토지이동신청 반려처분 취소청구

1. 사건개요 청구인들은 경기도 ○○시 ○○동 ■■, ◇◇번지 토지(이하 ‘이 사건 토지들’이라 한다)의 각 지분 1/2을 공유하는 자들로, 2022. 3. 21. 피청구인에게 이 사건 토지들을 합병해 달라는 내용으로 토지이동 신청(이하 ‘이 사건 신청’이라 한다)을 하였다. 이에, 피청구인은 2022. 3. 31. 청구인들에게 ‘이 사건 토지들은 ○○시 공고 제2021-715 (2021. 8. 25.)호로 주민 등의 의견 청취 공고가 시행된 ○○○○ 공공주택지구 내에 포함된 지역으로, 「공공주택 특별법」 제11조 및 같은 법 시행령 14조에 따라 공공주택사업자(한국토지주택공사)와 협의한 결과, 건축물 및 지장물 철거로 인한 민원인의 재산상 불이익 방지, 사업비 상승 등에 따른 사회·경제적 손실 방지 등 공익사업의 원활한 시행을 위한 행위제한 요청이 있었음’이라는 사유로 토지이동(토지합병)신청을 반려(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인들의 주장 1) 이 사건 처분의 경위 가) 청구인들의 토지이동 신청 각 청구인들은 이 사건 토지들의 각 지분 1/2을 공유하고 있다. 청구인들은 소유하고 있는 토지들을 정비하던 중, 서로 지목이 동일하고 연접해 있는 이 사건 토지들을 효율적으로 관리하기 위하여 합필하는 것이 타당하다고 판단하기에 이르렀다. 이에 청구인들은 2022. 3. 21. 피청구인에게 이 사건 토지들의 합병을 신청하였다. 나) 피청구인의 반려처분과 처분사유 피청구인은 2022. 3. 31. 청구인에게 ‘토지이동(토지합병) 신청서 반려 통보’를 함으로써 이 사건 신청에 대하여 거부처분을 하였다. 피청구인의 이 사건 처분에 대한 이유는 다음과 같다. 이 사건 토지들은 「공공주택 특별법」에 따른 ○○○○ 공공주택지구 내에 포함된 토지로, 토지이동의 신청이 있는 경우 신청을 받은 지적소관청은 같은 법 제11조 및 같은 법 시행령 제14조에 의하여 공공주택사업자(한국토지주택공사)로부터 의견을 들어야 한다. 이에 피청구인이 공공주택사업자에게 이 사건 신청에 대하여 의견을 조회하자, 공공주택사업자는 피청구인에게 토지이동 신청을 반려해달라고 하면서, “건축물 및 지장물 철거로 인한 민원인의 재산상 불이익 방지, 사업비 상승 등에 따른 사회·경제적 손실방지 등 공익사업의 원활한 시행을 위하여 행위제한이 이루어질 수 있도록 협조”할 것을 이유로 제시하였고, 피청구인은 공공주택사업자의 이 사건 신청에 대한 반려 요청을 그대로 수용하여 이후 별도의 검토 없이 청구인들에게 이 사건 처분을 통보한 것이다. 2) 이 사건 처분의 위법·부당성 가) 이 사건 신청에 대한 처분의 법적 성질 토지소유자가 토지에 대하여 합병신청을 하는 것만으로는 합병의 효과가 발생하지 않고 지적소관청에 의하여 토지대장에 그 내용이 반영되어야만 합병의 효과가 발생하는데, 「공간정보의 구축 및 관리에 관한 법률」(이하 ‘공간정보관리법’이라 한다) 제80조 제3항은 토지의 합병신청에 대한 소극적 요건을 규정하고 있다. 해당 규정에 따르면 토지합병 신청을 받은 지적소관청은 각 호의 사유가 없는 한 신청을 거부할 수 없는바, 토지합병 신청에 대한 지적소관청의 처분은 개인이 법에서 정한 요건을 충족시키는 경우 금지를 해제시키는 강학상 ‘허가’에 해당하며 ‘기속행위’로 보아야 한다. 나) 이 사건 처분의 위법성 (1) 피청구인의 주장 피청구인은 “공공주택사업자와 협의한 결과, 건축물 및 지장물 철거로 인한 민원인의 재산상 불이익 방지, 사업비 상승 등에 따른 사회·경제적 손실방지 등 공익사업의 원활한 시행을 위한 행위제한 요청”이 있으므로 이 사건 신청을 거부하는 것이라고 주장한다. (2) 「공공주택 특별법」의 취지 토지소유자가 합병을 신청한 토지가 공공주택지구 지정을 위하여 주민 등의 의견청취 공고가 있는 지역 안에 소재하는 경우, 토지의 합병에 대하여 지적소관청으로부터 허가를 받아야 한다(「공공주택 특별법」 제11조제1항). 「공공주택 특별법」이 위와 같이 행위제한을 규정하고 있는 이유는, 공공주택사업이 진행되는 토지에 건축물을 건축하거나 공작물을 설치하는 등의 행위가 자유롭게 행해질 경우 곧 철거되어 개발사업이 이루어질 사정을 고려했을 때 자원의 낭비가 발생하고, 공공주택사업자로서는 개발사업이 지연되거나 불가능해질 우려가 있기 때문이다. 특히 토지의 합병을 위와 같은 행위제한 대상에 포함시킨 이유는 토지소유자들이 개발사업지구의 경계에 위치한 토지를 경계 밖의 토지와 합병하여 경계 밖의 토지까지 개발사업에 포함시켜 달라고 요구하거나 잔여지 매수청구의 행위를 규제하기 위한 것이지, 개발사업 지구 내 모든 토지의 합병을 금지하기 위한 것이 아니다. 그러므로 합병을 신청한 토지가 공공주택지구 지정을 위한 주민 등의 의견청취 공고가 있는 지역 안에 소재하더라도 토지의 합병으로 인하여 공공주택사업에 대한 방해가 발생하지 않는다면, 토지소유자가 요건을 갖추어서 토지합병을 신청하는 경우 지적소관청은 이를 허가하여야 한다. (3) 이 사건 신청으로 인하여 공공주택사업의 방해가 발생하는지 여부 (가) 처분이유에 대한 검토 ① 민원인의 재산상 불이익 발생여부 이 사건 토지들은 연접해 있는 토지이고 본래 1개의 지번이었던 토지가 1968. 1. 5. 분할된 것이며, 2016. 5. 27. 동시에 청구인들에게 소유권이 이전되었고 2필지 모두 ○○○○공공주택지구에 포함될 예정이다. 즉 조성사업이 시작되면 공공주택사업자는 청구인들의 이 사건 토지들 2필지 모두에 대하여 건축물 및 지장물 철거를 진행하게 될 것인데, 토지합병 이후에도 그 결과가 달라지는 것은 아니므로 청구인들에게 이 사건 토지들의 합병으로 인한 비용 부담이나 재산상 불이익이 발생할 여지가 없다. ② 사업비 상승 등 이 사건 토지들은 모두 ○○○○ 공공주택지구의 사업구역 내에 위치하고 있으므로 이사건 신청으로 인하여 ○○○○ 공공주택지구의 경계가 변경되거나 이 사건 토지들이 잔여지 매수의 대상이 될 여지가 없다. 또한 동일한 소유자 명의의 2필지가 1필지로 합병된다고 하여 사업비가 상승된다고 볼 수는 없으며, 가사 사업비 상승의 가능성이 존재한다 하더라도 이에 대하여는 이 사건 신청에 대한 판단 주체인 피청구인이 입증하여야 한다. (나) 소결 피청구인의 주장과 달리 이 사건 신청으로 인하여 ○○○○ 공공주택지구 개발사업의 진행에 어떠한 방해도 발생하지 않고, 이 사건 처분에 합당한 처분사유가 존재하지 않는다. (4) 소결 이 사건 신청으로 인하여 개발사업의 진행에 어떠한 방해도 발생하지 않으므로 피청구인은 청구인들이 요건을 갖추어 신청한 토지합병 신청을 허가했어야 마땅함에도 불구하고, 이 사건 신청이 요건을 갖추었는지조차 판단하지 않고 공공주택사업자의 이유 없는 의견에만 따라서 신청을 반려한바, 거부행위 그 자체로 처분의 성질에 반하여 위법하다. 다) 토지이동 신청에 대한 실질적 판단의 주체 가사 지적소관청이 이 사건 처분을 위하여 「공공주택 특별법 시행령」 제14조제2항에 따라 공공주택사업자의 의견을 들어야 한다는 점을 들어 처분의 성질을 재량행위라고 본다 하더라도, 토지이동을 신청한 토지가 주민 등의 의견청취 공고가 있는 지역 안에 소재하는 경우 실체적 관점에서 토지이동이 존재하는지는 공공주택사업자가 아닌 지적소관청이 요건을 심사하여 결정할 사항이며 토지이동에 대한 실질적인 심사 및 결정 권한은 여전히 지적소관청에 있다(서울행정법원 2021. 5. 21. 선고 2020구합65708 판결). ※ 서울행정법원 2021. 5. 21. 선고 2020구합65708 판결이 공익사업에 대하여 “주민 등의 의견청취 공고”가 있는 지역 안에 위치한 토지에 대한 이동신청에 대하여 판단한 것은 아니었지만, 의견청취 공고 이후 “공공주택사업자의 (개발행위 등의) 착수 또는 변경의 신고”가 이미 진행된 사업지구 내의 토지이동 신청에 관한 것으로, 주민 등의 의견청취공고 이후 개발행위 착수신고까지 진행된 사업에서도 토지이동의 실질적 성사 및 결정 권한은 공공주택사업자가 아닌 지적소관청에 인정되는바, 공공주택사업자가 개발행위 착수신고를 하지 않은 본 사안에서도 당연히 동일한 법리가 적용된다는 취지이다. 또한 처분의 근거 법령이 행정청에 처분의 요건과 효과 판단에 일정한 재량을 부여하였는데도, 행정청이 자신에게 재량권이 없다고 오인한 나머지 처분으로 달성하려는 공익과 그로써 (처분)상대방이 입게 되는 불이익의 내용과 정도를 전혀 비교·형량 하지 않은 채 처분하였다면, 이는 재량권의 불행사로 그 자체로 재량권 일탈·남용이 되어 해당 처분을 취소하여야 할 위법사유가 된다(대법원 2019. 7. 11. 선고 2017두38874 판결). 이 사건의 처분서와 이에 첨부된 ‘공공주택사업자 의견 회신문’을 비교해보면, 공공주택사업자가 피청구인에게 이 사건 신청을 반려해달라고 요청하면서 제시한 이유와 피청구인의 이 사건 처분에 대한 이유가 정확히 일치하고 있으며, 피청구인이 별도로 검토한 사항이 전혀 존재하지 않는다. 그러므로 피청구인은 청구인들의 이 사건 신청에 대하여 실질적인 심사 및 결정 권한을 가지고 있음에도 불구하고, 「공공주택 특별법 시행령」의 “미리 공공 주택사업자의 의견을 들어야 한다”는 규정을 확대해석함으로써 “공공주택 사업자의 의견에 따라야 한다”고 오해하여 이 사건 처분을 한 것이다. 피청구인이 이와 같은 오인으로 인하여 ①이 사건 신청에 대한 토지합병의 실체적 요건 충족 여부를 별도로 검토하지 않았고 ②공공주택사업자가 주장하는 대로 이 사건 신청을 허가하였을 때 침해되는 공익이 존재하는지 여부를 살피지 않았을 뿐만 아니라, ③이 사건 신청을 허가하였을 때 침해되는 공익과 거부하였을 때 침해되는 청구인들의 사익을 비교·형량하지 않고 이 사건 처분에 이르게 된 것은 행정청이 행사했어야 할 재량권을 행사하지 않은 경우에 해당하고 이는 이 사건 처분을 취소하여야 할 위법 사유로 인정된다. 라) 소결 청구인들의 이 사건 신청에 대한 피청구인의 반려행위는 그 처분의 성질과는 관계없이 언제나 위법한 처분에 해당하므로 취소되어야 한다. 3) 보론: 의견청취 공고 이후 토지이동 신청을 허가한 사례 경기도 △△시 ○○구 ○○동 ○○번지의 경우 ①2018. 12. 19. 해당 필지에 관하여 △△○○ 공공주택지구 지정 및 사업인정 의제에 관한 주민 등의 의견 청취가 공고되었고(△△시 공고 제2018-1849호), ②2019. 10. 토지소유자가 토지이동(지목변경)을 신청한바, ③이에 따라 2019. 11. 4. △△시장에 의하여 지목이 변경되었다. 즉 △△시장은 △△○○ 공공주택지구에 대한 주민 등의 의견 청취가 공고되었음에도 토지이동 신청으로 인하여 사업에 지장을 줄 만한 사유가 존재하지 않으므로 토지이동 신청을 허가하였던 것이고, 이에 의하면 법률적으로나 실무적으로나 피청구인이 이 사건 신청에 대하여 공공주택사업자의 의견에 따라 거부할 이유가 전혀 존재하지 않는다. 4) 결어 피청구인의 이 사건 신청에 대한 거부처분은 위법하여 취소되어야 하고, 이에 청구인들은 청구취지와 같이 청구하니 부디 청구를 인용하여 주기 바란다. 나. 피청구인 주장 1) 처분의 경위 청구인들이 2022. 3. 21. 토지이동(토지합병) 신청한 이 사건 토지들은 ○○시 공고 제2021-715(2021. 8. 25.)호 「○○○○ 공공주택지구 지정 및 사업인정 의제에 관한 주민 등의 의견 청취 공고」된 지구 내에 속한 필지이다. 따라서 공공주택사업자인 한국토지주택공사의 의견을 조회하여 「공공주택 특별법」 제11조 및 같은 법 시행령 제14조에 따른 행위제한에 대한 협조를 바란다는 회신을 받았으며 내부 의사결정과정을 거쳐 반려 통지를 하였다. 2022. 4. 1. 청구인들로부터 이 사건 신청에 대한 의견서 검토 요청의 건으로 건의민원이 접수되어 같은 해 4. 19. 토지합병 허가사항을 재검토하여 토지합병이 불가함을 회신하였다. 2) 청구인들 주장 청구인들은 공간정보관리법 제80조제3항 각 호의 사유가 없는 한 지적소관청은 토지합병 신청을 거부할 수 없고, 이 사건 토지들의 합병으로 인해 공공주택사업 진행에 어떠한 방해도 발생하지 않으며, 토지합병 신청의 반려 사유가 공공주택사업자의 의견과 일치하는 피청구인들의 실질적 판단이 부재한 처분으로 이 사건 토지들에 대한 토지이동(토지합병)신청에 대한 반려처분이 취소되어야 함을 주장한다. 3) 피청구인 답변 가) 이 사건 신청으로 인하여 공공주택사업의 방해가 발생하는지 여부 청구인들은 「공공주택 특별법」 제11조제1항에서 행위제한(토지의 합병)을 규정하고 있는 이유로 토지소유자들이 개발사업 지구의 경계에 위치한 토지를 경계 밖의 토지와 합병하여 경계 밖의 토지까지 개발사업에 포함시켜 달라고 요구하거나 잔여지 매수청구의 대상으로 삼는 행위를 규제하기 위한 것이지 개발사업 지구 내 모든 토지의 합병을 금지하기 위한 것이 아니기 때문에, 합병을 신청한 토지가 공공주택지구 지정을 위한 주민 등의 의견 청취 공고가 있는 지역 안에 소재하더라도 토지의 합병으로 인하여 공공주택사업에 대한 방해가 발생하지 않는다면 토지소유자가 요건을 갖추어서 토지합병을 신청하는 경우 지적소관청은 이를 허가하여야 한다고 주장한다. 또한 청구인들은 이 사건 토지들이 모두 ○○○○ 공공주택지구의 사업구역 내에 위치하고 있어 합병으로 인해 ○○○○ 공공주택지구의 경계가 변경되거나, 잔여지 매수의 대상이 될 여지가 없으며, 사업비 상승의 사유가 없기 때문에 이 사건 처분이 취소되어야 한다고 주장한다. 한국토지주택공사의 「○○○○ 공공주택지구」 내 토지합병 관련 검토 의견 회신 (2022. 3. 28.) 및 행정심판 청구사건에 따른 협의 의견 요청 회신(2022. 5. 27.) 결과, 이 사건 토지들는 ○○시 공고 제2021-715호(2021. 8. 25.)로 공공주택지구 지정 및 사업인정 의제에 관한 주민 등의 의견 청취 공고가 시행된 공공주택지구 내에 포함되며, 공고가 있는 지역 및 지구 안에서의 토지합병은 「공공주택 특별법」 제11조 및 같은 법 시행령 제14조에 따른 행위제한 대상임을 확인하였으며, 이 사건 토지들의 합병으로 인하여 각 필지별 접근조건(인접도로와의 관계 등)이 변경되어 추후 사업비 상승을 초래할 수 있으므로, 공익사업의 원활한 시행을 위하여 행위제한이 이루어질 수 있도록 협조하여 달라는 의견이 있었다. 따라서 이 사건 토지들의 합병으로 인한 각 필지별 접근조건(인접도로와의 관계 등)이 변경되는 점이 공시지가 등의 변동 등 사업비 상승에 영향을 줄 수 있다고 판단되어 이 사건 신청에 대한 피청구인의 이 사건 처분은 위법하지 않다고 볼 수 있다. 때문에 이 사건 처분에 대한 청구인들의 주장은 이유 없다. 나) 토지이동 신청에 대한 실질적 판단의 주체 청구인들은 주민 등의 의견청취 공고가 있는 지역 안에 소재하는 토지이동(토지합병) 신청일지라도 실질적인 심사 및 결정 권한은 지적소관청이 가지고 있음에도 불구하고 피청구인은 「공공주택 특별법 시행령」의 “미리 공공주택사업자의 의견을 들어야 한다”는 규정을 오인하여 이 사건 처분을 하였기에 피청구인의 실질적 판단이 부재한 이 사건 처분은 취소되어야 한다고 주장한다. 청구인들은 2022. 4. 1. 이 사건 처분에 대해 지적소관청이 공공주택사업자의 의견에 귀속되지 않고 합병의 실체적 요건을 충족하고 있는 토지이동(토지합병) 신청에 대해 독립적으로 심사하여 허가여부를 판단해줄 것을 요청하며 피청구인에게 건의민원을 제기하였다. 이에 대하여 피청구인은 공간정보관리법 제80조(합병 신청)의 합병요건에 부합하는 신청이라 하더라도, 같은 법 제3조와 「공공주택 특별법」 제5조에 따라 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 이는 고려되어야 할 사항인 점과 「공공주택 특별법」 제11조 및 같은 법 시행령 제14조 제2항의 “행위허가 전 공공주택사업자의 의견을 들어야 한다”고 명시하고 있는 점에 대해 토지보상 등 사업의 원활한 진행을 위해 이해관계가 높을 수밖에 없는 사업주체의 의견을 숙고하여 행위허가 여부가 결정되어야 한다는 취지로 판단하였다. 그리고 공공주택사업자가 피청구인에게 행위제한이 이루어질 수 있도록 협조를 요청한 점과 함께 해당 토지의 합병으로 인한 공시지가 변동이 사업비 상승 등에 영향을 주어 공익사업의 원활한 시행에 부담으로 작용할 수 있는 점 등을 종합적으로 재검토하여 토지합병이 불가함을 통지하였다. 따라서 피청구인의 실질적 판단이 부재한 이 사건 처분이 취소되어야 한다는 청구인들의 주장은 이유 없으므로 이를 해당 처분을 취소해야 할 위법 사유로 볼 수 없다. 다) 의견청취 공고 이후 토지이동 신청을 허가한 사례 청구인들은 경기도 △△시 ○○구 ○○동 ○○번지의 지목이 변경(2019. 11. 4.)된 사례를 제시하며 해당 필지가 △△시 공고 제2018-1849호 △△○○ 공공주택지구에 대한 주민 등의 의견 청취 공고(2018. 12. 19.) 된 이후 토지소유자가 토지이동(지목변경) 신청(2019. 10. 28.)하였고, △△시장은 해당 신청이 사업에 지장을 줄 만한 사유가 존재하지 않으므로 지목변경 신청을 허가하였다고 주장한다. 위와 관련하여, △△시 ○○구청은 해당 지목변경 신청 접수에 대해 한국토지주택공사에 검토 의견을 요청(2019. 10. 29.)하였고, ○○동 ○○번지 지목변경(전 → 답) 신청 건은 「공공주택 특별법」 제11조 및 같은 법 시행령 제14조(행위허가의 대상 등)에 해당하지 않는 사항으로, 동 건에 대해서 귀 구청에서 판단하여 조치할 사항이란 의견을 회신(2019. 11. 1.) 받아 2019. 11. 4. 지목변경 처리된 것이다. 따라서 청구인들이 제시한 사례는 본 사건과는 성질을 달리하므로 이 사건 처분과는 무관하다. 4) 결론 따라서 이 사건 처분은 적법하며 청구인들의 주장은 이유 없으므로 청구인들의 청구를 기각한다는 재결을 구한다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률】 제3조(다른 법률과의 관계) 측량과 지적공부ㆍ부동산종합공부의 작성 및 관리에 관하여 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 이 법에 따른다. 제80조(합병 신청) ① 토지소유자는 토지를 합병하려면 대통령령으로 정하는 바에 따라 지적소관청에 합병을 신청하여야 한다. ② 토지소유자는 「주택법」에 따른 공동주택의 부지, 도로, 제방, 하천, 구거, 유지, 그 밖에 대통령령으로 정하는 토지로서 합병하여야 할 토지가 있으면 그 사유가 발생한 날부터 60일 이내에 지적소관청에 합병을 신청하여야 한다. ③ 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 합병 신청을 할 수 없다. 1. 합병하려는 토지의 지번부여지역, 지목 또는 소유자가 서로 다른 경우 2. 합병하려는 토지에 다음 각 목의 등기 외의 등기가 있는 경우 가. 소유권ㆍ지상권ㆍ전세권 또는 임차권의 등기 나. 승역지(承役地)에 대한 지역권의 등기 다. 합병하려는 토지 전부에 대한 등기원인(登記原因) 및 그 연월일과 접수번호가 같은 저당권의 등기 라. 합병하려는 토지 전부에 대한 「부동산등기법」 제81조제1항 각 호의 등기사항이 동일한 신탁등기 3. 그 밖에 합병하려는 토지의 지적도 및 임야도의 축척이 서로 다른 경우 등 대통령령으로 정하는 경우 【공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률 시행령】 제66조(합병 신청) ① 토지소유자는 법 제80조제1항 및 제2항에 따라 토지의 합병을 신청할 때에는 합병 사유를 적은 신청서를 지적소관청에 제출하여야 한다. ② 법 제80조제2항에서 “대통령령으로 정하는 토지”란 공장용지ㆍ학교용지ㆍ철도용지ㆍ수도용지ㆍ공원ㆍ체육용지 등 다른 지목의 토지를 말한다. ③ 법 제80조제3항제3호에서 “합병하려는 토지의 지적도 및 임야도의 축척이 서로 다른 경우 등 대통령령으로 정하는 경우”란 다음 각 호의 경우를 말한다. 1. 합병하려는 토지의 지적도 및 임야도의 축척이 서로 다른 경우 2. 합병하려는 각 필지가 서로 연접하지 않은 경우 3. 합병하려는 토지가 등기된 토지와 등기되지 아니한 토지인 경우 4. 합병하려는 각 필지의 지목은 같으나 일부 토지의 용도가 다르게 되어 법 제79조제2항에 따른 분할대상 토지인 경우. 다만, 합병 신청과 동시에 토지의 용도에 따라 분할 신청을 하는 경우는 제외한다. 5. 합병하려는 토지의 소유자별 공유지분이 다르거나 소유자의 주소가 서로 다른 경우 6. 합병하려는 토지가 구획정리, 경지정리 또는 축척변경을 시행하고 있는 지역의 토지와 그 지역 밖의 토지인 경우 【공공주택 특별법】 제6조(공공주택지구의 지정 등) ① 국토교통부장관은 공공주택지구조성사업(이하 “지구조성사업”이라 한다)을 추진하기 위하여 필요한 지역을 공공주택지구(이하 “주택지구”라 한다)로 지정하거나 지정된 주택지구를 변경 또는 해제할 수 있다. 제10조(주민 등의 의견청취) ① 국토교통부장관은 주택지구를 지정 또는 변경하거나 특별관리지역을 지정하려면 공고를 하여 주민 및 관계 전문가 등의 의견을 들어야 한다. 다만, 국방을 위하여 기밀을 지켜야 할 필요가 있거나 대통령령으로 정하는 경미한 사항을 변경하는 경우에는 그러하지 아니하다. 제11조(행위제한 등) ① 제10조제1항에 따라 주택지구의 지정ㆍ변경에 관한 주민 등의 의견청취의 공고가 있는 지역 및 주택지구 안에서 건축물의 건축, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 토석의 채취, 토지의 분할ㆍ합병, 물건을 쌓아놓는 행위, 죽목의 벌채 및 식재 등 대통령령으로 정하는 행위를 하고자 하는 자는 시장(특별자치도의 경우에는 특별자치도지사를 말한다. 이하 같다)ㆍ군수 또는 구청장(자치구의 구청장을 말한다. 이하 같다)의 허가를 받아야 한다. 허가받은 사항을 변경하고자 하는 때에도 같다. ⑤ 제1항에 따른 허가에 관하여 이 법에서 규정한 것을 제외하고는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제57조부터 제60조까지 및 제62조를 준용한다. ⑥ 제1항에 따른 허가를 받은 경우에는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제56조에 따라 허가를 받은 것으로 본다. 【공공주택 특별법 시행령】 제14조(행위허가의 대상 등) ① 법 제10조제1항에 따라 주택지구의 지정ㆍ변경에 관한 주민 등의 의견청취의 공고가 있는 지역 및 주택지구 안에서 법 제11조제1항에 따라 시장ㆍ군수 또는 구청장의 허가를 받아야 하는 행위는 다음 각 호와 같다. 5. 토지의 분할ㆍ합병 ② 시장ㆍ군수 또는 구청장은 법 제11조제1항에 따라 제1항 각 호의 행위에 대하여 허가를 하려면 미리 공공주택사업자의 의견을 들어야 한다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 토지 등기사항전부증명서, ○○○○ 공공주택지구 지정 및 사업인정 의제에 관한 주민 등의 의견 청취 공고(○○시 공고 제2021-715호), 토지합병 관련 한국토지주택공사 의견 조회 요청서 및 회신서, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인들은 경기도 ○○시 ○○동 ◇◇번지(임야, 2,582㎡) 및 ■■번지(임야, 4,161㎡) 토지의 각 지분 1/2을 공유하는 자들이고, 이 사건 토지들은 2021. 8. 25. ○○시 공고 제2021-715호로 「공공주택 특별법」 제10조 및 같은 법 시행령 제13조 등에 따라 ○○○○ 공공주택지구 지정 및 사업인정 의제에 관한 주민 등의 의견 청취 공고가 된 지역이다. 나) 청구인들은 2022. 3. 21. 피청구인에게 이 사건 토지들을 경기도 ○○시 ○○동 ■■번지(임야, 6,743㎡)로 합병해 달라는 내용으로 토지이동(토지합병) 신청을 하였다. 다) 피청구인은 이에 대하여 2022. 3. 22. 공공주택사업자인 한국토지주택공사에 「공공주택 특별법」 제11조 및 같은 법 시행령 제14조에 따라 검토의견을 요청하였고, 한국토지주택공사는 같은 해 3. 28. 다음과 같이 의견 회신하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158830581"></img> 라) 피청구인은 2022. 3. 31. 청구인들에게 이 사건 토지는 주민 등의 의견 청취 공고가 시행된 ○○○○ 공공주택지구 내에 포함된 지역으로, 「공공주택 특별법」 제11조 및 같은 법 시행령 제14조에 따라 공공주택사업자(한국토지주택공사)와 협의한 결과, 건축물 및 지장물 철거로 인한 민원인의 재산상 불이익 방지, 사업비 상승 등에 따른 사회·경제적 손실방지 등 공익사업의 원활한 시행을 위한 행위제한 요청이 있어 민원서류를 반려한다는 취지로 토지이동(토지합병) 신청서를 반려하였다. 2) 청구인들은 토지이동(토지합병) 신청은 공간정보관리법 제80조제3항 각 호의 사유가 없는 한 거부할 수 없는 기속행위에 해당하고, 이 사건 토지들의 합병으로 인하여 공공주택사업에 방해가 발생하지 않으며, 피청구인에게 토지이동에 대한 실질적 심사 및 결정권한이 있음에도 독립적 판단없이 공공주택사업자의 협의 의견에 따라서만 처분을 한 것은 재량권의 불행사로, 그 자체로 재량권의 일탈·남용이 되어 위법하다고 주장한다. 한편, 공간정보관리법 제80조제1항에는 토지소유자는 토지를 합병하려면 대통령령으로 정하는 바에 따라 지적소관청에 합병을 신청하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 제3조에는 다른 법률과의 관계를 규정하면서 측량과 지적공부ㆍ부동산종합공부의 작성 및 관리에 관하여 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 이 법에 따르도록 하고 있는데, 「공공주택 특별법」 제11조제1항 및 같은 법 시행령 제14조제1항제5호에는 주택지구의 지정ㆍ변경에 관한 주민 등의 의견청취의 공고가 있는 지역 및 주택지구 안에서 토지의 분할ㆍ합병 등을 하고자 하는 자는 시장 등의 허가를 받아야 하며, 시장 등은 영 제14조제1항의 각 호의 행위에 대하여 허가를 하려면 미리 공공주택사업자의 의견을 들어야 한다고 규정하고 있다. 가) 먼저, 청구인은 공간정보관리법 제80조제3항 각 호의 사유가 없는 한 토지이동(합병) 신청은 거부할 수 없는 기속행위라는 주장에 관하여 본다. 피청구인은 2022. 3. 21. 청구인들이 제출한 이 사건 신청을 접수하였고, 이 사건 토지들은 「공공주택 특별법」 제10조 및 같은 법 시행령 제13조 등에 따라 ○○○○ 공공주택지구 지정 및 사업인정 의제에 관한 주민 등의 의견 청취 공고가 된 지역에 포함되어 「공공주택 특별법」 제11조 및 같은 법 시행령 제14조에 의해 행위제한의 적용을 받는 지역에 해당하여 토지의 합병을 하려면 시장의 허가를 받아야 하고, 시장은 같은 법 시행령 제14조제2항에 따라 토지의 합병 허가를 하려면 미리 공공주택사업자의 의견을 들어서 허가 여부를 결정하여야 한다. 따라서 공간정보관리법 제80조에 부합하는 토지의 합병 신청이라 하더라도 같은 법 제3조에 따라 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우에는 이를 고려하여야 할 사항인 점과 이 사건 토지들의 합병이 행위허가 대상인 점으로 볼 때 토지이동(합병) 신청은 거부할 수 없는 기속행위라는 청구인의 주장은 이유없다. 나) 다음으로, 이 사건 토지들의 합병으로 인하여 공공주택사업에 방해가 발생하지 않으며, 피청구인에게 실질적 결정권한이 있음에도 독립적 판단없이 공공주택사업자의 협의 의견에 따라서만 처분을 한 것은 재량권의 불행사여서 그 자체로 재량권의 일탈·남용이 되어 위법하다는 주장에 관하여 본다. 이 사건 토지들이 포함된 ○○○○ 공공주택지구의 공공주택사업자는 이 사건 토지들은 향후 관계 법령에 따라 토지 및 건축물 등을 보상 후 철거할 예정으로, 건축물 및 지장물 철거로 인한 민원인의 재산상 불이익 방지, 사업비 상승 등에 따른 사회·경제적 손실방지 등 공익사업의 원활한 시행을 위하여 행위제한이 이루어질 수 있도록 협조를 요청한다는 취지로 의견을 회신하였고, 피청구인은 공공주택사업자의 의견을 검토하여 이 사건 토지들의 합병으로 인한 각 필지별 접근조건(인접도로와의 관계 등)이 변경되는 점이 공시지가 등의 변동 등 사업비 상승에 영향을 줄 수 있어 향후 공익사업의 원활한 진행을 위해 행위제한을 할 필요성이 있다고 판단하여 이 사건 처분을 한 점으로 볼 때, 이 사건 토지들의 합병으로 인하여 공공주택사업에 방해가 발생하지 않는다는 청구인의 주장은 인정하기 어렵고, 피청구인이 공공주택사업자의 의견을 그대로 수용하여 이 사건을 처분하였기 때문에 토지이동의 실질적 결정권한을 행사하지 않아 재량권의 일탈·남용에 해당한다는 주장 또한 수긍하기 어렵다. 한편 청구인들은 이 사건 토지들을 합병하고자 하는 이유로 서로 지목이 동일하고 연접해 있어 효율적으로 관리하기 위하여 합필하는 것이 타당하다고 판단하였다고만 하고 있을 뿐 실질적인 합병의 필요성을 제시하지 아니하고 있는데, 이 사건 토지들이 「공공주택 특별법」에 따라 주택지구 지정에 관한 주민 등의 의견 청취 공고가 된 지역으로서 행위허가 대상 지역에 해당하고, 토지합병으로 인한 공시지가 변동이 사업비 상승에 영향을 줄 수 있는 점 등을 종합하면 이 사건 신청을 반려한 것은 공익과 사익의 정당한 형량에 따른 적법한 처분이라고 판단되고, 달리 이 사건 처분이 재량권의 일탈·남용에 해당한다고 볼 수 없다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인들의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인들의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.