토지수용 잔여지 환매 의무이행청구

1. 사건개요 피청구인은 2013. 4. 23.부터 2017. 10. 31.까지 시행된 ○○∼○○간 도로확·포장공사의 구간에 편입된 청구인의 토지 및 지장물에 대하여 2009. 7. 23.부터 2016. 7. 21.까지 협의·매수하였다. 청구인은 2016. 1. 11.부터 2018. 10. 31.까지 피청구인이 협의·매수한 ○○시 ○○읍 ○○리 ○○○-18번지 토지의 일부를 환매해 달라는 민원을 제기하였다. 피청구인은 2018. 10. 31. 청구인의 이의신청에 대하여 2018. 11. 6. 환매요구 토지는 도로 절토사면으로 도로구역에서 제외시킬 수 없음을 내용으로 한 답변을 통지하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 경기도 ○○시 ○○∼○○리 간 도로 확장공사로 청구인의 토지가 수용되어 도로공사가 마무리 되었으나, 피청구인은 도로구간에서 제외된 잔여토지 일부에 대해 수용자에게 환매하여 주겠다는 서면 약속을 하고도 이를 이행하지 아니하고 있고, 또한 공사구간 내 절토사면 처리를 주변 다른 공사구간에서는 콘크리트 옹벽 및 강화 블록으로 마감처리 하였으나, 유일하게 청구인의 절토사면은 토사로 방치하여 장마 시 토사 유출 등의 안전사고 위험을 초래하고 있다. 2) 2000년 이전에 토지수용 공청회를 하여 청구인도 공람하고 동의한 바 있으나, 공람할 당시 청구인의 편입토지는 542㎡이었으나 2008. 11. 24. 편입토지 분할 및 보상계획 안내는 821㎡이었고, 2009. 3. 4. 다시 1,205㎡으로 확장되었다. 3) 토지 편입 보상가격 산정 가) 청구인은 1983년 ○○읍 ○○리 ○○○-2번지 1필지 전 4,883㎡를 매입하여 필지 분할하고 건물 3개동을 신축하여 그 이전인 30년 전에 도로면을 따라 120m를 조경석으로 설치한 후 소나무 외 19종의 조경수를 심어 정원을 만들었다. 토지 보상가격 산정 중 일부를 보면, ○○리 ○○○-8번지 전 740㎡ ㎡당 244,000원, ○○리 ○○○-9번지 전 88㎡ ㎡당 399,000원으로 상기 도로 편입토지는 당초 한 필지에서 분할된 입지조건이 동일한 조경수가 심어진 토지임에도 ㎡당 146,000원의 현저히 낮게 평가함으로 1억여 원 부당 손실분에 대해 2009. 5. 14. 손실보상토지가격 산정 시정요구의 민원을 제기하였다. 나) 철거 지장물 보상가 산정과 관련하여 도로를 따라 30여 년간 조성된 정원 전체가 도로 확장공사에 편입되어 그 당시 조경석 설치비 금1,200만 원과 옮겨 심을 당시 지름 5㎝ 정도의 소나무들과 20㎝ 이상 도로를 따라 심어진 벚나무들과 지름 30㎝ 이상 자란 조경수들이 멸실됨으로 일괄 보상가액 17,625,000원으로 현저히 낮게 평가함으로 이에 불복 민원을 제기하였다. 다) 환매 신청 과정 그 동안 청구인은 토지 보상가, 지장물 철거 손실보상에 대해 민원을 제기하였으나 협의가 되지 아니하자, 피청구인은 2016. 1. 19. 민원회신과 같이 도로공사에서 제외된 잔여토지에 대해 환매를 긍정적으로 검토함으로 회신하였고, 2016. 2. 3. 민원회신은 법면부 끝난 지점에 대한 분할측량 및 환매 대상 토지감정 평가 시 청구인 현장입회 확인할 것을 요청하여 지적공사 분할측량 및 감정평가 시 현장 입회하였다. 2016. 3. 16. 민원회신은 감정평가기관 2곳(대한, 대화)의 환매 토지평가액 ㎡당 247,500원이 산정됨에 따라 피청구인은 청구인에게 환매 수용여부 의사표시 제시할 것을 요청하였다. 청구인은 환매 대금 마련을 위해 ○○시 ○○ 농협에 추가 대출 감정평가를 의뢰하여 승인이 떨어지자, 2016. 4. 21. 서면으로 환매 수용의사를 표시하였다. 라) 절토사면 마감처리 협의 과정 편입토지 주변은 ○○산 자락 끝에 위치하여 지대가 도로변보다 3m 이상 높고, 바로 아래 ○○마을로 내려가는 도로가 가파르고 고저차가 심해 장마 시 우수가 급류를 이루어 저지대인 ○○리 저수지로 유입되고 ○○지역 장마 시 상습 수해피해지역이다. 청구인 도로 편입토지도 1990년대에는 장마 시 폭우가 쏟아지면 경사면 토사가 낮은 쪽으로 허물어져 쓸려 내려가는 피해를 수차례 겪다가 도로를 따라 심어진 정원 내 조경수들이 숲을 이루어 토사가 안정되자 그 이후로는 수해 피해가 없어졌다. 청구인은 도로시설팀 황○○과 지장물 철거 후 절토면 마감처리 협의하여 도로면 3m 위 상부 지표면까지 콘크리트 마감처리하기로 하고, 지장물 손실 보상수용하기로 합의하였다. 마) 환매처리 통보 2016. 5. 20. 민원회신을 보면, 청구인이 구조물(콘크리트 옹벽)을 설치하겠다는 제안에 따라 환매절차를 진행하였으나, 이를 이행하지 아니하면 당초 계획한 절토사면 처리를 토사법면 처리하겠다는 통보를 하였다. 환매는 청구인의 토지 보상가액 및 지장물 손실보상에 따른 민원해결 및 당초 계획된 편입토지 542㎡에서 변경 후 1,205㎡으로 확대되어 도로공사에서 제외 된 잔여토지를 원 소유자에게 돌려줌으로써 피해를 줄이고, 피청구인은 도로공사에서 제외된 잔여 토지보상가액을 회수함으로써 예산을 절감하는 것이다. 구조물 설치는 피청구인이 ○○∼○○리 간 도로 확포장공사에 편성된 예산으로 집행하면 되는 것이고, 청구인이 구조물 설치를 해야하는 것이 아닌 것으로 알고 있다. ○○∼○○리 간 도로 확포장공사 구간 내 청구인 외 다른 구조물(강화블록, 콘크리트 옹벽)들은 피청구인이 설치한 바 있다. 바) 환매 이행 촉구과정 청구인은 환매 이행청구를 위해 살고 있는 ○○ ○○에서 수십 차례 피청구인 건설과를 방문 및 서면으로 이행할 것을 촉구하였으나 건설과 내 직원들의 인사이동으로 주무관이 황○○에서 이○○으로 시설팀장이 이○○으로 바뀌어 팀장 이○○은 청구인에게 경기도청에 승인을 받아야 하니 기다리면 연락을 주겠다고 하였으며, 이미 환매 결정 사안을 재차 승인받아야 하는 이유를 알기 위해 2017. 10. 25. 경기도청 도로정책과를 방문 면담한바, 환매결정은 전적으로 시행청인 피청구인 소관이라고 하였다. 청구인은 다시 피청구인 건설과 시설팀장을 만나 항의하니 환매 시행은 2018. 9월 말이면 도로공사가 완료되니 그 때 청구인 뿐만 아니라 도로공사 구간 내 잔여토지 전체를 일괄 상담한다고 하였고, 건설과장도 환매는 반드시 해 줄테니 기다리면 연락을 주겠다고 하였다. 기다려도 연락이 오지 않아 2018. 9. 20. 서면으로 재차 환매 이행촉구하자 피청구인은 청구인 토지는 절·토사면으로 도로기능 유지관리가 필요한 토지로 환매 불가함을 통지하였다. 사) 청구인이 수용할 수 없는 이유 도로 확장공사 전 사진과 공사 후 사진을 비교해 보면 알 수 있다. 절토사면으로 방치하면 안되는 이유는 ○○∼○○리 간 도로 확포장공사는 산업도로가 아니라 ○○수목원에 인접한 생태보존지역 내 문화체험의 거리를 조성하기 위한 환경개선사업으로 피청구인이 예산을 투입하여 시행한 사업이다. 청구인 주변 바로 위 ○○재가 있고 앞쪽은 죽엽산 뒤쪽은 ○○산으로 산골짜기에 ○○재에서 ○○마을로 내려오는 도로가 경사가 가파르다. 이와 같은 지형특성으로 장마 시 폭우가 오면 매우 취약한 지역이다. 절토사면을 방치해 두면 시각적으로 보기 흉하고, 낙반사고의 위험이 있고, 장마 시 폭우로 사면토사가 무너져 낮은 쪽으로 쓸려 내려갈 것이다. 4) 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」제91조의 규정에 의하면 수용토지에 대하여 사업의 폐지·변경으로 토지의 전부 또는 일부가 필요 없게 되면 취득일 당시의 토지소유자에게 보상금 상당을 지급받고 환매를 할 수 있고, 제49조제1항에 따르면 사업 시행자는 토지나 물건의 사용기간이 끝났을 때는 사업의 폐기·변경 또는 그 밖의 사유로 사용할 필요가 없게 되었을 때는 지체 없이 그 토지나 물건을 그 토지나 물건의 소유자 또는 승계인에게 반환하여야 한다. 제73조에는 잔여지에 통로, 도랑, 담장 등의 시설이나 그 밖에 공사가 필요할 때는 공사의 비용을 보상하여야 한다고 규정하고 있다. 5) 위에서 음식점 영업을 하던 이○○은 도로공사 후 영업이 안 되어 임대료를 2년 가까이 내지 못하고 2017. 11월 말경 폐업하였고, 현재 영업하고 있는 지형규도 장사가 안 되어 그만두려고 하고 있다. 6) 수용 후 남은 토지는 원 소유자에게 환매를 해 주어야 한다. 주변 원 소유자들은 환매를 받기로 결정되었고, 청구인 역시 환매 신청을 처음부터 하였으므로 환매를 해 주어야 한다. 그러나 피청구인은 처음부터 청구인이 토지보상 문제로 민원을 제기하자 환매를 해 주겠다고 한 다음 옹벽공사를 청구인에게 하라고 한 후 하지 않았다는 이유로 환매를 제외시켜 버린 것이다. 피청구인이 공사 시행사이고 공사를 하였으니 당연히 주변의 다른 옹벽공사처럼 완벽하게 해 주어야 하나, 피청구인은 청구인의 법면을 구조물 설치 없이 급경사를 토사로 설치하여 붕괴, 안전사고 위험이 있고, 동 장소에서 영업하고 있는 사업자에게 많은 피해를 주고 있다. 나. 피청구인 주장 1) 이 사건 토지에 대하여 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제16조(협의) 및 제17조(계약의 체결) 규정에 의거 2009. 7. 23.부터 2016. 7. 21까지 3회에 걸쳐 ○○∼○○간 도로 확·포장공사 구간에 편입된 청구인의 토지 및 지장물에 대하여 협의, 피청구인이 매수하였다. 협의 매수 이후 ○○시 ○○읍 ○○리 ○○○-18 토지에 대하여 잔여지를 환매하여 달라는 요구가 있어 토사 법면에 대하여 구조물 설치 등 관리 시 보상비 절감 및 민원수용차원에서 환매절차를 진행할 것을 통보하였으나 피청구인에게 도로구역내 구조물 설치를 요구하여 계획대로 토사법면 처리하고 환매절차를 진행하지 않음에 따라 이 사건에 이르게 된 것이다. 2) 토지협의 취득 및 민원발생 내역 가) 2009. 07. 23. 토지 협의 취득 : ○○읍 ○○리 ○○○-8(전, 109㎡), ○○○-14(대, 135㎡), ○○○-17(대, 88㎡), ○○○-19(전, 88㎡) 2009. 11. 10. 토지 협의 취득 : ○○읍 ○○리 ○○○-18(전, 740㎡), ○○○-20(도로, 45㎡) 나) 지장물 협의 : 2016. 7. 21. 다) 민원신청 내역 2016. 01. 11. : 환매 청구 및 지장물 손실보상금 지급내역에 대한 보정요구 ⇒ 2016. 01. 18. : 환매 시 사면관리 조건으로 긍정적 검토 2016. 01. 28. : 환매청구에 대한 의견서 제출 ⇒ 2016. 02. 03. : 감정평가 시 의견 제시 및 입회 현장확인 요청, 2016. 03. 16. : 감정평가 결과 회신 2016. 04. 21. : 환매수용의사 제시 ⇒ 2016. 04. 29. : 구조물 설치요구는 수용할 수 없으며 청구인이 사면처리공사를 실시할 경우 환매를 진행할 계획임을 통보 2016. 05. 12. : 환매청구 의견서 제출 ⇒ 2016. 05. 20. : 보상비 절감 및 민원수용 차원에서 환매절차 진행계획이었으나 청구인이 구조물설치 계획이 없다면 계획대로 토사법면 처리하고 환매절차를 취소할 계획임을 통보 2017. 06. 01. : 환매집행 청구 신청 ⇒ 2017. 06. 12. : 사업준공 후 현장 여건 및 관련 법률 검토 후 판단할 사항임을 통보 2017. 10. 27. : 환매이행 촉구 ⇒ 2017. 11. 15. : 환매요구 토지는 도로사면으로 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 제91조(환매권)에 부합되지 않음을 통보 2017. 12. 04. : 환매이행 촉구 민원회신에 대한 이의신청 ⇒ 2017. 12. 12. : 환매요구 토지는 ○○시에서 직접 유지·관리하는 도로구역내 토지로 환매 대상이 아님을 통보 2018. 10. 02. : ○○~○○간 도로 확·포장공사에 따른 잔여 토지에 대한 환매시행 촉구⇒ 2018. 10 05. : 환매요구 토지는 도로의 절토사면으로 도로의 기능 유지·관리에 필요한 토지로 도로구역에서 제외할 수 없음을 통보 2018. 10. 31. : 이의신청서 제출 ⇒ 2018. 11. 06 : 2018. 10. 05.(건설과-19741호) 답변으로 갈음하며 다시 한번 환매요구 토지는 도로 절토사면으로 도로구역에서 제외시킬 수 없음을 통보 3) ○○시 ○○읍 ○○리 ○○○-18 토지는 갑 제14호증 사진에서 보는 바와 같이 당초 설계대로 토사사면에 거적덮기 후 풀씨를 뿌려 사면을 보호토록 시공하였으며 현재 도로 법면으로 형성된 도로구역으로 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제91조(환매권) 규정에 의한 환매 대상 토지가 아니다. 또한 도로공사 구간 내 구조물은 토지 이용현황을 고려하여 토지 편입으로 상가 주차장 협소 등 잔여부지 활용이 어려운 토지는 구조물을 설치하고 사면으로 조성하여도 토지활용에 지장이 없는 경우는 사면으로 공사를 실시한 사항으로 청구인이 환매 요구하는 토지는 사면에 뿌린 풀씨가 발화되어 활착되는 단계로 전혀 붕괴의 위험이 없으며 청구인이 주장하는 것처럼 급경사가 아닌 완만한 사면으로 사고 위험도 없고 오히려 옹벽으로 설치 시에 낙상 등 안전사고의 위험이 큰 부지로 협의 매수한 토지범위 내에서 토사법면을 설치하여 2017. 10. 31. 공사를 준공하여 현재까지 도로구역으로 관리하는 부지로 환매는 불가한 토지이다. 4) 이상에서 살펴본 바와 같이 피청구인은 청구인의 토지를 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제16조(협의) 및 제17조(계약의 체결) 규정에 의거 협의에 의한 계약을 체결하여 취득하였고 당초 설계대로 토사법면을 설치하여 2017. 10. 31. 공사준공 후 현재까지 도로구역으로 관리하고 있는 사항으로 환매대상 토지가 아니며 피청구인이 청구인에게 어떠한 처분 또한 한 사실이 없으므로 청구인의 청구는 마땅히 기각되어야 한다. 3. 이 사건 심판청구의 적법 여부 가. 관계법령 【공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률】 제19조(토지등의 수용 또는 사용) ① 사업시행자는 공익사업의 수행을 위하여 필요하면 이 법에서 정하는 바에 따라 토지등을 수용하거나 사용할 수 있다. ② 공익사업에 수용되거나 사용되고 있는 토지등은 특별히 필요한 경우가 아니면 다른 공익사업을 위하여 수용하거나 사용할 수 없다. 제91조(환매권) ① 토지의 협의취득일 또는 수용의 개시일(이하 이 조에서 "취득일”이라 한다)부터 10년 이내에 해당 사업의 폐지ㆍ변경 또는 그 밖의 사유로 취득한 토지의 전부 또는 일부가 필요 없게 된 경우 취득일 당시의 토지소유자 또는 그 포괄승계인(이하 "환매권자”라 한다)은 그 토지의 전부 또는 일부가 필요 없게 된 때부터 1년 또는 그 취득일부터 10년 이내에 그 토지에 대하여 받은 보상금에 상당하는 금액을 사업시행자에게 지급하고 그 토지를 환매할 수 있다. ④ 토지의 가격이 취득일 당시에 비하여 현저히 변동된 경우 사업시행자와 환매권자는 환매금액에 대하여 서로 협의하되, 협의가 성립되지 아니하면 그 금액의 증감을 법원에 청구할 수 있다. 【행정심판법】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 1. "처분”이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부, 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말한다. 2. "부작위”란 행정청이 당사자의 신청에 대하여 상당한 기간 내에 일정한 처분을 하여야 할 법률상 의무가 있는데도 처분을 하지 아니하는 것을 말한다. 3. "재결(裁決)”이란 행정심판의 청구에 대하여 제6조에 따른 행정심판위원회가 행하는 판단을 말한다. 4. "행정청”이란 행정에 관한 의사를 결정하여 표시하는 국가 또는 지방자치단체의 기관, 그 밖에 법령 또는 자치법규에 따라 행정권한을 가지고 있거나 위탁을 받은 공공단체나 그 기관 또는 사인(私人)을 말한다. 제3조(행정심판의 대상) ① 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 이 법에 따라 행정심판을 청구할 수 있다. ② 대통령의 처분 또는 부작위에 대하여는 다른 법률에서 행정심판을 청구할 수 있도록 정한 경우 외에는 행정심판을 청구할 수 없다. 제5조(행정심판의 종류) 행정심판의 종류는 다음 각 호와 같다. 1. 취소심판: 행정청의 위법 또는 부당한 처분을 취소하거나 변경하는 행정심판 2. 무효등확인심판: 행정청의 처분의 효력 유무 또는 존재 여부를 확인하는 행정심판 3. 의무이행심판: 당사자의 신청에 대한 행정청의 위법 또는 부당한 거부처분이나 부작위에 대하여 일정한 처분을 하도록 하는 행정심판 제13조(청구인 적격) ① 취소심판은 처분의 취소 또는 변경을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다. 처분의 효과가 기간의 경과, 처분의 집행, 그 밖의 사유로 소멸된 뒤에도 그 처분의 취소로 회복되는 법률상 이익이 있는 자의 경우에도 또한 같다. 나. 판단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 이의신청서, 민원회신, 공공용지 취득 협의서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 피청구인은 2013. 4. 23.부터 2017. 10. 31.까지 시행된 ○○∼○○간 도로확·포장공사의 구간에 편입된 청구인의 토지 및 지장물에 대하여 2009. 7. 23.부터 2016. 7. 21.까지 협의·매수하였다. 나) 청구인은 2016. 1. 11.부터 2018. 10. 31.까지 피청구인이 협의·매수한 ○○시 ○○읍 ○○리 ○○○-18번지 토지의 일부를 환매해 달라는 민원을 제기하였고, 피청구인은 2018. 10. 31. 청구인의 이의신청에 대하여 2018. 11. 6. 환매요구 토지는 도로 절토사면으로 도로구역에서 제외시킬 수 없음을 내용으로 한 답변을 통지하였다. 다) 피청구인이 협의·매수한 청구인의 토지 및 지장물은 아래와 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159026641"></img> 2) 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」제19조제1항, 제91조제1항, 제4항에 의하면 사업시행자는 공익사업의 수행을 위하여 필요하면 토지등을 수용하거나 사용할 수 있고, 토지의 취득일부터 10년 이내에 해당 사업의 폐지ㆍ변경 또는 그 밖의 사유로 취득한 토지의 전부 또는 일부가 필요 없게 된 경우 취득일 당시의 토지소유자 또는 그 포괄승계인은 그 토지의 전부 또는 일부가 필요 없게 된 때부터 1년 또는 그 취득일부터 10년 이내에 그 토지에 대하여 받은 보상금에 상당하는 금액을 사업시행자에게 지급하고 그 토지를 환매할 수 있으며, 토지의 가격이 취득일 당시에 비하여 현저히 변동된 경우 사업시행자와 환매권자는 환매금액에 대하여 서로 협의하되, 협의가 성립되지 아니하면 그 금액의 증감을 법원에 청구할 수 있다. 한편「행정심판법」제3조제1항에 따르면 행정심판은 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여 청구할 수 있고, 같은 법 제2조에서‘처분’이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부, 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말하며, 같은 법 제5조의 의무이행심판은 당사자의 신청에 대한 행정청의 위법 또는 부당한 거부처분이나 부작위에 대하여 일정한 처분을 하도록 하는 행정심판을 말한다고 규정하고 있다. 3) 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제91조에 규정된 환매권은 상대방에 대한 의사표시를 요하는 형성권의 일종으로서 재판상이든 재판 외이든 위 규정에 따른 기간 내에 행사하면 매매의 효력이 생기는바(대법원 2008. 6. 26. 선고 2007다24893 판결 참조), 이러한 환매권의 존부에 관한 확인을 구하는 소송 및 구 공익사업법 제91조제4항에 따라 환매금액의 증감을 구하는 소송 역시 민사소송에 해당한다(대법원 2013. 2. 28. 선고 2010두22368 판결). 살피건대, 청구인이 이 사건 토지를 환매하고자 한다면 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제91조의 규정에 따라 환매를 신청하고, 피청구인이 환매에 응하지 않을 경우 피청구인을 상대로 환매권존재확인을 구하는 소송을 제기하는 것이 타당하며, 청구인이 행정처분이라고 판단하는 피청구인의 2018. 11. 6. 회신은 청구인에게 환매가 불가하다는 견해를 밝힌 의사의 통지 내지 사실행위에 불과하여 이를 두고 청구인의 환매권존재 여부에 법률적 영향을 미치는 공권력의 행사로서의 행정처분이라고 할 수 없고, 그 자체로서 직접적인 법률효과가 발생하는 행위에도 해당하지 아니한다. 따라서 청구인의 이 사건 청구는 행정심판의 대상이 아닌 것을 대상으로 삼아 제기한 부적법한 청구라고 할 것이다. 4. 결 론 그렇다면, 이 사건 심판청구는 심판청구요건을 갖추지 못한 부적법한 청구이므로 이를 각하하기로 하여 주문과 같이 재결한다.