토지이동(지목변경)신청 반려처분 취소 등 청구

1. 사건개요 가. 청구인은 2021. 3. 5. ▲▲시 ◇◇면 ■■리 ◎◎◎◎번지(이하 ‘이 사건 토지’라 합니다)의 지목을 ‘답’에서 ‘창고용지’로 변경하는 내용의 지목변경을 신청하였으나, 피청구인은 2021. 3. 9. 위 신청(이하 ‘이 사건 신청’이라 합니다)을 반려하였다. 나. 그러나 피청구인은 2022. 1. 14. 민원처리에 관한 법률에 따른 보완요구를 하지 않은 절차상 하자를 인정하여 위 반려처분을 직권취소하고, 이 사건 신청에 대하여 1차 보완요구를 하였다. 이후 피청구인은 2022. 1. 24. 위 서류들이 보완기간 내에 제출되지 않자, 이 사건 신청에 대하여 2차 보완요구(이하 총칭하여 ‘이 사건 보완요구’라 합니다)를 하였다. 다. 피청구인은 2022. 2. 18. 2차례에 보완요청에도 불구하고 보완기간 내에 서류들이 제출되지 않았다는 이유로 위 신청을 반려하였고(이하 ‘이 사건 반려처분’이라 합니다), 이에 청구인이 2022. 3. 28.경 이의신청을 하였으나, 피청구 인은 2022. 4. 1. 관련법상 문제가 없다는 이유로 위 이의신청을 기각하였다. 2. 청구인 주장 가. 「민법」 제265조에 의하면 공유물의 관리에 관한 사항은 공유자의 지분의 과반수로써 결정하고, 보존행위는 각자가 할 수 있다고 규정하고 있다. 이때 이 사건과 같이 지목을 답에서 창고용지로 변경하는 내용의 지목변경신청은 공부와 현황이 불일치하는 토지 이용 형태를 실제에 부합되게 바로잡는 것인 바, 지목변경신청은 「민법」 제264조에 따른 공유자 전원의 동의가 필요한 공유물의 처분·변경에 해당하지 않으므로, 이 사건 보완요구는 위법·부당하다. 나. 이 사건 토지는 공부상 ‘답’이지만 사실상 ‘창고용지’이고, 그 현황과 상태를 보면 일시적이지 않고 종국적인 점, 이미 이 사건 토지 및 그 일대에 주택 및 상업시설이 형성되어 원상회복을 명하여 농지로 변경한 다음 재차 절차를 밟도록 하는 것이 공익적 목적에 부합한다고 보기 어려운 점 등을 종합하여 보면, 「공간정보관리법」 시행령 제67조 제1항 2호 및 같은 법 시행규칙 제84조 제2항을 준용하여 관련 서류 첨부를 생략할 수 있다. 다. 그 외, 농지법이 정하고 있는 ‘농지’인지 여부는 공부상 지목 여하에 불구하고 당해 토지의 사실상의 현상에 따라 가려져야 하고, 그렇다면 피청구인으로서는 사실상의 현황 상태에 따라 토지의 지목을 정하여야 할 것이므로, 이 사건 반려처분은 위법·부당하다. 3. 피청구인 주장 가. 「공간정보관리법」 제81조에 의하면 토지소유자가 지목변경을 신청하여야 하고, 「민법」제264조에 의하면 공유자는 다른 공유자의 동의 없이 공유물을 처분하거나 변경하지 못한다고 규정하고 있다. 이때 지목은 개발행위의 허용 여부, 토지의 손실 보상액 산정 요소 및 실제 거래에 있어 가격 결정의 요소로 작용되는 등 일정한 실체법상의 법률효과를 일으키는 바, 지목변경은 「민법」 제264조에 따른 공유자 전원의 동의가 필요한 공유물의 처분·변경에 해당하므로, 이 사건 보완요구는 적법·타당하다. 나. 「공간정보관리법」 시행령 제67조 제2항 및 같은 법 시행규칙 제84조 제1항에 의하면, 토지소유자가 지목변경을 신청할 때에는 지목변경사유를 적은 신청서에 관계법령에 따라 토지의 형질변경 등의 공사가 준공되었음을 증명하는 서류 또는 토지 또는 건축물의 용도가 변경되었음을 증명하는 서류의 사본을 첨부하여야 하는데, 청구인은 법령에 따른 첨부서류를 제출하지 않았으므로, 이 사건 반려처분은 적법·타당하다. 다. 한편, 「공간정보관리법」 시행규칙 제84조 제2항에 의하더라도 청구인은 전·답·과수원 상호간의 지목변경이 아닌 답에서 창고용지로 지목변경을 신청하였기 때문에 지목이 답인 이 사건 토지에 대하여 농지전용허가를 받았다는 서류를 제출하여야 지목변경이 가능할 것이다. 4. 관계법령 민법 제264조, 제265조 공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률 제81조 공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률 시행령 제67조 공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률 시행규칙 제84조 민원처리에 관한 법률 제22조 민원처리에 관한 법률 제24조, 제25조 지방세법 제7조 농지법 제34조 5. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 청구서, 답변서, 보충서면 등 각 사본의 기재내용을 종합하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. 청구인은 2021. 3. 5. ▲▲시 ◇◇면 ■■리 ◎◎◎◎번지의 지목을 ‘답’에서 ‘창고용지’로 변경하는 내용의 지목변경을 신청하였으나, 피청구인은 2021. 3. 9. 위 신청을 반려하였다. 나. 피청구인은 2022. 1. 14. 민원처리에 관한 법률에 따른 보완요구를 하지 않은 절차상 하자를 인정하여 위 반려처분을 직권취소하고, 위 신청에 대하여 1차 보완요구(① 모든 공유자의 동의서, ② 토지의 형질변경 등 공사가 준공된 서류 또는 농지전용허가서)를 하였다. 다. 피청구인은 2022. 1. 24. 위 서류들이 보완기간 내에 제출되지 않자, 위 신청에 대하여 2차 보완요구를 하였다. 라. 피청구인은 2022. 2. 18. 2차례에 보완요청에도 불구하고 보완기간 내에 서류들이 제출되지 않았다는 이유로 위 신청을 반려하였다. 마. 청구인은 2022. 3. 28.경 이의신청을 하였으나, 피청구인은 2022. 4. 1. 관련법상 문제가 없다는 이유로 위 이의신청을 기각하였다. 6. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 지목변경이 공유물의 관리 또는 보존행위에 해당하는지 여부 1) 관련 법령 등 「민법」 제264조(공유물의 처분, 변경)에 의하면 공유자는 다른 공유자의 동의 없이 공유물을 처분하거나 변경하지 못하며, 같은 법 제265조(공유물의 관리, 보존)에 따르면 공유물의 관리에 관한 사항은 공유자의 지분의 과반수로 결정하나, 보존행위는 각자가 할 수 있다고 규정하고 있다. 2) 판단 살피건대, 공유물의 보존행위는 공유물의 멸실·훼손을 방지하고 그 현상을 유지하기 위하여 하는 사실적·법률적 행위이며, 민법 제265조 단서에서 이러한 공유물의 보존행위를 각 공유자가 단독으로 할 수 있도록 한 취지는 그 보존행위가 긴급을 요하는 경우가 많고 다른 공유자에게도 이익이 되는 것이기 일반적이기 때문이다. 또한 공유물의 관리행위란 공유물의 이용이나 개량행위를 말하며, 공유물의 처분이나 변경을 일으키지 않는 범위 내의 것이어야 한다. 한편 “지목”이란 토지의 주된 용도에 따라 토지의 종류를 구분하여 지적공부에 등록한 것을 말하고, “지목변경”이란 지적공부에 등록된 지목을 다른 지목으로 바꾸어 등록하는 것을 말한다. 이때 토지의 지목을 변경함으로써 그 가액이 증가한 경우에는 취득으로 보아(지방세법 제7조 제4항), 그에 대한 취득세가 부과되기도 하는 점을 보면, 지목변경은 공유물의 법률상 변경에 해당한다고 할 것이며, 그렇다면 청구인이 공유자의 동의서를 보완하지 아니한 이상 피청구인의 이 사건 반려처분은 적법하다. 나. 이 사건 토지의 지목변경이 관련 규제를 받지 않는 경우에 해당하는지 여부 1) 관련 법령 등 지목변경을 위해서는 「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률」 시행령 제67조에 의하여 지목변경 신청을 하여야 하고, 같은 법 시행규칙 제84조 제1항 제3호에 의하여 토지의 용도가 변경되었음을 증명하는 서류의 사본을 제출하여야 한다. 한편, ‘답’을 ‘창고용지’로 전용하려는 경우에는 농지법 제34조 제1항에 의거 농지전용허가를 받아야 한다. 2) 판단 살피건대, 청구인은 이 사건 토지가 오랜 기간 창고용지로 사용하였으므로 지목변경 신청 절차를 생략할 수 있다고 주장하고 있다. 그러나 청구인이 인용하고 있는 헌법재판소 2001. 1. 18. 선고 99헌마703 결정 등은 지목을 판단할 때 사실상 현황에 의한다는 것으로, 지목 판단과 지목변경을 위한 절차는 별개이므로 이 사건에 직접적으로 적용되는 것이라고 할 수 없다. 나아가 청구인은 이 사건 지목변경의 목적이 개발행위를 전제로 하는 것이 아니므로 「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률」 시행규칙 제84조 제2항을 준용할 수 있다고 주장하고 있으나, 이 사건 토지의 지목변경에는 농지전용허가가 필요한 경우임이 명백하므로 「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률」 시행규칙 제84조 제2항에 해당될 여지가 없다. 따라서 청구인이 농지전용허가를 받지 아니한 이상 피청구인의 이 사건 반려처분은 적법하다. 7. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다. 관 계 법 령 ■ 민법 제264조(공유물의 처분, 변경) 공유자는 다른 공유자의 동의없이 공유물을 처분하거나 변경하지 못한다. 제265조(공유물의 관리, 보존) 공유물의 관리에 관한 사항은 공유자의 지분의 과반수로써 결정한다. 그러나 보존행위는 각자가 할 수 있다. ■ 공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률 제81조(지목변경 신청) 토지소유자는 지목변경을 할 토지가 있으면 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 사유가 발생한 날부터 60일 이내에 지적소관청에 지목변경을 신청하여야 한다. ■ 공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률 시행령 제67조(지목변경 신청) ① 법 제81조에 따라 지목변경을 신청할 수 있는 경우는 다음 각 호와 같다. 1. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 등 관계 법령에 따른 토지의 형질변경 등의 공사가 준공된 경우 2. 토지나 건축물의 용도가 변경된 경우 3. 법 제86조에 따른 도시개발사업 등의 원활한 추진을 위하여 사업시행자가 공사 준공 전에 토지의 합병을 신청하는 경우 ② 토지소유자는 법 제81조에 따라 지목변경을 신청할 때에는 지목변경 사유를 적은 신청서에 국토교통부령으로 정하는 서류를 첨부하여 지적소관청에 제출하여야 한다. ■ 공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률 시행규칙 제84조(지목변경 신청) ① 영 제67조제2항에서 “국토교통부령으로 정하는 서류”란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 서류를 말한다. 1. 관계법령에 따라 토지의 형질변경 등의 공사가 준공되었음을 증명하는 서류의 사본 2. 국유지ㆍ공유지의 경우에는 용도폐지 되었거나 사실상 공공용으로 사용되고 있지 아니함을 증명하는 서류의 사본 3. 토지 또는 건축물의 용도가 변경되었음을 증명하는 서류의 사본 ② 개발행위허가ㆍ농지전용허가ㆍ보전산지전용허가 등 지목변경과 관련된 규제를 받지 아니하는 토지의 지목변경이나 전ㆍ답ㆍ과수원 상호간의 지목변경인 경우에는 제1항에 따른 서류의 첨부를 생략할 수 있다. ③ 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 서류를 해당 지적소관청이 관리하는 경우에는 지적소관청의 확인으로 그 서류의 제출을 갈음할 수 있다. ■ 민원처리에 관한 법률 제22조(민원문서의 보완ㆍ취하 등) ① 행정기관의 장은 접수한 민원문서에 보완이 필요한 경우에는 상당한 기간을 정하여 지체 없이 민원인에게 보완을 요구하여야 한다. ② 민원인은 해당 민원의 처리가 종결되기 전에는 그 신청의 내용을 보완하거나 변경 또는 취하할 수 있다. 다만, 다른 법률에 특별한 규정이 있거나 그 민원의 성질상 보완ㆍ변경 또는 취하할 수 없는 경우에는 그러하지 아니하다. ③ 제1항에 따른 민원문서의 보완 절차 및 방법 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. ■ 민원처리에 관한 법률 시행령 제24조(민원문서의 보완 절차 및 방법 등) ① 행정기관의 장은 법 제22조제1항에 따라 민원인에게 민원문서의 보완을 요구하는 경우에는 문서 또는 구술 등으로 하되, 민원인이 특별히 요청한 경우에는 문서로 하여야 한다. ② 행정기관의 장은 제1항에 따라 보완 요구를 받은 민원인이 보완 요구를 받은 기간 내에 보완을 할 수 없음을 이유로 보완에 필요한 기간을 분명하게 밝혀 기간 연장을 요청하는 경우에는 이를 고려하여 다시 보완기간을 정하여야 한다. 이 경우 민원인의 기간 연장 요청은 2회로 한정한다. ③ 행정기관의 장은 민원인이 법 제22조제1항에 따라 정한 보완기간또는 이 조 제2항 전단에 따라 다시 정한 보완기간 내에 민원문서를 보완하지 아니한 경우에는 10일 이내의 기간을 정하여 다시 보완을 요구할 수 있다. ④ 제2항 및 제3항에 따른 민원문서의 보완에 필요한 기간의 계산방법에 관하여는 「민법」 제156조, 제157조 및 제159조부터 제161조까지의 규정을 준용한다. 제25조(민원문서의 반려 등) ① 행정기관의 장은 민원인이 제24조에 따른 기간 내에 민원문서를 보완하지 아니한 경우에는 그 이유를 분명히 밝혀 접수된 민원문서를 되돌려 보낼 수 있다. ② 행정기관의 장은 민원인의 소재지가 분명하지 아니하여 제24조제1항에 따른 보완요구가 2회에 걸쳐 반송된 경우에는 민원인이 민원을 취하(取下)한 것으로 보아 이를 종결처리할 수 있다. ③ 행정기관의 장은 민원인이 민원을 취하하여 민원문서의 반환을 요청한 경우에는 다른 법령에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 그 민원문서를 민원인에게 돌려주어야 한다. ④ 행정기관의 장은 법 제27조제3항에 따라 민원인에게 직접 교부할 필요가 있는 허가서ㆍ신고필증ㆍ증명서 등의 문서(「전자정부법」 제2조제7호에 따른 전자문서 및 같은 조 제8호에 따른 전자화문서는 제외한다)를 정당한 사유 없이 처리완료 예정일(제21조제1항에 따라 처리기간을 연장한 경우에는 같은 조 제2항에 따라 민원인에게 문서로 통지된 처리완료 예정일을 말한다)부터 15일이 지날 때까지 민원인 또는 그 위임을 받은 자가 수령하지 아니한 경우에는 이를 폐기하고 해당 민원을 종결처리할 수 있다. ■ 지방세법 제7조(납세의무자 등) ④ 선박, 차량과 기계장비의 종류를 변경하거나 토지의 지목을 사실상 변경함으로써 그 가액이 증가한 경우에는 취득으로 본다. ■ 농지법 제34조(농지의 전용허가ㆍ협의) ①농지를 전용하려는 자는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우 외에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 농림축산식품부장관의 허가를 받아야 한다. 허가받은 농지의 면적 또는 경계 등 대통령령으로 정하는 중요 사항을 변경하려는 경우에도 또한 같다. 1. 다른 법률에 따라 농지전용허가가 의제되는 협의를 거쳐 농지를 전용하는 경우 2. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 도시지역 또는 계획관리지역에 있는 농지로서 제2항에 따른 협의를 거친 농지나 제2항제1호 단서에 따라 협의 대상에서 제외되는 농지를 전용하는 경우 3. 제35조에 따라 농지전용신고를 하고 농지를 전용하는 경우 4. 「산지관리법」 제14조에 따른 산지전용허가를 받지 아니하거나 같은 법 제15조에 따른 산지전용신고를 하지 아니하고 불법으로 개간한 농지를 산림으로 복구하는 경우 5. 「하천법」에 따라 하천관리청의 허가를 받고 농지의 형질을 변경하거나 공작물을 설치하기 위하여 농지를 전용하는 경우 ②주무부장관이나 지방자치단체의 장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 대통령령으로 정하는 바에 따라 농림축산식품부장관과 미리 농지전용에 관한 협의를 하여야 한다. 1. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 도시지역에 주거지역ㆍ상업지역 또는 공업지역을 지정하거나 도시ㆍ군계획시설을 결정할 때에 해당 지역 예정지 또는 시설 예정지에 농지가 포함되어 있는 경우. 다만, 이미 지정된 주거지역ㆍ상업지역ㆍ공업지역을 다른 지역으로 변경하거나 이미 지정된 주거지역ㆍ상업지역ㆍ공업지역에 도시ㆍ군계획시설을 결정하는 경우는 제외한다. 1의2. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 계획관리지역에 지구단위계획구역을 지정할 때에 해당 구역 예정지에 농지가 포함되어 있는 경우 2. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 도시지역의 녹지지역 및 개발제한구역의 농지에 대하여 같은 법 제56조에 따라 개발행위를 허가하거나 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」 제12조제1항 각 호 외의 부분 단서에 따라 토지의 형질변경허가를 하는 경우