토지수용 일부 보상불가 통지 취소청구

1. 사건개요 청구인은 ‘○○도 이주단지 및 추가단지 조성사업’에 편입된 ○○도 ○○시 ○○동 0000-0번지 및 0000-0번지 토지(이하 ‘이 사건 토지들’이라 한다)를 1998. 4. 7.까지 소유하였던 자이고, 피청구인은 위 조성사업의 사업시행자이다. 청구인은 2022. 12. 13. 피청구인에게 이 사건 토지들의 편입에 따른 영업손실과 건물·수목 등의 지장물에 대하여 손실보상을 요청하였고, 이에 피청구인은 같은 해 12. 28. 청구인에게 ‘영업손실 보상금은 2023년 상반기에 지급할 예정이며, 지장물은 이 사건 토지들 편입일(1997. 4. 12.) 당시 존재하였다고 볼 만한 객관적인 증빙자료가 없어 보상이 불가하다.’라는 내용을 통지(이하 ‘이 사건 통지’라 한다)하였다. 2. 이 사건 심판청구의 적법 여부 가. 관계법령 【행정심판법】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 1. “처분”이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부, 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말한다. 2. “부작위”란 행정청이 당사자의 신청에 대하여 상당한 기간 내에 일정한 처분을 하여야 할 법률상 의무가 있는데도 처분을 하지 아니하는 것을 말한다. 제3조(행정심판의 대상) ① 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 이 법에 따라 행정심판을 청구할 수 있다. ② 대통령의 처분 또는 부작위에 대하여는 다른 법률에서 행정심판을 청구할 수 있도록 정한 경우 외에는 행정심판을 청구할 수 없다. 【산업입지 및 개발에 관한 법률】 제22조(토지수용) ① 사업시행자(제16조제1항제6호에 따른 사업시행자는 제외한다. 이하 이 조에서 같다)는 산업단지개발사업에 필요한 토지ㆍ건물 또는 토지에 정착한 물건과 이에 관한 소유권 외의 권리, 광업권, 어업권, 양식업권, 물의 사용에 관한 권리(이하 “토지등”이라 한다)를 수용하거나 사용할 수 있다. <개정 2019. 8. 27.> ② 제1항을 적용할 때 제7조의4제1항에 따른 산업단지의 지정ㆍ고시가 있는 때(제6조제5항 각 호 외의 부분 단서, 제7조제6항, 제7조의2제6항 또는 제8조제4항에 따라 사업시행자와 수용ㆍ사용할 토지등의 세부 목록을 산업단지가 지정된 후에 산업단지개발계획에 포함시키는 경우에는 이의 고시가 있는 때를 말한다)에는 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제20조제1항 및 같은 법 제22조에 따른 사업인정 및 사업인정의 고시가 있는 것으로 본다. <개정 2015. 9. 1., 2016. 12. 20.> ③ 국토교통부장관이 지정한 산업단지의 토지등에 대한 재결(裁決)은 중앙토지수용위원회가 관장하고, 국토교통부장관 외의 자가 지정한 산업단지의 토지등에 대한 재결은 지방토지수용위원회가 관장하되, 재결의 신청은 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제23조제1항 및 같은 법 제28조제1항에도 불구하고 산업단지개발계획에서 정하는 사업기간 내에 할 수 있다. <개정 2016. 12. 20.> ④ 제3항에 따른 재결의 신청은 개발구역 토지면적의 100분의 50 이상에 해당하는 토지를 확보(토지소유권을 취득하거나 토지소유자로부터 사용동의를 받은 것을 말한다)한 후에 할 수 있다. 다만, 제16조제1항제1호, 제2호에 해당하는 사업시행자 및 이와 공동으로 개발사업을 시행하는 자의 경우에는 그러하지 아니하다. ⑤ 제1항에 따른 수용 또는 사용에 관하여는 이 법에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」을 준용한다. 【공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률】 제20조(사업인정) ① 사업시행자는 제19조에 따라 토지등을 수용하거나 사용하려면 대통령령으로 정하는 바에 따라 국토교통부장관의 사업인정을 받아야 한다. <개정 2013. 3. 23.> 제26조(협의 등 절차의 준용) ① 제20조에 따른 사업인정을 받은 사업시행자는 토지조서 및 물건조서의 작성, 보상계획의 공고ㆍ통지 및 열람, 보상액의 산정과 토지소유자 및 관계인과의 협의 절차를 거쳐야 한다. 이 경우 제14조부터 제16조까지 및 제68조를 준용한다. ② 사업인정 이전에 제14조부터 제16조까지 및 제68조에 따른 절차를 거쳤으나 협의가 성립되지 아니하고 제20조에 따른 사업인정을 받은 사업으로서 토지조서 및 물건조서의 내용에 변동이 없을 때에는 제1항에도 불구하고 제14조부터 제16조까지의 절차를 거치지 아니할 수 있다. 다만, 사업시행자나 토지소유자 및 관계인이 제16조에 따른 협의를 요구할 때에는 협의하여야 한다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 토지등기사항전부증명서, ○○도 이주단지 및 추가단지 조성사업 실시계획 변경승인 고시문, ○○1단계 준공관련 협약서, 손실보상 요청 최고서, 이 사건 통지서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 ‘○○도 이주단지 및 추가단지 조성사업’에 편입된 이 사건 토지들을 1998. 4. 7.까지 소유하였던 자이고, 피청구인은 위 조성사업의 사업시행자이다. 나) 청구인은 2022. 12. 13. 피청구인에게 이 사건 토지들의 편입에 따른 영업손실과 건물·수목 등의 지장물에 대하여 손실보상을 요청하는 최고서를 제출하였다. 다) 피청구인은 2022. 12. 28. 청구인에게 ‘영업손실 보상금은 2023년 상반기에 지급할 예정이며, 지장물은 이 사건 토지들 편입일(1997. 4. 12.) 당시 존재하였다고 볼 만한 객관적인 증빙자료가 없어 보상이 불가하다.’라는 내용을 통지하였다. 2) 본안전 판단 「행정심판법」 제2조 및 제3조에 따르면 행정심판은 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여 제기할 수 있고, ‘처분’이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부와 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말한다. 한편, 「산업입지 및 개발에 관한 법률」 제22조에 의하면 사업시행자는 산업단지개발사업에 필요한 토지·건물 또는 토지에 정착한 물건과 이에 관한 소유권 외의 권리, 광업권, 어업권, 양식업권, 물의 사용에 관한 권리를 수용하거나 사용할 수 있고, 수용 또는 사용에 관하여는 해당 법에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 토지보상법을 준용하며, 토지보상법 제26조에 의하면 사업인정을 받은 사업시행자는 토지조서 및 물건조서의 작성, 보상계획의 공고·통지 및 열람, 보상액의 산정과 토지소유자 및 관계인과의 협의 절차를 거쳐야 한다. 살피건대, 토지보상법에 의한 손실보상의 협의는 공공기관이 사경제주체로서 행하는 사법상 계약의 실질을 가지는 것으로, 그 보상청구권은 공공사업을 위한 토지 등의 취득 또는 사용으로 인하여 토지 등의 소유자가 입은 손실을 보상하는 것을 내용으로 하는 것이어서 공법상의 권리가 아니라 사법상의 권리라 할 것이므로, 보상청구에 대한 거부가 있더라도 이를 행정심판의 대상이 되는 행정처분이라 할 수 없으며, 설사 행정청이 그 거부를 하면서 상대방에게 행정심판을 청구할 수 있다고 잘못 고지하였더라도 이를 달리 볼 것은 아니다. 따라서 청구인의 손실보상 요청에 대하여 피청구인이 거부의사를 표시한 이 사건 통지는 행정청이 우월한 공권력의 주체로서 행한 처분이라고 볼 수 없으므로, 이 사건 심판청구는 심판대상이 아닌 것에 대한 청구로서 부적법하다. 3. 결 론 그렇다면, 이 사건 심판청구는 심판청구요건을 갖추지 못한 부적법한 청구이므로 이를 각하하기로 하여 주문과 같이 재결한다.