토지이동 지목변경신청 반려처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 ○○시 ○○구 ○○동 ***-*번지(임야, 2,762㎡, 개발제한구역, 이하 ‘이 사건 토지’라 한다)의 소유자로 2020. 2. 11. 피청구인에게 지목을 “임야”에서 “잡종지”로 변경하는 토지이동(지목변경) 신청서(이하 ‘이 사건 신청’이라 한다)를 제출하였다. 피청구인은 2020. 2. 25. 청구인에게 이 사건 토지는 공공주택지구로 지정되어 있어, 「공공주택 특별법」 제11조에 따라 행위허가가 제한된다는 사유로 토지이동(지목변경) 신청을 반려(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 처분의 경위 청구인이 2020. 2. 11. 피청구인에게 ○○시 ○○구 ○○동 ***-*번지 임야를 잡종지로 지목변경신청을 하자, 피청구인은 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」(이하 ‘개발제한구역법’이라 한다) 제12조(개발제한구역에서의 행위제한)에 따라 행위허가를 받아야 하나 해당 필지가 「공공주택 특별법」 제11조(행위제한 등)에 따라 제한되어서 토지이동(지목변경) 반려처분한 바 있다. 2) 처분의 부당성(또는 위법성) 피청구인이 반려처분한 개발제한구역법 제12조 “행위허가를 받아야 하나”라는 조항이 무엇을 받으라는 것인지 특정되지 않아서 구체적으로 알 수 없고, 「산지관리법」상 전용허가를 받으라는 것과 불법으로 전용한 산지에 대하여 원상복구하라는 것은 국가가 이미 행위허가를 받은 것으로 처리되어야 할 사안이다. 가) 국가가 이미 행위허가를 받은 것으로 처리되어야 할 사안 「국가보위에 관한 특별조치법」(법률 제3470호, 1981. 12. 17. 폐지) 및 「징발법」에 따라 국가의 안전보장과 전시, 사변 또는 비상사태 하에서 군 작전을 수행하기 위하여 필요한 토지, 물자, 시설 또는 권리를 징발하는 과정에서 국가의 필요에 따라 1968년부터 청구인 사유지에 경계울타리를 치고 무단으로 군사시설들을 설치한 것으로 추정된다. 위와 같은 사실은 같은 시기 현지에 거주했던 거주민들의 증언과 관할 부대인 육군****부대장의 정보공개 결정서에서도 이 사건 부지 일대에 “같은 시기에 지어진 군사시설들의 축조 연도를 1968년”으로 회신한 점과 1970년대 항공사진들을 종합해봤을 때 개발제한구역법 제정년도인 1971년 이전부터 광범위하게 산림을 훼손하고 형질변경한 후 군부대 막사와 벙커, 사격장, 탄약고 등 국가안보에 반드시 필요한 시설을 설치한 것을 알 수 있다. 나) 산림훼손 및 형질변경 군이 이 사건 임야를 위와 같이 형질변경(실질적 지목변경)하고 50여 년을 평온·공연하게 사용할 수 있었던 것은(2008년경 군이 청구인을 상대로 점유취득시효 완성을 주장함) 불법이라고 판단하지 않은 피청구인이 개발행위허가나 전용허가를 득한 것으로 인정하고, 추인 또는 묵인하거나 방관하였기에 가능했던 것이고, 그것도 아니라면 「행정절차법」상 행정절차를 거칠 경우 국가의 중대한 이익을 현저히 해칠 우려가 있는 사항이어서 합법으로 간주한 것으로 보이며, 위 2가지 중에서 어느 하나에만 해당하더라도 불법으로 형질변경된 것으로 볼 수 없다 할 것이다. 따라서 이 부분 불법을 주장하는 피청구인의 주장은 부당하다. 더하여 형질변경은 처음부터 승인을 받을 필요가 없었기 때문에 허가나 승인을 받지 않고 형질변경한 경우와 당초에는 불법으로 형질변경하였으나 사후에 허가를 받거나 신고를 한 경우, 당초에는 불법으로 형질변경하였으나 현재에는 허가 또는 신고사항인 경우에는 불법으로 형질변경한 토지로 보이지 않아야 한다고 생각한다. 다) ○○지원 판결 청구인은 2008. 10. 6. 국가를 상대로 벙커철거를 구하는 소를 ○○지원에 제기하였고, 법원이 “무단으로 설치하고 사용해온 벙커를 철거하라”고 판결하여 2010. 3. 17. 확정된 바 있다. 위 판결에 따르면 군부대의 산림훼손과 형질변경, 무단설치에 대하여 “토지의 형상을 외형상으로 사실상 변경시켜 그 변경으로 말미암아 원상회복이 어려운 상태”에 있는 것으로 판단한 것이다. 3) 결론 헌법 제37조제2항은 “국민의 모든 자유와 권리는 국가안전보장·질서유지 또는 공공복리를 위하여 필요한 경우에 한하여 법률로써 제한할 수 있으며, 제한하는 경우에도 자유와 권리의 본질적인 내용을 침해할 수 없다.”라고 되어 있다. 청구인의 토지가 국가의 필요에 의해 국가안보에 이용되고 법률로 제한되어 피청구인이 행정절차상 권한 및 의무를 행사하지 않고 있다가 그 수명이 다하고 수용지구가 되자 청구인에게 의무 없는 일을 하게 하고 있는 것이다. 청구인의 임야는 당시 초법적인 상황에서 일어난 일인 점과 군의 불법행위가 헌법과 국가보위법에 따라 형질변경된 점, 원상회복이 어려운 점을 특별히 판단해 주고, 국가안전을 위해 수용(징발)하고는 무상으로 사용하다가 그 사용 용도가 다하고(부대개편에 따라 이전) 또다시 수용할 때는 50년 전 상태의 임야로 본다는 것은 부당하여 이 사건 청구에 이르게 되었다. 【보충서면 1】 4) 피청구인 주장에 대한 답변 국가의 필요에 의해 청구인의 임야가 군사시설 토지로 국가안전보장에 사용되어 왔고, 피청구인이 행정절차상 권한 및 의무를 행사할 수 없다가 택지개발을 위한 수용지구로 되자, 피청구인은 청구인이 할 수 없는 불가능한 절차를 밟은 후, 지목변경 신청을 하라고 반려한 것은 불합리하다. 피청구인이 요구하는 지목변경 전 임야 원상복구 등 절차가 현실적으로 불가능함을 인정하여 이 사건 토지이동(지목변경) 신청에 대한 반려처분 건이 군부대 행위부분이라도 인정받을 수 있도록 재결해 주기를 요청한다. 【보충서면 2】 5) 피청구인 주장에 대한 답변 행위허가준공서는 이 사건 관련 군부대가 고시 전 군사시설로 설치한 사항으로 이미 산지훼손과 관련하여 고발된 바 있으므로 추인의 절차로 일괄 처리되어야 할 것으로 사료된다. 더불어 산림훼손 부분은 2018. 8. 13. 피청구인에게 산지복구설계서를 제출하였고, 이후 이 사건 관련 군부대인 육군 제**사단에서 훼손된 산림을 복구하였으므로 피청구인에게 결과를 제출할 수 있다. 이 사건은 「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률」에 따른 지목변경에 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」, 「산지관리법」 의 개별법이 선행되어야 하는 상황이나 군부대 등 국가가 개인의 토지를 점유하여 현재의 산림훼손에 까지 온 사항으로 청구인이 그동안 국민권익위원회에 요청하여 개별법만으로 처리가 될 수 없는 사항을 ○○부장관, ○○시설본부 경기○○시설단장, 피청구인과의 관계를 검토하여 각 기관별로 정리하여 처리하도록 의결한 사항임에도 개별법 조항을 다시 들춰내 법 절차대로 하라는 것은 무지한 국민을 기만하는 기관의 오만이라고 생각된다. 이 사건으로 국방부, 국민권익위원회 그리고 소송까지 헤매온 청구인의 억울함을 헤아려 현명한 재결을 해주길 바란다. 나. 피청구인 주장 1) 사건개요 청구인은 2020. 2. 11. 피청구인에게 ○○시 ○○구 ○○동 ***-*번지 (2,762㎡, 임야, 이하 ‘이 사건 토지’라 한다) 토지이동{지목변경(임야→잡종지)}을 신청하였다. 이에 피청구인은 같은 날 관련 부서에 이 사건 토지의 지목변경 가능여부(관련법령 저촉여부)에 대하여 협의한바, 이 사건 토지에 불법행위로 지목변경 불가하다는 관련부서의 의견에 있어 청구인이 신청한 지목변경 신청에 대하여 반려통지하였다. 2) 행정처분의 적법성 가) ○○구 건축과 의견 개발제한구역 내 임야훼손부분이 확인되어 원상복구 후 지목변경 가능여부를 판단해야 한다. 나) ○○구 환경녹지과 의견 이 사건 토지는 불법산지전용지로 복구가 완료되지 않았으며, 지목변경은 복구 완료 후 산지전용허가 등이 선행되어야 한다. 다) ○○○○사업소 녹지과 의견 이 사건 토지는 「산지관리법」 제21조의3 규정에 의하여 산지전용허가 등을 득하여 지목변경이 가능한 토지로 산지전용허가를 득한 적이 없다. 라) ○○구 시민봉사과 의견 이 사건 토지는 개발제한구역법 제12조에 따라 지정된 ‘개발제한구역’으로서 토지의 형질변경이 수반될 때에는 행위허가를 받아야 한다고 규정하고 있으며, 「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률」 제81조(지목변경의 신청)에 의거 토지소유자는 지목변경을 신청할 때에는 지목변경 사유를 적은 신청서에 국토해양부령으로 정하는 서류를 첨부하여 지적소관청에 제출하여야 하며, 「지적업무처리규정」 제50조(지적공부정리신청의 조사)에 의거 지적소관청은 지적공부정리 신청이 있는 때에는 관계법령의 저촉 여부를 확인하도록 규정하고 있다. 따라서 피청구인은 신청한 지목변경의 첨부서류 미비 및 관련부서의 지목변경 협의 부동의함 등이 위 법령의 저촉사항에 해당되어 적법하게 반려처분하였다. 3) 청구인 주장에 대하여 청구인은 개발제한구역 내 지목변경 절차인 행위허가를 받아야 하는 것을 인정하면서도 불법으로 형질변경을 하지 않았다고 주장하고 있다. 그러나 청구인이 제출한 증거를 보면 국가를 상대로 불법으로 설치한 벙커 철거를 요구하는 소를 제기하였고 법원에서 “무단으로 설치하고 사용해온 벙커를 철거하라”고 판결을 받았다. 그러나 청구인은 불법으로 형질변경된 것으로 볼 수 없다는 행정심판 청구서를 제출하였고 결국 불법행위가 있어 소를 제기한 부분과 상반된 주장을 하고 있는 것을 확인하였다. 또한 덕양구 건축과에서 제출한 사진을 보면 지속적으로 불법행위가 확인되었다. 이 사건 토지의 일련의 과정을 종합적으로 살펴보면 결국 지목변경 반려처분은 적법·타당하다 할 것이다. 4) 결어 이 사건 토지는 도시의 무질서한 확산 및 무분별한 훼손을 방지하고 도시 주변 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하기 위하여 개발제한구역법에 따라 지정된 ‘개발제한구역’으로서 토지의 형질변경, 토지분할 등이 제한된 토지로서 개발제한구역 이외의 지역보다 강한 규제가 적용되고 있다. 또한 통상적으로 피청구인은 개발제한구역 내 토지의 지목변경 절차인 행위허가를 처리함에 있어 신청인이 신청한 신청내용, 관련부서 협의, 현장 확인 내용 등을 종합적으로 고려하여 행위허가의 가·부 여부를 판단함에도 불구하고 청구인은 개발제한구역 내 지목변경 절차인 행위허가를 얻는 과정을 무시한 채 불법행위가 없다는 주장만 일관적으로 하고 있다. 따라서 피청구인의 지목변경 반려처분은 정당한바, 청구인의 이 사건 청구를 기각하여 주기 바란다. 【보충서면】 5) 청구인 주장에 대한 답변 가) 청구인의 “수용지구로 지정되어 적법한 절차(행위허가준공)로 지목변경 신청을 할 수 없다”는 주장에 대해서 이 사건 토지는 수용지구 여부와 관계없이 지목변경 신청서에 행위허가준공서를 첨부하여야만 지목변경이 가능한 사항이다 (「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률」 제81조, 같은 법 시행령 제67조제1항, 같은 법 시행규칙 제84조제1항) 이 사건 토지는 행위허가를 득하지 않아 지목변경을 반려 처리한 사항으로 지목변경 반려는 적법하다. 나) “군부대 행위부분이라도 인정받을 수 있게 재결해 달라”라는 주장에 대해서 청구인이 제출한 국민권익위원회 의결서의 주문 1의 내용을 보면 불법행위 한 부분에 대하여 임야로 원상복구 후 토지소유자에게 반환하라는 주문이며, 어느 부분에서도 군부대의 불법행위로 인한 형질변경을 인정하는 부분은 찾을 수 없으므로 청구인의 주장은 이유 없다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법】 제12조(개발제한구역에서의 행위제한) ① 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제11호에 따른 도시ㆍ군계획사업(이하 "도시ㆍ군계획사업"이라 한다)의 시행을 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수 또는 구청장(이하 "시장ㆍ군수ㆍ구청장"이라 한다)의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다. 1. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 건축물이나 공작물로서 대통령령으로 정하는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치와 이에 따르는 토지의 형질변경 가. 공원, 녹지, 실외체육시설, 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 설치하는 노인의 여가활용을 위한 소규모 실내 생활체육시설 등 개발제한구역의 존치 및 보전관리에 도움이 될 수 있는 시설 나. 도로, 철도 등 개발제한구역을 통과하는 선형(線形)시설과 이에 필수적으로 수반되는 시설 다. 개발제한구역이 아닌 지역에 입지가 곤란하여 개발제한구역 내에 입지하여야만 그 기능과 목적이 달성되는 시설 라. 국방ㆍ군사에 관한 시설 및 교정시설 마. 개발제한구역 주민과 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제4조에 따른 공익사업의 추진으로 인하여 개발제한구역이 해제된 지역 주민의 주거ㆍ생활편익ㆍ생업을 위한 시설 1의2. 도시공원, 물류창고 등 정비사업을 위하여 필요한 시설로서 대통령령으로 정하는 시설을 정비사업 구역에 설치하는 행위와 이에 따르는 토지의 형질변경 2. 개발제한구역의 건축물로서 제15조에 따라 지정된 취락지구로의 이축(移築) 3. 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제4조에 따른 공익사업(개발제한구역에서 시행하는 공익사업만 해당한다. 이하 이 항에서 같다)의 시행에 따라 철거된 건축물을 이축하기 위한 이주단지의 조성 3의2. 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제4조에 따른 공익사업의 시행에 따라 철거되는 건축물 중 취락지구로 이축이 곤란한 건축물로서 개발제한구역 지정 당시부터 있던 주택, 공장 또는 종교시설을 취락지구가 아닌 지역으로 이축하는 행위 4. 건축물의 건축을 수반하지 아니하는 토지의 형질변경으로서 영농을 위한 경우 등 대통령령으로 정하는 토지의 형질변경 5. 벌채 면적 및 수량(樹量), 그 밖에 대통령령으로 정하는 규모 이상의 죽목(竹木) 벌채 6. 대통령령으로 정하는 범위의 토지 분할 7. 모래ㆍ자갈ㆍ토석 등 대통령령으로 정하는 물건을 대통령령으로 정하는 기간까지 쌓아 놓는 행위 8. 제1호 또는 제13조에 따른 건축물 중 대통령령으로 정하는 건축물을 근린생활시설 등 대통령령으로 정하는 용도로 용도변경하는 행위 9. 개발제한구역 지정 당시 지목(地目)이 대(垈)인 토지가 개발제한구역 지정 이후 지목이 변경된 경우로서 제1호마목의 시설 중 대통령령으로 정하는 건축물의 건축과 이에 따르는 토지의 형질변경 【산지관리법】 제21조의3(산지의 지목변경 제한) 다음 각 호의 경우를 제외하고는 산지를 임야 외의 지목으로 변경하지 못한다. 1. 제14조에 따른 산지전용허가 또는 제15조에 따른 산지전용신고(다른 법률에 따라 산지전용허가나 산지전용신고가 의제되는 행정처분을 받은 경우를 포함한다)의 목적사업을 완료한 후 제39조제3항에 따라 복구의무를 면제받거나 제42조에 따라 복구준공검사를 받은 경우 2. 「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률」 제86조에 따른 도시개발사업 등의 원활한 추진을 위하여 사업시행자가 토지의 합병을 신청하는 경우 등 대통령령으로 정하는 경우에는 제14조에 따른 산지전용허가를 받았거나 제15조에 따른 산지전용신고(다른 법률에 따라 산지전용허가나 산지전용신고가 의제되는 행정처분을 받은 경우를 포함한다)를 하였을 경우 【공공주택 특별법】 제10조(주민 등의 의견청취) ① 국토교통부장관은 주택지구를 지정 또는 변경하려면 공고를 하여 주민 및 관계 전문가 등의 의견을 들어야 한다. 다만, 국방상 기밀을 요하거나 대통령령으로 정하는 경미한 사항을 변경하는 경우에는 그러하지 아니하다. 제11조(행위제한 등) ① 제10조제1항에 따라 주택지구의 지정ㆍ변경에 관한 주민 등의 의견청취의 공고가 있는 지역 및 주택지구 안에서 건축물의 건축, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 토석의 채취, 토지의 분할ㆍ합병, 물건을 쌓아놓는 행위, 죽목의 벌채 및 식재 등 대통령령으로 정하는 행위를 하고자 하는 자는 시장(특별자치도의 경우에는 특별자치도지사를 말한다. 이하 같다)ㆍ군수 또는 구청장(자치구의 구청장을 말한다. 이하 같다)의 허가를 받아야 한다. 허가받은 사항을 변경하고자 하는 때에도 같다. ② 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위는 제1항에도 불구하고 허가를 받지 아니하고 이를 할 수 있다. 1. 재해복구 또는 재난수습에 필요한 응급조치를 위하여 하는 행위 2. 그 밖에 대통령령으로 정하는 행위 ③ 제1항에 따라 허가를 받아야 하는 행위로서 주택지구의 지정 및 고시 당시 이미 관계 법령에 따라 행위허가를 받았거나 허가를 받을 필요가 없는 행위에 관하여 그 공사 또는 사업에 착수한 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 시장ㆍ군수 또는 구청장에게 신고한 후 이를 계속 시행할 수 있다. ④ 시장ㆍ군수 또는 구청장은 제1항을 위반한 자에 대하여 원상회복을 명할 수 있다. 이 경우 명령을 받은 자가 그 의무를 이행하지 아니하는 때에는 「행정대집행법」에 따라 이를 대집행할 수 있다. ⑤ 제1항에 따른 허가에 관하여 이 법에 규정한 것을 제외하고는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제57조부터 제60조까지 및 제62조를 준용한다. ⑥ 제1항에 따른 허가를 받은 경우에는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제56조에 따라 허가를 받은 것으로 본다. 【공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률】 제81조(지목변경 신청) 토지소유자는 지목변경을 할 토지가 있으면 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 사유가 발생한 날부터 60일 이내에 지적소관청에 지목변경을 신청하여야 한다. 제86조(도시개발사업 등 시행지역의 토지이동 신청에 관한 특례) ① 「도시개발법」에 따른 도시개발사업, 「농어촌정비법」에 따른 농어촌정비사업, 그 밖에 대통령령으로 정하는 토지개발사업의 시행자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 사업의 착수ㆍ변경 및 완료 사실을 지적소관청에 신고하여야 한다. ② 제1항에 따른 사업과 관련하여 토지의 이동이 필요한 경우에는 해당 사업의 시행자가 지적소관청에 토지의 이동을 신청하여야 한다. ③ 제2항에 따른 토지의 이동은 토지의 형질변경 등의 공사가 준공된 때에 이루어진 것으로 본다. ④ 제1항에 따라 사업의 착수 또는 변경의 신고가 된 토지의 소유자가 해당 토지의 이동을 원하는 경우에는 해당 사업의 시행자에게 그 토지의 이동을 신청하도록 요청하여야 하며, 요청을 받은 시행자는 해당 사업에 지장이 없다고 판단되면 지적소관청에 그 이동을 신청하여야 한다. 【공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률 시행령】 제67조(지목변경 신청) ① 법 제81조에 따라 지목변경을 신청할 수 있는 경우는 다음 각 호와 같다. 1. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 등 관계 법령에 따른 토지의 형질변경 등의 공사가 준공된 경우 2. 토지나 건축물의 용도가 변경된 경우 3. 법 제86조에 따른 도시개발사업 등의 원활한 추진을 위하여 사업시행자가 공사 준공 전에 토지의 합병을 신청하는 경우 ② 토지소유자는 법 제81조에 따라 지목변경을 신청할 때에는 지목변경 사유를 적은 신청서에 국토교통부령으로 정하는 서류를 첨부하여 지적소관청에 제출하여야 한다. 【공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률 시행규칙】 제84조(지목변경 신청) ① 영 제67조제2항에서 "국토교통부령으로 정하는 서류"란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 서류를 말한다. 1. 관계법령에 따라 토지의 형질변경 등의 공사가 준공되었음을 증명하는 서류의 사본 2. 국유지ㆍ공유지의 경우에는 용도폐지 되었거나 사실상 공공용으로 사용되고 있지 아니함을 증명하는 서류의 사본 3. 토지 또는 건축물의 용도가 변경되었음을 증명하는 서류의 사본 ② 개발행위허가ㆍ농지전용허가ㆍ보전산지전용허가 등 지목변경과 관련된 규제를 받지 아니하는 토지의 지목변경이나 전ㆍ답ㆍ과수원 상호간의 지목변경인 경우에는 제1항에 따른 서류의 첨부를 생략할 수 있다. ③ 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 서류를 해당 지적소관청이 관리하는 경우에는 지적소관청의 확인으로 그 서류의 제출을 갈음할 수 있다. 【지적업무처리규정】 제50조(지적공부정리신청의 조사) ① 지적소관청은 법 제77조부터 제82조까지, 법 제84조, 법 제86조 및 법 제87조에 따른 지적공부정리신청이 있는 때에는 다음 각 호의 사항을 확인·조사하여 처리한다. 1. 신청서의 기재사항과 지적공부등록사항과의 부합여부 2. 관계법령의 저촉여부 3. 대위신청에 관하여는 그 권한대위의 적법여부 4. 구비서류 및 수입증지의 첨부여부 5. 신청인의 신청권한 적법여부 6. 토지의 이동사유 7. 그 밖에 필요하다고 인정되는 사항 ② 접수된 서류를 보완 또는 반려한 때에는 지적업무정리부의 비고란에 그 사유를 붉은색으로 기재한다. ③ 지목변경 및 합병을 하여야 하는 토지가 있을 때와 등록전환에 따라 지목이 바뀔 때에는 다음 각 호의 사항을 확인·조사하여 별지 제6호 서식에 따른 현지조사서를 작성하여야 한다. 1. 토지의 이용현황 2. 관계법령의 저촉여부 3. 조사자의 의견, 조사연월일 및 조사자 직·성명 ④ 분할 및 등록전환 측량성과도가 발급된 지 1년이 경과한 후 지적공부정리 신청이 있는 때에는 지적소관청은 다음 각 호의 사항을 확인·조사하여야 한다. 1. 측량성과와 현지경계의 부합여부 2. 관계법령의 저촉여부 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 토지이동(지목변경) 신청서, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 ○○시 ○○구 ○○동 ***-*번지(임야, 2,762㎡, 개발제한구역)의 소유자이다. 나) 청구인은 이 사건 토지를 1970년경부터 군부대가 잡종지로 사용하였다는 사유로 2020. 2. 11. 피청구인에게 지목을 “임야”에서 “잡종지”로 변경하는 토지이동(지목변경) 신청서를 제출하였다. 다) 피청구인은 이 사건 신청에 대해 관련 부서 협의를 거쳐 2020. 2. 25. 청구인에게 아래와 같은 사유로 토지이동(지목변경) 신청을 반려하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159023361"></img> 라) 한편, 국토교통부장관은 2019. 5. 7. 이 사건 토지를 포함한 일대 지역에 대하여 공공주택지구 지정과 관련하여 토지거래허가구역으로 지정하고, 「공공주택 특별법」 제10조에 따라 ○○○○ 공공주택지구 지정 및 사업인정 의제에 관한 주민 등의 의견 청취 공고를 하였고, 2020. 3. 6. 「공공주택 특별법」 제6조 및 제13조에 따라 ○○○○ 공공주택지구를 지정하고, 같은 법 제12조 및 「토지이용규제기본법」 제8조에 따라 지형도면 등을 고시하였다. 2) 「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률」 제81조에 의하면 토지소유자는 지목변경을 할 토지가 있으면 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 사유가 발생한 날부터 60일 이내에 지적소관청에 지목변경을 신청하여야 하고, 같은 법 시행령 제67조에 의하면 법 제81조에 따라 지목변경을 신청할 수 있는 경우는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 등 관계 법령에 따른 토지의 형질변경 등의 공사가 준공된 경우, 토지나 건축물의 용도가 변경된 경우, 법 제86조에 따른 도시개발사업 등의 원활한 추진을 위하여 사업시행자가 공사 준공 전에 토지의 합병을 신청하는 경우이며, 토지소유자는 법 제81조에 따라 지목변경을 신청할 때에는 지목변경 사유를 적은 신청서에 국토교통부령으로 정하는 서류를 첨부하여 지적소관청에 제출하여야 한다. 「공공주택 특별법」 제11조에 의하면 제10조제1항에 따라 주택지구의 지정·변경에 관한 주민 등의 의견청취의 공고가 있는 지역 및 주택지구 안에서 건축물의 건축, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 토석의 채취, 토지의 분할·합병, 물건을 쌓아놓는 행위, 죽목의 벌채 및 식재 등 대통령령으로 정하는 행위를 하고자 하는 자는 시장·군수 등의 허가를 받아야 한다. 3) 청구인은 지목이 임야인 이 사건 토지가 1970년경 군부대가 경계울타리를 치고 산림훼손과 형질변경 후 막사와 벙커 등 군사시설을 설치하여 잡종지로 사용되어 왔음에도 토지가 군부대 이전 후 공공주택지구로 지정되자 피청구인은 개발제한구역법에 따라 행위허가를 받아야 하며, 산지전용허가, 산림원상복구 등 청구인이 할 수 없는 불가능할 절차를 밟은 후 지목변경(임야 → 잡종지) 신청하여야 한다며 이 사건 신청을 반려한 것은 부당하며, 이 사건 토지 중 군사시설로 사용된 부분이라도 지목변경을 인정해 주어야 한다고 주장한다. 대법원 판례에 따르면 용도변경을 초래하는 이용 내지 개발행위에 법적 규제를 받는 토지에 대한 지적법상의 지목변경은 원칙적으로 그러한 행위를 가능하게 하는 개발행위허가나 전용허가 등을 통하여 토지의 용도가 적법하게 변경된 경우(반드시 토지 자체에 대한 물리적인 변경행위가 요구되는 것은 아니다)에 비로소 허용되고, 그 토지의 실제 현황이 어느 시점에 공부상의 지목과 달라지게 되었다는 사정은 그 허용 여부에 영향을 미치지 아니한다고 해석하여야 할 것이다(대법원 2009. 12. 10. 선고 2008두10232 판결 참조). 「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률」 제81조, 같은 법 시행령 제67조에 의하면 토지소유자는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 등 관계 법령에 따른 토지의 형질변경 등의 공사가 준공된 경우, 토지나 건축물의 용도가 변경된 경우 등 지목변경을 할 토지가 있으면 지목변경 사유를 적은 신청서에 국토교통부령으로 정하는 서류를 첨부하여 지적소관청에 지목변경을 신청하여야 한다고 규정하고 있으나, 위 인정사실과 제출된 자료에 의하면 청구인은 이 사건 신청을 함에 있어 법에서 정한 구비서류를 첨부하지 않았다. 한편, 이 사건 토지를 포함한 일대 지역이 2019년 5월 공공주택지구 지정과 관련하여 토지거래허가구역으로 지정되었고, ○○○○ 공공주택지구 지정 및 사업인정 의제에 관한 주민 등의 의견 청취 공고에 따라 이 사건 토지는 「공공주택 특별법」 제11조에서 정하는 건축물의 건축, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 토석의 채취, 토지의 분할·합병 등의 행위제한을 받게 되었다. 위와 같은 사실을 종합하여 살피건대, 이 사건 토지에 대하여 적법한 형질변경이나 용도변경이 이루어졌다고 볼 증거가 없는 점, 이 사건 신청을 하면서 법에서 정한 구비서류를 첨부하지 않은 점, 이 사건 토지가 「공공주택 특별법」에 따라 공공주택지구로 지정되면서 토지의 형질변경, 토지의 분할·합병 등의 행위제한을 받게 된 점에 비추어 보면, 피청구인의 이 사건 처분에는 위법·부당이 없으며, 청구인의 주장은 이유 없다 할 것이다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.