토지이동신청 거부처분 취소청구

1. 사건개요 청구인들은 2023. 5. 18. 피청구인에게 세종특별자치시에 있는 임야 1,083㎡(이하 ‘이 사건 토지 1’이라 한다)와 임야 371㎡(이하 ‘이 사건 토지 2’라 한다)를 임야 1,454㎡로 합병하고, 그 지목을 임야에서 대지로 변경해 달라‘는 취지의 토지이동신청(이하 ‘이 사건 신청’이라 한다)을 하였으며, 피청구인은 2023. 5. 25. 청구인들에게 ‘청구인들이 이 사건 토지 1, 2의 소유자에 해당하지 않으며, 토지이동 대위신청이 불가하다’는 이유로 이 사건 신청을 반려하는 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 청구인들 주장 가. 청구인들은 이 사건 토지 1, 2의 소유자인 (유)A(이하 ‘이 사건 개발회사’라 한다)와 토지분양계약을 체결하고 이 사건 토지 1, 2에 대한 매매중도금, 산지전용부담금, 각종 공과금을 납부하여 매수인의 지위를 확보하였으며, 이 사건 개발회사로부터 ‘토지사용승낙’을 받아 청구인들의 명의로 피청구인에게 건축신고를 하고, 피청구인으로부터 ‘이 사건 토지 1, 2에 대한 건축신고수리 및 개발행위허가’(이하 ‘이 사건 신고수리’라 한다)를 받았는바, 이 사건 신고수리에는 이 사건 토지 1, 2를 하나의 토지로 합병해야 하는 조건이 포함되어 있었다. 나. 청구인들이 건축공사를 완료하였음에도 이 사건 개발회사가 토지이동(합병 및 지목변경) 신청을 하지 않아 건축물에 대한 사용승인을 받지 못하게 됨에 따라 「공간정보의 구축 및 관리에 관한 법률」(이하 ‘공간정보관리법’이라 한다) 제87조제4호에 따라 채권자 대위권을 행사하여 이 사건 신청을 한 것임에도 피청구인이 이 사건 처분을 하였는바, ① 판례[대법원 1991. 9. 24. 선고 91다9756, 9763(반소) 판결]는 ‘토지사용승낙’에 대해 ‘매매계약이 유효하게 존속하고 있음을 전제로 이에 터잡은 부수적인 사용대차계약’으로 보고 있으므로, 이 사건 신고수리시 이 사건 개발회사가 제출한 토지사용승낙서를 통해 청구인들이 「민법」 제404조에 따른 채권자에 해당함이 객관적으로 증명되었음에도 피청구인이 성실의무를 위반하여 공간정보관리법 제87조제4호의 법리를 성실하게 검토하지 않았고, ② 이 사건 신고수리는 피청구인의 명백한 공적 견해표명에 해당하고 청구인이 이에 따라 어떠한 귀책사유 없이 적법한 절차에 따라 공사를 완료한 것이므로 이 사건 처분은 신뢰보호의 원칙 위반에 해당하며, ③ 이 사건 개발회사의 토지사용승낙서에 명시된 목적인 인허가를 완료하려면 토지의 이동이 필수적이므로 위 토지사용승낙서에는 토지이동이 포함되어 있는 것이고, ④ 이 사건 토지 1, 2가 토지이동되더라도 이 사건 개발회사의 권리에는 그 어떤 침해도 발생할 여지가 없으므로, 이 사건 처분은 취소되어야 한다. 3. 피청구인 주장 가. 청구인들의 경우 이 사건 토지 1, 2의 토지이동신청에 관한 법규상 또는 조리상의 권리가 없으므로, 피청구인이 이 사건 신청을 반려하였다 하더라도 이를 두고 거부처분이라고 볼 수는 없는바, 이 사건 심판청구는 부적법한 청구이다. 나. 공간정보관리법의 규정에 따라 토지의 합병 및 지목변경 신청은 토지 소유자가 하여야 한다. 토지소유자를 대신하여 신청할 수 있는 자로 공간정보관리법 제87조제4호는 「민법」 제404조에 따른 채권자를 규정하고 있으나, 공간정보관리법은 「민법」 제404조에 따른 채권자임을 확인하여야 하는 증빙서류에 대하여는 별도로 규정하고 있지 않고, 등기된 권리와 다른 실체관계가 존재한다고 주장하는 경우 그에 관한 입증책임은 청구인들이 져야 한다. 다. 청구인들은 토지사용승낙서를 통해 청구인들이 「민법」 제404조에 따른 채권자임을 확인할 수 있다고 주장하나, 위 토지사용승낙서에는 토지이동신청에 대한 토지소유자의 구체적인 위임여부가 확인되지 아니하므로 「민법」 제404조에 따른 채권자임을 확인할 수 있는 객관적인 증빙서류로 볼 수 없다. 라. 청구인은 피청구인이 성실의무를 위반하였다고 주장하나, 법령이나 지침에 근거 없는 증빙자료인 토지사용승낙서 등에 따라 청구인들이 채무자를 대위할 자격이 있는지 등 복잡한 권리관계를 주관적으로 해석하여 처리할 수 없으며, 이로 인해 토지소유자의 재산권을 과도하게 침해할 우려가 있다. 마. 이 사건 신고수리는 건축법령에 따른 허가 사항일 뿐, 공간정보관리법에서 규정하는 토지합병 및 그 적법 여부에 대해 검토된 사항이 아니며, 토지이동에 관하여는 공간정보관리법의 규정에 따라 적법하게 신청 및 처리되어야 한다. 바. 나아가 공간정보관리법 제80조제3항 등에 따르면, 소유권에 관한 가등기, 처분제한의 등기 등이 있거나 합병하려는 토지의 소유자별 공유지분이 다른 경우 합병을 허용하고 있지 아니한데, 이 사건 토지 1, 2에는 가처분 등기 등이 되어 있으며, 지목변경은 건축물의 사용승인이 완료된 이후에 토지소유자가 준공서류를 첨부하여 신청하여야 하는바, 이 사건 토지 1, 2의 경우 합병 및 지목변경의 요건에 해당되지 않는다. 4. 관계법령 공간정보의 구축 및 관리에 관한 법률 제64조, 제80조, 제81조, 제84조 공간정보의 구축 및 관리에 관한 법률 시행령 제66조, 제67조 민법 제404조 5. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 대전지방법원 판결문(2021가합******), 토지사용승낙서, 건축 신고필증, 민원질의 회신문, 내용증명, 이 사건 신청서, 이 사건 처분서 등 각 사본의 기재내용을 종합하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. 이 사건 개발회사는 이 사건 토지 1, 2의 소유자로서, 이 사건 토지 1, 2는 세종특별자치시 임야 5,509㎡(이하 ‘분할 전 토지’라 한다)에서 각 분할된 토지이다. 나. 이 사건 개발회사와 청구인 2는 2018. 12. 29.경 청구인 2에게 분할 전 토지 중 180평을 5억 1,000만 원에 매도하는 매매계약을 체결하였으며, 청구인 2는 이 사건 개발회사에게 계약금 5,100만 원과 중도금 2억 400만 원을 각 지급하였다. 다. 이 사건 개발회사와 청구인 1은 2019. 3. 31.경 청구인 1에게 분할 전 토지 중 159평을 4억 8,900만 원에, 163평을 4억 9,300만에 매도하는 매매계약을 각 체결하였으며, 청구인 1은 이 사건 개발회사에게 계약금 9,730만 원과 중도금 3억 9,280만원을 각 지급하였다. 라. 청구인들은 다음의 토지사용승낙서(이하 ‘이 사건 토지사용승낙서’라 한다)를 첨부하여 피청구인에게 ‘이 사건 토지 1, 2에 제1종근린생활시설(소매점)을 신축하겠다’는 취지의 건축신고를 하였고, 피청구인은 2019. 12. 14. 청구인들에게 이를 수리하는 이 사건 신고수리(신고번호 2019-건축과-건축신고-***)를 하였으며, 이 사건 토지 1, 2에 대한 착공신고가 2021. 7. 2.경 이루어졌다. 마. 청구인들은 2021년 4월경 이 사건 토지 1, 2에 대하여 ‘매매를 원인으로 한 소유권이전등기청구권’을 피보전권리로 하여 가처분등기를 하였다. 바. 한편 이 사건 개발회사는 청구인들이 이 사건 토지 1, 2의 잔금을 지급하지 않고 있다며 매매계약의 해제를 주장하며 2021년 11월경 청구인 1을 상대로 채무부존재확인 소송(대전지방법원 2021가합******)을, 청구인 2를 상대로 공사중지가처분 신청(대전지방법원 2021카합******)을 하였으나, 2023. 6. 7. 및 2022. 1. 19. 각 패소하였는바, 위 채무부존재확인 소송에서 재판부는 ‘매매계약이 청구인 1의 이행지체로 해제되었음을 전제로 한 이 사건 개발회사의 주장은 이유 없다’고 판단하였다. 사. 청구인들은 2022년 12월경 이 사건 토지 1, 2에 대한 공사를 완료하였다. 아. 청구인 1은 2022. 12. 29. 피청구인에게 ‘이 사건 개발회사가 토지이동신청서를 제공하지 않고 있다’며 ‘이 사건 신고수리에 따른 건축물 사용 승인신청을 하려면 이 사건 토지 1, 2의 토지합병과 지목변경을 내용으로 하는 토지이동신청서가 필수적으로 첨부되어야 하는지’를 질의하였고, 피청구인은 다음과 같이 회신하였다. 다 음 - <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=136875029"> ┌─────────────────────────────────────────────────┐ │(답변) │ │?건축법 시행령? 제3조제1항제6호에 따르면 사용승인을 신청할 때 둘 이상의 필지를 하나의 필지로 합 │ │칠 것을 조건으로 건축허가를 하는 경우는 둘 이상의 필지를 하나의 대지로 볼 수 있으며, 이 사건 수 │ │리신고는 이를 조건으로 허가된 사항임 │ │또한 ?건축법? 제22조제4항에 따라 사용승인 신청시 대지 합병에 관한 토지이동신청서를 토지정보과 │ │및 건축과(신청 확인을 위함)에 제출하여 건축 준공과 동시에 지적정리를 하여야 함 │ └─────────────────────────────────────────────────┘ </img> 자. 청구인들은 2023. 3. 30. 이 사건 개발회사에게 토지이동신청을 촉구하는 취지의 계약과정 이행요청 내용증명을 발송한 후 2023. 5. 17. 이 사건 개발회사에게 ‘이 사건 개발회사가 토지이동신청서를 교부하지 않는 행위는 청구인들의 재산권 행사를 방해하는 행위로서, 청구인들은 이 사건 개발회사의 토지이동신청 의무에 대한 채권자 대위권을 행사하겠다’는 취지로 대위권 행사의 통보를 하였다. 차. 청구인들은 2023. 5. 18. 피청구인에게 ‘부동산 처분금지 가처분 해제 신청 동의서’ 등을 첨부하여 이 사건 신청을 하였으며, 피청구인은 2023. 5. 25. 청구인들에게 다음과 같이 이 사건 처분을 하였다. 다 음 - <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=136876307"> ┌────────────────────────────────────────────────┐ │○ 제목: 토지이동(지목변경 및 합병) 반려 통지 │ │○ 이 사건 신청을 검토한 결과 공간정보관리법 제80조 및 제81조에 따라 토지소유자가 신청하도록 │ │규정하고 있으므로 반려처리함을 알려드립니다. │ │○ 공간정보관리법 제87조에 따라, ?민법? 제404조에 따른 채권자는 본인의 채권을 보전하기 위해 채│ │무자(토지소유자)를 대신하여 권리를 행사할 수 있으나, 지목변경ㆍ합병신청은 귀하의 채권인 소유 │ │권이전등기청구권만으로 가능한 사항으로 볼 수 없고, 첨부하신 토지사용승낙서는 채권으로서 토지 │ │이동신청까지 효력을 가질 수 있는 법원의 재판 등에 의하여 객관적으로 증명된 서류가 아니므로 │ │대위신청이 불가합니다. │ │○ 상기 처분에 불복이 있는 경우에는 ?민원처리에 관한 법률? 제35조제1항에 따라 거부처분을 받은 │ │날부터 60일 이내에 문서로 이의신청을 할 수 있으며, 이의신청 여부와 관계없이 ?행정심판법? 제 │ │27조(심판청구의 기간)에 따라 처분이 있음을 알게 된 날부터 90일 이내 또는 처분이 있던 날부터 │ │180일 이내에 서면으로 행정심판 청구하여야 하며, ?행정소송법? 제20조(제소기간)에 따라 처분이 │ │있음을 안 날부터 90일 이내에 또는 처분이 있은 날부터 1년 이내에 취소소송을 제기하여야 함을 │ │알려드립니다. (이하 생략) │ └────────────────────────────────────────────────┘ </img> 카. 한편 이 사건 개발회사는 2023. 6. 27. 청구인 2에게 ‘이 사건 개발회사가 청구인 2에게 소유권이전등기를 해 주고자 하니 2023. 7. 15.까지 잔금을 지급하고 등기하기 바라며, 등기를 해서 소유자가 바뀔 경우 「건축법 시행령」 제3조제1항제6호에 따라 합병없이 준공을 받을 수 있을 것이다’는 취지의 내용증명을 발송하였다. 6. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령의 내용 1) 공간정보관리법 제64조제2항에 따르면, 지적공부에 등록하는 지번ㆍ지목ㆍ면적ㆍ경계 또는 좌표는 토지의 이동이 있을 때 토지소유자의 신청을 받아 지적소관청이 결정하고, 다만, 신청이 없으면 지적소관청이 직권으로 조사ㆍ측량하여 결정할 수 있다. 또한 같은 법 제80조 및 같은 법 시행령 제66조에 따르면, 토지소유자는 토지를 합병하려면 합병 사유를 적은 신청서를 지적소관청에 제출하여야 하는데, ① 합병하려는 토지의 지번부여지역, 지목 또는 소유자가 서로 다른 경우(법 제80조제3항제1호), ② 합병하려는 토지에 ‘소유권ㆍ지상권ㆍ전세권 또는 임차권의 등기’ 외의 등기 등이 있는 경우(법 제80조제3항제2호), ③ 그 밖에 합병하려는 토지의 지적도 및 임야도의 축척이 서로 다른 경우 등 대통령령으로 정하는 경우(법 제80조제3항제3호)에는 합병 신청을 할 수 없고, 같은 법 제81조 및 같은 법 시행령 제67조에 따르면, 지목변경을 할 토지가 있으면 지목변경 사유를 적은 신청서를 첨부하여 사유가 발생한 날부터 60일 이내에 지적소관청에 지목변경을 신청하여야 하며, 같은 법 제84조제4호에 따르면, ‘「민법」 제404조에 따른 채권자’는 이 법에 따라 토지소유자가 하여야 하는 신청을 대신할 수 있다. 2) 「민법」 제404조에 따르면, 채권자는 자기의 채권을 보전하기 위하여 채무자의 권리를 행사할 수 있다. 그러나 일신에 전속한 권리는 그러하지 아니하고(제1항), 채권자는 그 채권의 기한이 도래하기 전에는 법원의 허가없이 전항의 권리를 행사하지 못한다. 그러나 보전행위는 그러하지 아니하다(제2항). 나. 판단 1) 먼저, 피청구인은 청구인들에게 법규상ㆍ조리상으로 토지이동신청권이 인정되지 않으므로 피청구인이 이 사건 신청을 반려하였다 하더라도 이를 두고 거부처분이라고 볼 수는 없다고 주장한다. 그러나 ① 피청구인이 ‘청구인들이 이 사건 토지 1, 2의 소유자 등에 해당하지 않는다’는 이유로 이 사건 신청을 반려하면서 ‘처분의 불복방법’을 함께 안내한 점, ② 공간정보관리법 제84조제4호에서 토지소유자가 아닌 경우에도 「민법」 제404조에 따른 채권자는 토지소유자를 대신하여 토지이동을 신청할 수 있다고 규정하고 있는 점, ③ 청구인들이 토지소유자로부터 이 사건 토지 1, 2에 대한 토지사용승낙을 받은 점 등을 고려하면, 청구인들이 「민법」 제404조에 따른 채권자에 해당하는지 여부는 본안으로 판단하여야 할 것으로 보이고, 청구인들의 토지이동신청권이 법규상ㆍ조리상 당연히 부정되는 것은 아니라 할 것이므로, 이 사건 처분은 행정심판의 대상이 된다고 할 것이다. 2) 다음으로 피청구인이 한 이 사건 처분이 위법ㆍ부당한지 여부를 살펴본다. 가) 채권자는 채무자에 대한 채권을 보전하기 위하여 채무자를 대위해서 채무자의 권리를 행사할 수 있는바, 채권자가 보전하려는 권리와 대위하여 행사하려는 채무자의 권리가 밀접하게 관련되어 있고 채권자가 채무자의 권리를 대위하여 행사하지 않으면 자기 채권의 완전한 만족을 얻을 수 없게 될 위험이 있어 채무자의 권리를 대위하여 행사하는 것이 자기 채권의 현실적 이행을 유효, 적절하게 확보하기 위하여 필요한 경우에는 채권자대위권의 행사가 채무자의 자유로운 재산관리행위에 대한 부당한 간섭이 된다는 등의 특별한 사정이 없는 한 채권자는 채무자의 권리를 대위하여 행사할 수 있어야 한다(대법원 2001. 5. 8. 선고 99다38699 판결 등 참조). 나) 살피건대 ① 이 사건 토지사용승낙서는 이 사건 개발회사와 청구인들이 체결한 토지매매계약이 유효하게 존속함을 전제로 한 사용대차계약이라고 볼 수 있는 점, ② 이 사건 토지사용승낙서상 인허가는 이 사건 신고수리를 의미한다고 할 것인데, 이 사건 신고수리가 임야인 2개의 필지(이 사건 토지 1, 2)를 하나의 대지로 합치는 것을 조건으로 하고 있는바, 이 사건 토지사용승낙서는 이 사건 토지 1, 2를 1필지로 합병하고 그 지목을 대지로 변경하는 내용까지 포함하고 있는 ‘포괄적 사용승낙서’라고 보는 것이 타당한 점, ③ 그렇다면 이 사건 토지사용승낙서에 의하여 청구인들은 사용용도(인허가)에 적합하게 이 사건 토지 1, 2를 1필지로 하여 영구히 사용할 수 있는 권리를 가지게 되었다고 볼 수 있는 점, ④ 청구인들이 피청구인으로부터 이 사건 토지 1, 2 지상에 신축한 건축물의 사용승인을 받기 위해서는 이 사건 신고수리 조건에 따라 이 사건 토지 1, 2의 합병과 지목변경을 내용으로 하는 토지이동신청서가 필수적으로 첨부되어야 할 것으로 보이는 점 등에 비추어 보면, 이 사건 토지사용승낙서에 따라 이 사건 개발회사는 이 사건 토지 1, 2의 이동을 신청할 의무가 있다고 할 것이며, 그럼에도 이 사건 개발회사가 토지이동신청을 하지 않고 있는 이상, 청구인들은 이 사건 토지사용승낙서에 의한 채권을 보전하기 위하여 「민법」 제404조의 채권자대위권의 행사로 이 사건 개발회사를 대신하여 합병 및 지목변경의 신청을 할 수 있다고 할 것이다. 다) 한편 피청구인은 이 사건 심판이 청구된 이후 답변서에서 이 사건 토지 1, 2에 가처분등기가 되어 있고, 지목변경은 건축물의 사용승인이 완료된 이후에 토지소유자가 준공서류를 첨부하여 신청하여야 한다며 이 사건 토지 1, 2의 경우 합병 및 지목변경의 요건에 해당되지 않는다는 취지로 처분사유를 추가하였으나, 당초의 처분사유와 새롭게 주장하는 처분사유는 기본적 사실관계의 동일성을 유지하는 것으로 볼 수 없으므로 이와 같은 처분사유의 추가·변경은 허용되지 않는다(더욱이, 이 사건 토지 1, 2에 설정되어 있는 가처분등기는 청구인들이 설정한 것으로서 청구인들이 이 사건 신청 시 ‘부동산 처분금지 가처분 해제 신청 동의서’를 제출하여 피청구인이 이 사건 신청의 보완을 요구하면 청구인들이 지체 없이 가처분등기를 말소할 의사를 보이고 있다는 점과 지목변경의 경우 향후 건축물 사용승인 부서와 지목변경 부서간 상호 협의로 조율할 여지가 있다는 점까지 더하여 보면, 현 상태에서 피청구인이 주장하는 위와 같은 사정을 들어 청구인의 토지이동신청을 거부하는 것은 부적절해 보인다). 라) 따라서 피청구인이 이 사건 토지 1, 2가 공간정보관리법에서 정하고 있는 합병 및 지목변경의 요건을 갖추었는지를 살펴 다시 처분할 수 있음은 별론으로 하고, ‘청구인들이 이 사건 토지 1, 2의 소유자에 해당하지 않으며, 대위신청이 불가한다’는 이유로 한 이 사건 처분은 위법·부당하다. 7. 결 론 그렇다면 청구인들의 주장을 인정할 수 있으므로 청구인들의 청구를 받아들이기로 하여 주문과 같이 재결한다.