의 2 이상을 소유하거나 사용할 수 있는 권원을 확보하고 실시계획 고시일부터 7년 이내에 재결신청을 하지 아니한 경우 실시계획 고시일부터 7년이 지난 다음 날에 그 실시계획은 효력을 잃는다. ⑧ 제7항에도 불구하고 장기미집행 도시ㆍ군계획시설사업의 시행자가 재결신청 없이 도시ㆍ군계획시설사업에 필요한 모든 토지ㆍ건축물 또는 그 토지에 정착된 물건을 소유하거나 사용할 수 있는 권원을 확보한 경우 그 실시계획은 효력을 유지한다. ⑨ 실시계획이 폐지되거나 효력을 잃은 경우 해당 도시ㆍ군계획시설결정은 제48조제1항에도 불구하고 다음 각 호에서 정한 날 효력을 잃는다. 이 경우 시ㆍ도지사 또는 대도시 시장은 대통령령으로 정하는 바에 따라 지체 없이 그 사실을 고시하여야 한다. 1. 제48조제1항에 따른 도시ㆍ군계획시설결정의 고시일부터 20년이 되기 전에 실시계획이 폐지되거나 효력을 잃고 다른 도시ㆍ군계획시설사업이 시행되지 아니하는 경우: 도시ㆍ군계획시설결정의 고시일부터 20년이 되는 날의 다음 날 2. 제48조제1항에 따른 도시ㆍ군계획시설결정의 고시일부터 20년이 되는 날의 다음 날 이후 실시계획이 폐지되거나 효력을 잃은 경우: 실시계획이 폐지되거나 효력을 잃은 날 제91조(실시계획의 고시) 국토교통부장관, 시ㆍ도지사 또는 대도시 시장은 제88조에 따라 실시계획을 작성(변경작성을 포함한다), 인가(변경인가를 포함한다), 폐지하거나 실시계획이 효력을 잃은 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 내용을 고시하여야 한다. 제95조(토지 등의 수용 및 사용) ① 도시ㆍ군계획시설사업의 시행자는 도시ㆍ군계획시설사업에 필요한 다음 각 호의 물건 또는 권리를 수용하거나 사용할 수 있다. 1. 토지ㆍ건축물 또는 그 토지에 정착된 물건 2. 토지ㆍ건축물 또는 그 토지에 정착된 물건에 관한 소유권 외의 권리 ② 도시ㆍ군계획시설사업의 시행자는 사업시행을 위하여 특히 필요하다고 인정되면 도시ㆍ군계획시설에 인접한 다음 각 호의 물건 또는 권리를 일시 사용할 수 있다. 1. 토지ㆍ건축물 또는 그 토지에 정착된 물건 2. 토지ㆍ건축물 또는 그 토지에 정착된 물건에 관한 소유권 외의 권리 제96조(「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」의 준용) ① 제95조에 따른 수용 및 사용에 관하여는 이 법에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」을 준용한다. ② 제1항에 따라 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」을 준용할 때에 제91조에 따른 실시계획을 고시한 경우에는 같은 법 제20조제1항과 제22조에 따른 사업인정 및 그 고시가 있었던 것으로 본다. 다만, 재결 신청은 같은 법 제23조제1항과 제28조제1항에도 불구하고 실시계획에서 정한 도시ㆍ군계획시설사업의 시행기간에 하여야 한다. 【공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 1. “토지등”이란 제3조 각 호에 해당하는 토지ㆍ물건 및 권리를 말한다. 2. “공익사업”이란 제4조 각 호의 어느 하나에 해당하는 사업을 말한다. 3. “사업시행자”란 공익사업을 수행하는 자를 말한다. 4. “토지소유자”란 공익사업에 필요한 토지의 소유자를 말한다. 5. “관계인”이란 사업시행자가 취득하거나 사용할 토지에 관하여 지상권ㆍ지역권ㆍ전세권ㆍ저당권ㆍ사용대차 또는 임대차에 따른 권리 또는 그 밖에 토지에 관한 소유권 외의 권리를 가진 자나 그 토지에 있는 물건에 관하여 소유권이나 그 밖의 권리를 가진 자를 말한다. 다만, 제22조에 따른 사업인정의 고시가 된 후에 권리를 취득한 자는 기존의 권리를 승계한 자를 제외하고는 관계인에 포함되지 아니한다. 6. “가격시점”이란 제67조제1항에 따른 보상액 산정(算定)의 기준이 되는 시점을 말한다. 7. “사업인정”이란 공익사업을 토지등을 수용하거나 사용할 사업으로 결정하는 것을 말한다. 제4조(공익사업) 이 법에 따라 토지등을 취득하거나 사용할 수 있는 사업은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사업이어야 한다. 1. 국방ㆍ군사에 관한 사업 2. 관계 법률에 따라 허가ㆍ인가ㆍ승인ㆍ지정 등을 받아 공익을 목적으로 시행하는 철도ㆍ도로ㆍ공항ㆍ항만ㆍ주차장ㆍ공영차고지ㆍ화물터미널ㆍ궤도(軌道)ㆍ하천ㆍ제방ㆍ댐ㆍ운하ㆍ수도ㆍ하수도ㆍ하수종말처리ㆍ폐수처리ㆍ사방(砂防)ㆍ방풍(防風)ㆍ방화(防火)ㆍ방조(防潮)ㆍ방수(防水)ㆍ저수지ㆍ용수로ㆍ배수로ㆍ석유비축ㆍ송유ㆍ폐기물처리ㆍ전기ㆍ전기통신ㆍ방송ㆍ가스 및 기상 관측에 관한 사업 3. 국가나 지방자치단체가 설치하는 청사ㆍ공장ㆍ연구소ㆍ시험소ㆍ보건시설ㆍ문화시설ㆍ공원ㆍ수목원ㆍ광장ㆍ운동장ㆍ시장ㆍ묘지ㆍ화장장ㆍ도축장 또는 그 밖의 공공용 시설에 관한 사업 4. 관계 법률에 따라 허가ㆍ인가ㆍ승인ㆍ지정 등을 받아 공익을 목적으로 시행하는 학교ㆍ도서관ㆍ박물관 및 미술관 건립에 관한 사업 5. 국가, 지방자치단체, 「공공기관의 운영에 관한 법률」 제4조에 따른 공공기관, 「지방공기업법」에 따른 지방공기업 또는 국가나 지방자치단체가 지정한 자가 임대나 양도의 목적으로 시행하는 주택 건설 또는 택지 및 산업단지 조성에 관한 사업 6. 제1호부터 제5호까지의 사업을 시행하기 위하여 필요한 통로, 교량, 전선로, 재료 적치장 또는 그 밖의 부속시설에 관한 사업 7. 제1호부터 제5호까지의 사업을 시행하기 위하여 필요한 주택, 공장 등의 이주단지 조성에 관한 사업 8. 그 밖에 별표에 규정된 법률에 따라 토지등을 수용하거나 사용할 수 있는 사업 제16조(협의) 사업시행자는 토지등에 대한 보상에 관하여 토지소유자 및 관계인과 성실하게 협의하여야 하며, 협의의 절차 및 방법 등 협의에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 제19조(토지등의 수용 또는 사용) ① 사업시행자는 공익사업의 수행을 위하여 필요하면 이 법에서 정하는 바에 따라 토지등을 수용하거나 사용할 수 있다. ② 공익사업에 수용되거나 사용되고 있는 토지등은 특별히 필요한 경우가 아니면 다른 공익사업을 위하여 수용하거나 사용할 수 없다. 제20조(사업인정) ① 사업시행자는 제19조에 따라 토지등을 수용하거나 사용하려면 대통령령으로 정하는 바에 따라 국토교통부장관의 사업인정을 받아야 한다. ② 제1항에 따른 사업인정을 신청하려는 자는 국토교통부령으로 정하는 수수료를 내야 한다. 제26조(협의 등 절차의 준용) ① 제20조에 따른 사업인정을 받은 사업시행자는 토지조서 및 물건조서의 작성, 보상계획의 공고ㆍ통지 및 열람, 보상액의 산정과 토지소유자 및 관계인과의 협의 절차를 거쳐야 한다. 이 경우 제14조부터 제16조까지 및 제68조를 준용한다. ② 사업인정 이전에 제14조부터 제16조까지 및 제68조에 따른 절차를 거쳤으나 협의가 성립되지 아니하고 제20조에 따른 사업인정을 받은 사업으로서 토지조서 및 물건조서의 내용에 변동이 없을 때에는 제1항에도 불구하고 제14조부터 제16조까지의 절차를 거치지 아니할 수 있다. 다만, 사업시행자나 토지소유자 및 관계인이 제16조에 따른 협의를 요구할 때에는 협의하여야 한다. 제28조(재결의 신청) ① 제26조에 따른 협의가 성립되지 아니하거나 협의를 할 수 없을 때(제26조제2항 단서에 따른 협의 요구가 없을 때를 포함한다)에는 사업시행자는 사업인정고시가 된 날부터 1년 이내에 대통령령으로 정하는 바에 따라 관할 토지수용위원회에 재결을 신청할 수 있다. ② 제1항에 따라 재결을 신청하는 자는 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 수수료를 내야 한다. 제29조(협의 성립의 확인) ① 사업시행자와 토지소유자 및 관계인 간에 제26조에 따른 절차를 거쳐 협의가 성립되었을 때에는 사업시행자는 제28조제1항에 따른 재결 신청기간 이내에 해당 토지소유자 및 관계인의 동의를 받아 대통령령으로 정하는 바에 따라 관할 토지수용위원회에 협의 성립의 확인을 신청할 수 있다. ② 제1항에 따른 협의 성립의 확인에 관하여는 제28조제2항, 제31조, 제32조, 제34조, 제35조, 제52조제7항, 제53조제5항, 제57조 및 제58조를 준용한다. ③ 사업시행자가 협의가 성립된 토지의 소재지ㆍ지번ㆍ지목 및 면적 등 대통령령으로 정하는 사항에 대하여 「공증인법」에 따른 공증을 받아 제1항에 따른 협의 성립의 확인을 신청하였을 때에는 관할 토지수용위원회가 이를 수리함으로써 협의 성립이 확인된 것으로 본다. ④ 제1항 및 제3항에 따른 확인은 이 법에 따른 재결로 보며, 사업시행자, 토지소유자 및 관계인은 그 확인된 협의의 성립이나 내용을 다툴 수 없다. 제30조(재결 신청의 청구) ① 사업인정고시가 된 후 협의가 성립되지 아니하였을 때에는 토지소유자와 관계인은 대통령령으로 정하는 바에 따라 서면으로 사업시행자에게 재결을 신청할 것을 청구할 수 있다. ② 사업시행자는 제1항에 따른 청구를 받았을 때에는 그 청구를 받은 날부터 60일 이내에 대통령령으로 정하는 바에 따라 관할 토지수용위원회에 재결을 신청하여야 한다. 이 경우 수수료에 관하여는 제28조제2항을 준용한다. ③ 사업시행자가 제2항에 따른 기간을 넘겨서 재결을 신청하였을 때에는 그 지연된 기간에 대하여 「소송촉진 등에 관한 특례법」 제3조에 따른 법정이율을 적용하여 산정한 금액을 관할 토지수용위원회에서 재결한 보상금에 가산(加算)하여 지급하여야 한다. 제50조(재결사항) ① 토지수용위원회의 재결사항은 다음 각 호와 같다. 1. 수용하거나 사용할 토지의 구역 및 사용방법 2. 손실보상 3. 수용 또는 사용의 개시일과 기간 4. 그 밖에 이 법 및 다른 법률에서 규정한 사항 【공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 시행령】 제8조(협의의 절차 및 방법 등) ① 사업시행자는 법 제16조에 따른 협의를 하려는 경우에는 국토교통부령으로 정하는 보상협의요청서에 다음 각 호의 사항을 적어 토지소유자 및 관계인에게 통지하여야 한다. 다만, 토지소유자 및 관계인을 알 수 없거나 그 주소ㆍ거소 또는 그 밖에 통지할 장소를 알 수 없을 때에는 제2항에 따른 공고로 통지를 갈음할 수 있다. 1. 협의기간ㆍ협의장소 및 협의방법 2. 보상의 시기ㆍ방법ㆍ절차 및 금액 3. 계약체결에 필요한 구비서류 ② 제1항 각 호 외의 부분 단서에 따른 공고는 사업시행자가 공고할 서류를 토지등의 소재지를 관할하는 시장(행정시의 시장을 포함한다)ㆍ군수 또는 구청장(자치구가 아닌 구의 구청장을 포함한다)에게 송부하여 해당 시(행정시를 포함한다)ㆍ군 또는 구(자치구가 아닌 구를 포함한다)의 게시판 및 홈페이지와 사업시행자의 홈페이지에 14일 이상 게시하는 방법으로 한다. ③ 제1항제1호에 따른 협의기간은 특별한 사유가 없으면 30일 이상으로 하여야 한다. ④ 법 제17조에 따라 체결되는 계약의 내용에는 계약의 해지 또는 변경에 관한 사항과 이에 따르는 보상액의 환수 및 원상복구 등에 관한 사항이 포함되어야 한다. ⑤ 사업시행자는 제1항제1호에 따른 협의기간에 협의가 성립되지 아니한 경우에는 국토교통부령으로 정하는 협의경위서에 다음 각 호의 사항을 적어 토지소유자 및 관계인의 서명 또는 날인을 받아야 한다. 다만, 사업시행자는 토지소유자 및 관계인이 정당한 사유 없이 서명 또는 날인을 거부하거나 토지소유자 및 관계인을 알 수 없거나 그 주소ㆍ거소, 그 밖에 통지할 장소를 알 수 없는 등의 사유로 서명 또는 날인을 받을 수 없는 경우에는 서명 또는 날인을 받지 아니하되, 해당 협의경위서에 그 사유를 기재하여야 한다. 1. 협의의 일시ㆍ장소 및 방법 2. 대상 토지의 소재지ㆍ지번ㆍ지목 및 면적과 토지에 있는 물건의 종류ㆍ구조 및 수량 3. 토지소유자 및 관계인의 성명 또는 명칭 및 주소 4. 토지소유자 및 관계인의 구체적인 주장내용과 이에 대한 사업시행자의 의견 5. 그 밖에 협의와 관련된 사항 제14조(재결 신청의 청구 등) ① 토지소유자 및 관계인은 법 제30조제1항에 따라 재결 신청을 청구하려는 경우에는 제8조제1항제1호에 따른 협의기간이 지난 후 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 다음 각 호의 사항을 적은 재결신청청구서를 사업시행자에게 제출하여야 한다. 1. 사업시행자의 성명 또는 명칭 2. 공익사업의 종류 및 명칭 3. 토지소유자 및 관계인의 성명 또는 명칭 및 주소 4. 대상 토지의 소재지ㆍ지번ㆍ지목 및 면적과 토지에 있는 물건의 종류ㆍ구조 및 수량 5. 협의가 성립되지 아니한 사유 ② 법 제30조제3항에 따라 가산하여 지급하여야 하는 금액은 관할 토지수용위원회가 재결서에 적어야 하며, 사업시행자는 수용 또는 사용의 개시일까지 보상금과 함께 이를 지급하여야 한다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 화성시 고시 제1976-192호, 화성시 고시 제2015-554호, 출장결과보고서(장기미집행 완충녹지 24호 재결신청 관련 법률자문), 국토교통부 민원 처리결과 안내서, 재결신청 청구서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 경기도 ○○시 ○○읍 ○○리 ○○○번지(1,962㎡), ○○○-○번지(56㎡)인 이 사건 토지에 대하여 2004 1. 13.자 매매를 원인으로 같은 해 1. 28. 소유권이전등기를 마쳤다. 나) 피청구인은 1976. 12. 4. 도시계획시설(녹지) 부지로 이 사건 토지를 포함하는 도시관리계획 결정 고시(○○시 고시 제1976-○○○호)를 시행한 후 2015. 12. 10. 도시관리계획 결정(변경) 및 지형도면 고시(○○시 고시 제2015-○○○호)를 거쳐, 2020. 1. 9. 도시계획시설(녹지) 실시계획 인가를 신청하여 같은 해 6. 30. 도시계획시설(녹지) 사업실시계획 작성 고시를 하였고, 2022. 12. 16. 준공예정일을 변경(2020. 12. 31. → 2024. 12. 31.)하는 도시계획시설(녹지) 사업실시계획(변경) 고시를 하였다. 다) 이에 청구인은 2022. 12. 12. 피청구인에게 편입이 예정된 이 사건 토지의 매수 또는 도시관리계획의 해제를 요청하는 취지의 민원을 제출하였고, 피청구인은 같은 해 12. 20. 청구인에게 도시관리계획의 해제가 어렵고 원안대로 추진하기도 어렵다는 내용으로 회신하였으며, 청구인은 같은 해 12. 29. 및 2023. 2. 9. 피청구인에게 도시관리계획의 해제가 불가능하다면 이 사건 토지의 매수를 촉구하는 내용으로 민원을 제출하였다. 라) 청구인은 2023. 5. 24. 피청구인에게 도시계획시설(녹지) 사업[완충녹지 24호]의 장기간 미집행 상태임에도 이 사건 토지의 매수가 없어 토지수용을 청구한다는 취지로 토지보상법 제30조에 따라 토지수용위원회로의 재결신청을 청구하였다. 마) 피청구인은 2023. 6. 22. 청구인에게 ‘완충녹지 24호 조성사업이 지연되었으나, 현황상 해당 사업대상지 내 설치된 옹벽 제거 시 안전사고 발생이 우려되고 공장부지로 출입 가능한 통로가 없으며, 매송고색로(국지도 84호선)로 이어지는 도로가 조성되어 있어 당초 실시계획인가 원안대로 사업 진행이 어려운 상황이어서 재검토 중으로, 토지보상법 제30조에서는 같은 법 시행령 제8조제1항에 의거 협의기간이 지난 후 재결신청 청구서를 제출하라고 정하고 있는데, 토지소유자 및 관계인과의 협의 절차를 거치지 않아 현재 재결신청 단계가 아님’이라는 취지의 내용으로 위 라)항의 청구에 대해 회신하였다. 바) 이에 청구인은 2023. 7. 6. 피청구인에게 재차 협의 불성립을 이유로 토지수용위원회로의 재결신청을 재검토해 줄 것을 요청하였고, 피청구인은 같은 해 8. 23. 청구인에게 ‘재결신청 청구의 법령해석 관련 법률전문관, 국토교통부, 경기도토지수용위원회에 법률자문 및 유선질의를 실시한 결과, 토지보상법 제30조를 적용하려면 같은 법 제26조 및 같은 법 시행령 제8조제1항제1호에 따라 보상계획의 공고나 통지 및 열람과 보상액 산정 후 토지소유자와 협의 절차를 거쳐 협의기간이 지난 후 재결신청 청구가 있어야 타당함’이라는 취지의 내용으로 재결신청 청구 건에 대한 검토의견을 회신하였다. 사) 청구인은 2023. 8. 23. 국토교통부 토지정책과에 도시관리계획 인정 고시 후 이 사건 토지의 매수가 없어 재결신청 청구가 가능한지에 관하여 질의하였고, 같은 해 9. 26. 국토교통부장관으로부터 ‘사업인정고시가 된 후 협의가 성립되지 아니하였을 경우 보상 협의기간이 지난 후 재결신청청구서를 사업시행자에게 제출하여야 한다는 법령상 규정에 따라 정한 협의가 성립되지 않았으면 재결신청을 사업시행자에게 청구함이 가능할 것이나, 개별 사례에 대하여는 관련법령과 사실관계 등을 검토하여 판단하여야 함’이라는 취지로 답변을 회신받았다. 아) 청구인은 위 바)항의 국토교통부 회신을 근거로 2023. 10. 18. 피청구인에게 토지보상법 제30조에 따라 토지수용위원회로의 재결신청 절차를 진행하라는 취지로 건의하였다. 자) 이에 피청구인은 2023. 11. 13. 청구인에게 ‘기존 회신 내용과 같이 사업부지 내 도로, 옹벽, 대형 공장 등 철거가 불가한 시설물이 상당수 존재하여 저촉이 크고, 대다수 토지소유주가 토지 일부만 편입되는 녹지 조성사업을 반대하는 상황으로 기존 계획대로 사업을 시행하기 어려운 상황이며, 대내외 경제 악화로 2024년 이후 세입이 큰 폭으로 감소 예정으로 해당 사업과 같이 대규모 예산 반영이 요구되는 사업 추진이 어려운바, 도시 가속화에 따라 공장지역 개발 확대가 없는 등 주변 여건 변화 추이 및 재정 여건 등을 종합적으로 고려 후 사업 타당성 및 시급성에 따라 시행시기와 세부계획이 재검토 결정되어야 할 상황이므로, 현재로서 즉시 보상 협의는 어려움’이라는 취지로 검토의견을 회신하였다. 차) 한편, 청구인은 피청구인의 답변에 불복하여 2024. 4. 22. 경기도행정심판위원회에 수용재결신청 의무이행심판을 청구하였고, 경기도행정심판위원회는 같은 해 6. 18. 수용재결신청의 전제로 삼을 만한 토지보상법 제26조 등에 따른 협의과정이 있었음을 증명하는 자료를 찾아볼 수 없다는 이유로 기각 재결을 하였다. 2) 본안 전 판단 청구인은 피청구인이 이 사건 토지를 1976. 12. 4. 도시계획시설(녹지) 부지로 결정한 후 2020. 6. 30. 토지보상법 제20조에 규정된 공익사업인정의제에 해당하는 도시계획시설(녹지) 사업실시계획 작성 고시를 하고서도 토지조서나 물건조서의 작성을 하지 않고 청구인을 상대로 조서의 확인요청, 감정평가, 보상협의 등을 이행하지 않고 있는바, 이는 같은 법 제26조제1항에 규정된 사업시행자의 협의(이하 ‘이 사건 협의’라 한다) 의무 위반에 해당하기에 그 이행을 청구한다고 주장하므로, 이 사건 협의가 행정심판의 대상이 되는 처분인지 여부에 관하여 본다. 행정심판법 제2조와 제5조에 따르면, ‘처분’은 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부, 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말한다고 규정하고, 행정심판의 종류로 취소심판과 무효등확인심판 및 의무이행심판을 정하고 있으며, 의무이행심판에 대하여 당사자의 신청에 대한 행정청의 위법 또는 부당한 거부처분이나 부작위에 대하여 일정한 처분을 하도록 하는 행정심판이라고 규정하고 있다. 피청구인에게 협의의 이행을 구하는 청구인의 이 사건 심판청구는 의무이행심판에 해당하므로, 청구인이 구하는 이 사건 협의의 성격이 행정심판법 제2조제1호에서 정한 ‘처분’에 해당하여야 이 사건 심판청구의 대상적격을 충족하게 된다. 행정청의 행위가 행정심판의 대상이 될 수 있는지는 추상적ㆍ일반적으로 결정할 수 없고, 구체적인 경우에 관련 법령의 내용과 취지, 그 행위의 주체ㆍ내용ㆍ형식ㆍ절차, 그 행위와 상대방 등 이해관계인이 입는 불이익 사이의 실질적 견련성, 법치행정의 원리와 그 행위에 관련된 행정청이나 이해관계인의 태도 등을 고려하여 개별적으로 결정하여야 한다(대법원 2021. 1. 14. 선고 2020두50324 판결 등 참조). 이 사건 협의는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제95조와 제96조 및 토지보상법 제16조와 제26조에 따라 도시ㆍ군계획시설사업의 시행자인 피청구인이 이행해야 하는 토지조서 및 물건조서의 작성, 보상계획의 공고ㆍ통지 및 열람, 보상액의 산정과 토지소유자 및 관계인과의 협의 절차를 말한다. 그런데 토지보상법령에 의하면, 사업시행자는 토지등에 대한 보상에 관하여 토지소유자 및 관계인과 성실하게 협의하여야 하고 협의를 하려는 경우에는 국토교통부령으로 정하는 보상협의요청서에 다음 각 호의 사항을 적어 토지소유자 및 관계인에게 통지하여야 한다(법 제16조 및 영 제8조). 그리고 이 사건 협의가 성립되지 아니하거나 협의를 할 수 없을 때에 사업시행자는 사업인정고시가 된 날부터 1년 이내에 대통령령으로 정하는 바에 따라 관할 토지수용위원회에 재결을 신청할 수 있고(법 제28조제1항), 사업시행자와 토지소유자 및 관계인 간에 제26조에 따른 절차를 거쳐 협의가 성립되었을 때에는 사업시행자는 재결 신청기간 이내에 해당 토지소유자 및 관계인의 동의를 받아 대통령령으로 정하는 바에 따라 관할 토지수용위원회에 협의 성립의 확인을 신청할 수 있으며(법 제29조제1항), 사업인정고시가 된 후 협의가 성립되지 아니하였을 때에는 토지소유자와 관계인은 대통령령으로 정하는 바에 따라 서면으로 사업시행자에게 재결을 신청할 것을 청구할 수 있고, 사업시행자가 그 청구를 받았을 때에는 그 청구를 받은 날부터 60일 이내에 대통령령으로 정하는 바에 따라 관할 토지수용위원회에 재결을 신청하여야 한다(법 제30조제1항ㆍ제2항). 따라서 청구인이 이 사건 심판청구로 피청구인에게 의무이행을 구하는 토지보상법 제26조제1항에 따른 이 사건 협의는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제95조에 따라 사업시행자인 피청구인에게 토지 등의 수용 및 사용에 대해 재량권을 인정하고 있고, 만약 피청구인이 이 사건 토지를 수용하거나 사용하기 위하여 이 사건 협의를 하려는 경우 협의요청을 사전에 청구인 등 토지소유자와 관계인에게 통지하는 과정이 있어야 하나 아직 그러한 절차를 진행하지 않았으며, 당사자 간에 협의가 성립되거나 또는 성립되지 아니하는 경우 각각 그 다음 절차인 협의 성립의 확인 신청 또는 재결 신청의 청구 등으로 이어지는 토지보상법상 보상 과정의 한 단계일 뿐이기에, 그 자체로 행정청인 피청구인이 대외적 작용으로서 개인의 권익에 구체적으로 영향을 미치는 행정작용을 했다고 볼 수 없으므로, 이 사건 협의를 행정심판의 대상이 되는 처분이나 부작위로 볼 수 없어, 청구인의 이 사건 심판청구는 부적법한 청구에 해당한다. 3. 결 론 그렇다면, 이 사건 심판청구는 심판청구요건을 갖추지 못한 부적법한 청구이므로 이를 각하하기로 하여 주문과 같이 재결한다.