토지이동처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 국유지인 ○○○ ○○시 ○○읍 ○○리 ○-○(답 ○○○㎡, 이하 ‘이 사건 토지’라 한다)에 인접한 ○-○(답 2,452㎡), -○○번지(답 2,137㎡))의 소유자로, 당초 이 사건 토지의 지목이 도로였고, 이 사건 토지를 진입로로 청구인의 토지에 진출입을 하던 중, 이 사건 토지를 2012. 12. 14. 이후 관리를 하게 된 한국자산관리공사 경기지역본부가 2015. 3. 5. 피청구인에게 토지이동(지목변경)신청을 하자, 피청구인은 관계기관협의를 거쳐 2015. 6. 19. 「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률」[[[FOOTNOTE]]]1[[[FOOTNOTE]]](이하 ‘공간정보구축법’이라 한다) 제81조, 같은 법 시행령 제67조에 따라 토지이동결의를 한 후 수원지방법원 ○○지원에 지목변경 촉탁을 하고 이 사실을 한국자산관리공사 경기지역본부에 통보하자 2015. 9. 26. 이를 취소하기 위하여 행정심판을 청구하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 이 사건 토지는 1981. 4. 9. 토지구획정리에서 지목이 도로로 되었고, 이후 농업생산에 필요한 사람이나 농기계가 통행하여 왔으나 2015. 6. 19. 지목이 답(畓)으로 변경되어 이에 대한 재검토를 요구하자, 피청구인은 논둑은 도로가 아니므로 사람이나 농기계가 통행할 수 없다고 판단하여 이 사건 처리를 하였다고 주장한다. 그러나 이 사건 토지에 대한 1981. 4. 9. 항공사진을 보면, 2015. 3. 현재 토지이용현황인 도로 및 답이 일치하고 있음을 알 수 있고, 또한 공간정보구축법 제64조제2항에 따르면 지적공부에 등록하는 지번·지목·면적·경계 또는 좌표는 토지이동이 있을 때 토지소유자의 신청을 받아 지적소관청이 할 수 있다고 규정하고 있는바, 이 사건 토지는 항공사진 등에서 한국자산관리공사로 그 관리가 이전되기 전인 2012. 12. ○○.까지 계속하여 도로 및 답의 형태로 이용되고 있었고 이 사건 토지는 이동된 사실이 없음을 알 수 있다. 2) 위와 같이 이 사건 토지는 용도변경되지 않았음으로 공간정보구축법 시행령 제67조제1항제2호에서 정하고 있는 지목변경을 신청할 수 있는 경우에 해당하지 않고, 따라서 같은 법 제81조, 같은 법 시행규칙 제84조제1항제1호에 따른 지목변경을 신청할 수 있는 사유에 해당하지 않는다. 그럼에도 피청구인은 현장조사결과 사람이 겨우 다닐 수 있는 논둑 및 답으로 이용되고 있어 답으로 지목변경 하였다고 주장하나 이는 피청구인의 자의적인 판단인 것이다. 실제 이 사건 토지는 평균 폭이 2.35m로 사람이 다니기에 충분한 폭인 것이다. 3) 피청구인은 2015. 8. 30. 이 사건 처분취소검토 요청에 대하여 지목변경 요건에 적합하다고 주장하나, 공간정보구축법 제2조에서 지목변경을 지적공부에 등록된 지목을 다른 지목으로 바꾸어 등록하는 것이라고 정의하고 있는 점에 비추어 보면 토지이동신청서의 토지이동 사유인 지목변경은 공간정보구축법 시행령 제67조제1항에 지목변경을 신청할 수 있는 경우에 해당하지 않고, 한국자산관리공사에서 이 사건 지목변경신청시 첨부된 국유재산대장의 지목이 전으로 기재되어 있음에도 피청구인은 임의로 국유재산대장의 지목현황을 답으로 변경하였으며, 이 사건 토지의 일부는 「국유재산법 시행규칙」 제35조, 같은 법 제46조제1항제2항에 따라 5년 이내 기간동안 답으로 이용되는 것이고 일부는 토지대장에 등록·공시된 도로로 이용 중인 경우로 공간정보구축법 제69조제1항제2호, 제2항의 지목설정방법에 따라야 한다. 4) 이 사건 토지는 1981. 4. 9. 이후 도로로서 청구인 등이 농기계이동에 사용하는 유일한 통로로 사용하고 있었고, 이를 확인할 수 있음에도 이를 잘못 파악하고 피청구인이 한국자산관리공사에게 한 지목변경처분은 위법·부당하므로 마땅히 취소되어야 한다. 나. 피청구인 주장 1) 피청구인은 2015. 3. 5. 이 사건 토지를 포함한 국가(재정경제부)소유 토지에 대하여 국유재산관리기관인 한국자산관리공사의 지목변경 신청이 있어 관련 자료를 검토 및 현장 출장하여 조사하였고, 2015. 5. 1. 현장과 지목변경 신청사항이 일부 상이하여 피청구인의 조사결과와 수수료 납부안내 등을 내용으로 하여 보완 요청한 후 2015. 6. 8 한국자산관리공사의 지목변경 재신청을 받은 후 2015. 6. 19. 현황대로 지목을 “도로→답”으로 지적정리 후 등기촉탁 및 한국자산관리공사에 그 결과를 통지한 것이다. 2) 청구인은 이 사건 토지인 ○○시 ○○읍 ○○리 ○-○번지 국유재산관리대장상 지목현황에 “전”으로 기재되어있음에도 피청구인이 “답”으로 정리한 사항은 위법 부당하다고 주장을 하나, 토지의 이동은 공간정보구축법 제2조에 의하면 토지의 표시를 새로 정하거나 변경 또는 말소하는 것을 말하며, “지목변경”이란 지적공부에 등록된 지목을 다른 지목으로 바꾸어 등록하는 것을 말하는바, 토지이동(지목변경) 신청은 같은 법 제64조제2항 및 제87조 규정에 의하여 토지소유자(법인이 아닌 사단이나 재단의 경우에는 그 대표자나 관리인), 지적소관청과 공공사업의 사업시행자 및 국가나 지방자치단체장 등의 신청을 받아 처리하도록 규정되어 있어 토지소유자인 국(재정경제부)의 국유재산관리기관인 한국자산관리공사의 신청을 받아 적법하게 처리한 사항으로 청구인과는 법적인 이해관계가 없다 할 것으로 청구인에게는 당사자 적격이 없어 이 사건 청구는 각하사유에 해당하여 부적법한 청구이다. 3) 한편, 공간정보구축법 제81조 및 시행규칙 제84조제1항제2호의 규정에 의하여 국·공유지의 경우 용도폐지 되었거나 사실상 공공용으로 사용되고 있지 아니함을 증명하는 서류의 사본을 첨부하여 지목변경을 신청할 수 있는 바, 이 사건 토지는 국유재산으로서 지목변경 신청당시 한국자산관리공사의 국유재산관리대장상에는 “전”으로 기재되어 있었으나 한국자산관리공사에서 지목변경신청서에 “답”으로 변경요청 하였고, 현장조사 결과 “논둑 및 답”으로 이용되고 있어 “답”으로 지목변경을 하였던 것이다. 또한, 피청구인이 추가적으로 현재 국유재산관리기관인 한국자산관리공사에서 관리되고 있는 이 사건 토지의 “국유재산관리대장”을 요청한 결과 국유재산 관리대장상에도 “답”으로 기재되어 관리되고 있음을 확인할 수 있다. 참고로, 2015. 8. 30. 지목변경과 관련된 청구인의 민원사항이 접수되어 재확인하고자 현장출장 등으로 토지현황을 확인해 본 바 사람이 겨우 다닐 수 있는 “논둑 및 답”으로 사용되고 있으며, 지적도면상에는 청구인의 토지와 인접해 있으나 인접한 부분에 잡풀이 우거져 있고 경사가 심해 농기계 등이 청구인의 토지로 직접적인 접근이 불가하여 실제로 이 사건 토지가 청구인의 토지와는 아무런 관계가 없음을 확인할 수 있다. 4) 따라서, 청구인이 이 사건 “한국자산관리공사에 한 지목변경 처분의 취소요청”은 「행정심판법」에 의한 당사자 적격요건에 적합하지 않기에 마땅히 청구인의 청구는 각하되어야 하며, 예비적으로 토지소유자(국유재산관리기관)의 신청을 받아 적법하게 지목변경을 처리하였던 것이므로 청구인의 이 사건 행정심판청구는 각하 또는 기각 되어야 한다. 3. 이 사건 청구의 적법 여부 가. 관계법령 【공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.<개정 2012. 12. 18., 2013. 3. 23., 2013.7.17.> 1.~18. 생략 19. “지적공부”란 토지대장, 임야대장, 공유지연명부, 대지권등록부, 지적도, 임야도 및 경계점좌표등록부 등 지적측량 등을 통하여 조사된 토지의 표시와 해당 토지의 소유자 등을 기록한 대장 및 도면(정보처리시스템을 통하여 기록·저장된 것을 포함한다)을 말한다. 19의2.~23. 생략 24. “지목‘이란 토지의 주된 용도에 따라 토지의 종류를 구분하여 지적공부에 등록한 것을 말한다. 25.~27. 생략 28. “토지의 이동(異動)”이란 토지의 표시를 새로 정하거나 변경 또는 말소하는 것을 말한다. 29.~32. 생략 33. “지목변경”이란 지적공부에 등록된 지목을 다른 지목으로 바꾸어 등록하는 것을 말한다. 34. 생략 제64조(토지의 조사·등록 등) ① 국토교통부장관은 모든 토지에 대하여 필지별로 소재·지번·지목·면적·경계 또는 좌표 등을 조사·측량하여 지적공부에 등록하여야 한다. <개정 2013.3.23.> ② 지적공부에 등록하는 지번·지목·면적·경계 또는 좌표는 토지의 이동이 있을 때 토지소유자(법인이 아닌 사단이나 재단의 경우에는 그 대표자나 관리인을 말한다. 이하 같다)의 신청을 받아 지적소관청이 결정한다. 다만, 신청이 없으면 지적소관청이 직권으로 조사·측량하여 결정할 수 있다. ③ 제2항 단서에 따른 조사·측량의 절차 등에 필요한 사항은 국토교통부령으로 정한다. <개정 2013.3.23.> 제81조(지목변경 신청) 토지소유자는 지목변경을 할 토지가 있으면 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 사유가 발생한 날부터 60일 이내에 지적소관청에 지목변경을 신청하여야 한다. 【공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률 시행령】 제67조(지목변경 신청) ① 법 제81조에 따라 지목변경을 신청할 수 있는 경우는 다음 각 호와 같다. 1. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 등 관계 법령에 따른 토지의 형질변경 등의 공사가 준공된 경우 2. 토지나 건축물의 용도가 변경된 경우 3. 법 제86조에 따른 도시개발사업 등의 원활한 추진을 위하여 사업시행자가 공사 준공 전에 토지의 합병을 신청하는 경우 ② 토지소유자는 법 제81조에 따라 지목변경을 신청할 때에는 지목변경 사유를 적은 신청서에 국토교통부령으로 정하는 서류를 첨부하여 지적소관청에 제출하여야 한다. <개정 2013.3.23> 【공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률 시행규칙】 제59조(토지의 조사·등록) ① 지적소관청은 법 제64조제2항 단서에 따라 토지의 이동현황을 직권으로 조사·측량하여 토지의 지번·지목·면적·경계 또는 좌표를 결정하려는 때에는 토지이동현황 조사계획을 수립하여야 한다. 이 경우 토지이동현황 조사계획은 시·군·구별로 수립하되, 부득이한 사유가 있는 때에는 읍·면·동별로 수립할 수 있다. ② 지적소관청은 제1항에 따른 토지이동현황 조사계획에 따라 토지의 이동현황을 조사한 때에는 별지 제55호서식의 토지이동 조사부에 토지의 이동현황을 적어야 한다. ③ 지적소관청은 제2항에 따른 토지이동현황 조사 결과에 따라 토지의 지번·지목·면적·경계 또는 좌표를 결정한 때에는 이에 따라 지적공부를 정리하여야 한다. ④ 지적소관청은 제3항에 따라 지적공부를 정리하려는 때에는 제2항에 따른 토지이동 조사부를 근거로 별지 제56호서식의 토지이동 조서를 작성하여 별지 제57호서식의 토지이동정리 결의서에 첨부하여야 하며, 토지이동조서의 아래 부분 여백에 "「측량·수로조사 및 지적에 관한 법률」 제64조제2항 단서에 따른 직권정리"라고 적어야 한다. 제84조(지목변경 신청) ① 영 제67조제2항에서 "국토교통부령으로 정하는 서류"란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 서류를 말한다. <개정 2013.3.23.> 1. 관계법령에 따라 토지의 형질변경 등의 공사가 준공되었음을 증명하는 서류의 사본 2. 국유지·공유지의 경우에는 용도폐지 되었거나 사실상 공공용으로 사용되고 있지 아니함을 증명하는 서류의 사본 3. 토지 또는 건축물의 용도가 변경되었음을 증명하는 서류의 사본 ② 개발행위허가·농지전용허가·보전산지전용허가 등 지목변경과 관련된 규제를 받지 아니하는 토지의 지목변경이나 전·답·과수원 상호간의 지목변경인 경우에는 제1항에 따른 서류의 첨부를 생략할 수 있다. ③ 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 서류를 해당 지적소관청이 관리하는 경우에는 지적소관청의 확인으로 그 서류의 제출을 갈음할 수 있다. 【국유재산법】 제25조(총괄사무의 위임 및 위탁) 총괄청은 대통령령으로 정하는 바에 따라 이 법에서 규정하는 총괄에 관한 사무의 일부를 조달청장 또는 지방자치단체의 장에게 위임하거나 정부출자기업체 또는 특별법에 따라 설립된 법인으로서 대통령령으로 정하는 자에게 위탁할 수 있다. 【행정심판법】 제13조(청구인 적격) ① 취소심판은 처분의 취소 또는 변경을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다. 처분의 효과가 기간의 경과, 처분의 집행, 그 밖의 사유로 소멸된 뒤에도 그 처분의 취소로 회복되는 법률상 이익이 있는 자의 경우에도 또한 같다. ② 무효등확인심판은 처분의 효력 유무 또는 존재 여부의 확인을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다. ③ 의무이행심판은 처분을 신청한 자로서 행정청의 거부처분 또는 부작위에 대하여 일정한 처분을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서, 답변서, 토지이용계획확인서, 토지실태조사서, 국유재산토지대장, 지적도등본, 토지이동정리 결의서, 이 사건 처분서, 현황도, 현장사진 등의 내용에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 이 사건 토지를 포함한 일원은 국토계획법상 농림지역이고, 「농지법」상 농업진흥구역이다. 나) 이 사건 토지는 1981. 4. 9. 구획정리사업이 완료되어 토지대장에 지목이 도로로 등록되어 2015. 6. 19. 이 사건 토지가 지적정리 되기까지 계속되어 왔다. 다) 국토교통부장관은 2014. 10. 15. 전국 지방자치단체에 수로측량지적법 시행규칙 제84조제1항제2호 지목변경신청 시 국토교통부령으로 정하는 첨부서류를 의미하는 것으로 국유지·공유지의 경우 용도폐지되었거나 사실상 공공용으로 사용되지 아니함을 증명하는 서류로 규정되어 있어 업무추진에 장애요인으로 작용하고 있어 국유재산법에 따라 관리하는 국유재산대장은 용도폐지 또는 사실상 공공용으로 사용하지 않음을 증명하는 서류에 해당한다고 판단하고 있음을 통지하였다. 라) 이 사건 토지는 평면지적도에는 도로형태를 하고 있으나 토지현황은 논둑이고 4~5m 이상 높이의 법면으로 되어 있어 도로의 기능을 하고 있다고 보이지 않고, 이 사건 토지와 맞닿아 있으나 타인의 토지를 통과하지 아니하고는 공로로 출입이 불가능한 이른바 맹지(盲地)이다. 마) 한국자산관리공사는 2015. 3. 5. 이 사건 토지가 국유지이고 지목이 도로이나 도로로 사용될 수 없다는 판단을 하고 피청구인에게 지목변경신청을 하였고, 피청구인이 2015. 5. 1. 지목변경신청에 따른 보완요청을 하자, 한국자산관리공사는 2015. 6. 8. 지목변경 재신청하였고, 이에 대하여 피청구인은 2015. 6. 19. 토지이동결의를 하고 도로를 답으로 지적정리를 하여 통지하였다. 2) 공간정보구축법 제64조, 제81조에 따르면, 국토교통부장관은 모든 토지에 대하여 필지별로 소재·지번·지목·면적·경계 또는 좌표 등을 조사·측량하여 지적공부에 등록하여야 하고, 지적공부에 등록하는 지번·지목·면적·경계 또는 좌표는 토지의 이동이 있을 때 토지소유자(법인이 아닌 사단이나 재단의 경우에는 그 대표자나 관리인을 말한다. 이하 같다)의 신청을 받아 지적소관청이 결정하거나 신청이 없으면 지적소관청이 직권으로 조사·측량하여 결정할 수 있도록 규정하고 있으며, 토지소유자는 지목변경을 할 토지가 있으면 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 사유가 발생한 날부터 60일 이내에 지적소관청에 지목변경을 신청하여야 한다. 지목변경신청은 같은 법 시행령 제67조 제2항에서 토지소유자는 법 제81조에 따라 지목변경을 신청할 때에는 지목변경 사유를 적은 신청서에 국토교통부령으로 정하는 서류를 첨부하여 지적소관청에 제출하여야 하고, 같은 법 시행규칙 제84조에서는 영 제67조제2항에서 “국토교통부령으로 정하는 서류”란 관계법령에 따라 토지의 형질변경 등의 공사가 준공되었음을 증명하는 서류의 사본, 국유지·공유지의 경우에는 용도폐지 되었거나 사실상 공공용으로 사용되고 있지 아니함을 증명하는 서류의 사본, 토지 또는 건축물의 용도가 변경되었음을 증명하는 서류의 사본을 의미한다고 규정한다. 3) 청구인은 이 사건 토지는 1981. 4. 9. 토지구획정리에서 지목이 도로로 되었고, 이후 농업생산에 필요한 사람이나 농기계가 통행하여 왔고, 이 사건 토지는 항공사진 등에서 한국자산관리공사로 그 관리가 이전되기 전인 2012. 12. 14.까지 계속하여 도로 및 답의 형태로 이용되고 있었음에도 피청구인이 현장조사결과 사람이 겨우 다닐 수 있는 논둑 및 답으로 이용되고 있어 답으로 지목변경 하였다는 주장은 타당하지 않으므로 한국자산관리공사에게 한 지목변경은 위법·부당하다고 주장한다. 살피건대, 행정처분의 취소 등을 구하는 행정심판은 그 처분의 직접 상대방이 아닌 제3자라고 하더라도 그 취소 등을 구할 법률상 이익이 있는 자는 제기할 수 있는 것이나, 여기서 말하는 법률상의 이익이란 직접적이고 구체적인 이익을 말하고, 간접적이거나 사실적, 경제적 이해관계를 가지는데 불과한 경우는 여기에 해당하지 않는다 할 것이다. 일반적으로 도로는 국가나 지방자치단체가 직접 공중의 통행에 제공하는 것으로서 일반 국민은 이를 자유로이 이용할 수 있는 것이기는 하나, 그렇다고 하여 그러한 이용관계로 당연히 그 도로에 관하여 특정한 권리나 법령에 의하여 보호되는 이익이 개인에게 부여되는 것이라고는 말할 수 없으므로, 일반적인 시민생활에 있어 도로를 이용만하는 사람은 그 용도폐지를 다툴 법률상의 이익이 있다고 말할 수는 없다. 다만, 공공용재산이라고 하여도 당해 공공용재산의 성질상 특정개인의 생활에 개별성이 강한 직접적이고 구체적인 이익을 부여하고 있어서 그에게 그로 인한 이익을 가지게 하는 것이 법률적인 관점으로도 이유가 있다고 인정되는 특별한 사정이 있는 경우에는 그와 같은 이익은 법률상 보호되어야 할 것이고, 따라서 도로의 용도폐지처분에 관하여 이러한 직접적인 이해관계를 가지는 사람이 그와 같은 이익을 현실적으로 침해당한 경우에는 그 취소를 구할 법률상의 이익이 있다고 보아야 할 것이나, 일반공중이 일정한 범위안에서 자유로이 공공용물인 도로를 사용하는 도로의 일반사용에 있어서는 그 도로의 이용이 생활상 필수불가결하다는 등의 특수한 사정이 있는 자를 제외하고는 그 도로용도폐지처분을 다툴 법률상의 이익이 없다(대법원 1992. 9. 22. 선고 91누13212 판결)고 할 것인바, 이러한 법리에 비추어 볼 때, 위 인정사실과 당사자가 제출한 자료에 따르면, 이 사건 토지가 1981. 4. 9. 구획정리사업으로 지목이 이 사건 토지의 이동이 있기 전(2015. 6. 19.)까지 ‘도로’이기는 하였으나, ①이 사건 토지는 청구인의 토지(답)인 ○-○(답), ○-○○(답)번지와 지적도면상 맞닿아 있으나 맞닿은 부분이 법면으로 높이가 4~5m 정도로 이 사건 토지를 통과하여 ○-○, ○-○○번지로 사람의 출입은 가능하나 청구인의 주장과는 달리 트랙터 등 농기구의 출입이 불가능하여 보이고, ②이 사건 토지의 현황 또한 논두렁으로 도로로 사용된 흔적이 없을 뿐만 아니라 이 사건 토지는 다른 한쪽은 산○-○임야와 맞닿아 있어, 산○-○번지 임야와 ○○-○(전)번지를 통해 농로에 닿을 수 있다는 점에서 이 사건 토지를 통해 농기계가 일반적으로 진출입을 하였다고 인정하기 어려우며, ③ 설령, 이 사건 토지의 지형이 완만하여 출입이 가능하고, 청구인의 토지가 맹지로 「민법」상 주위통행권이 있어 이 사건 토지로 출입을 하여야 한다고 할지라도 지목은 문제가 되지 않을 뿐만 아니라 이 사건 토지는 논둑에 해당되어 걸어서 통행이 종전과 같이 가능하다는 점 등을 종합하여 보면, 도로가 아니고 논둑에 불과한 이 사건 토지를 청구인이 가끔 청구인의 토지로 출입하였던 정도의 이해관계만으로 이 사건 토지의 지목을 도로에서 답으로의 변경이 청구인에게 직접적인 이해관계를 가지는 것이고 청구인의 이익이 현실적으로 침해당한 경우이거나 이 사건 토지의 이용이 생활상 필수불가결하다는 등의 특수한 사정이 있다고 볼 수 없어 피청구인이 이 사건 토지의 지목을 도로에서 답으로 변경한 것에 대하여 이를 다툴 법률상의 이익이 없다고 할 것이다. 4) 따라서 청구인이 이 사건 심판청구는 법률상 이익이 없는 자의 신청으로 부적법하다. 4. 결 론 그렇다면 청구인의 이 사건 심판청구는 부적법하다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다. 【각주】 1) 「측량ㆍ수로조사 및 지적에 관한 법률」이 2015. 7. 1.부터 「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률」로 대체되었다.