토지이용의무 위반 이행강제금 부과처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 2014. 1. 21. 피청구인으로부터 토지거래허가를 받아 ○○시 ○○읍 ○○리 ○○○-○○(대, 380㎡)번지(이하‘이 사건 토지’라 한다)를 사업(소매점) 목적으로 매입하였고, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하‘국토계획법’이라 한다) 제124조제1항 및 같은 법 시행령 제124조제2항에 따라 4년간 청구인이 직접 사업에 이용하여야 하나, 피청구인의 2015. 8. 26. 토지이용실태 조사결과 청구인이 이 사건 토지를 임대중인 사실을 확인하고, 2015. 8. 27. 토지이용의무 이행명령, 2015. 10. 1. 행정처분 사전통지를 하였으나 청구인이 증빙자료를 제출치 않음에 따라 2015. 11. 11. 국토계획법 제124조제1항 위반을 이유로 같은 법 제124조의2 및 같은 법 시행령 제124조의3 제3항에 의거 청구인에게 이행강제금 25,550,000원 부과처분(이하‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 한편, 이 사건 토지는 2015. 12. 14. 토지거래허가구역에서 해제되었다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) ○○시 ○○구 ○○로 ○○○, ○○동 ○○○호(○○동, ○○아파트)에 거주하는 청구인 ○○○는 피청구인으로부터 “국토의계획및이용에관한법 제124조(토지이용에 관한 의무) 제1항을 위반하였기에 동법시행령 제124조의3(이행강제금의 부과) 제3항제2호에 의거 이행강제금 부과통지서를 송부하였으나 피청구인의 처분은 매우 부적절하여 행정심판청구를 하게 되었다. 청구인은 2014. 06. 24. 피청구인으로부터 “귀하께서 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제118조에 의하여 사업용 목적으로 토지거래계약허가를 득하여 취득하신 우리시 ○○읍 ○○리 ○○○-○○번지에 대하여 확인한 결과, 허가받은 목적대로 이용하지 아니하는 것으로 조사되어 이용의무 이행을 촉구하오니, 반드시 2014. 09. 11.까지 토지거래 신청시 제출하신 토지취득 목적과 같이 직접 이용하시기 바라며, 허가목적과 같이 이용하고 있는 경우 입증서류를 제출하시기 바랍니다.”라는 토지이용의무 이행명령 통지를 받았다. 2) 청구인은 피청구인의 토지이용의무 이행명령 내용과 토지거래 신청시 제출한 토지취득 목적이 일치되도록 하고자 토지이용의무 이행사실을 입증하기 위하여 2015. 01. 01. ○○○세무서에 청구인 명의로 사업자등록을 필한 이후 2015. 09. 25. ‘○○○세무서에 청구인 명의로 사업자등록증명을 발급 받았으며, 2015. 09. 25. 청구인 명의 그대로 2014년도 종합소득세 신고자용 소득금액증명서를 발급받았고, 2015년 9월에 청구인은 청구인 명의의 사업장이라는 사실을 증명하고자 사업자등록증명, 2014년도 소득금액증명, 2014년도 종합소득세 확정신고 및 납부계산서를 첨부하여 사건의 해결을 위하여 피청구인의 이행명령에 대한 의견서로 제출하였다. 그러나 피청구인은 지금에 이르러 실제의 내용과 다르게 청구인이 국토계획법 제124조(토지이용에 관한 의무) 제1항을 위반하였다는 이유로 2016. 02. 06.일까지 이행강제금을 납부하라는 통보를 하였기에 행정심판의 도움을 받고자 청구하게 되었다. 청구인은 국토계획법 제118조에 의하여 사업용으로 토지거래계약 허가를 득하여 취득한 이후 토지취득 목적과 같이 이용해야 한다는 피청구인의 토지이용의무 이행명령에 따라 피청구인이 고지한 기일 안에 청구인 명의로 사업자등록을 필한 사실을 피청구인에게 보고하였음에도 불구하고 이행강제금 부과처분을 한 것은 실제의 내용에 반하는 부당한 처분이라고 여겨진다. 3) 10월초 청구인이 피청구인을 직접 방문하여 모친의 병수발로 지방에 내려가 있어 공문을 늦게 받은 관계로 입증서류와 의견서를 제출하고자 하였으나 피청구인의 담당자에게 직접 전해달라는 요청에 따라 의견서를 제출한 사실이 있으며 제출을 입증하는 피청구인 측의 도움을 받아 의견서를 확인할 수 있었으며 사실의 확인을 위해 세무서에 자료를 요청하였으나 자료제공은 불가하다는 회신이 있었다. ○○시의 토지거래 허가구역에 관하여 국토교통부의 토지거래계약에 관한 허가구역 재지정 및 해제 공고(공고번호 제2015-1499호)가 2015년 12월 14일부터 발효되었음을 고려하여 선의의 피해자인 청구인에게 불이익이 없도록 공정한 처분을 해주기 바란다. 4) 본 사건의 모든 정황으로 미루어볼 때 2015년 12월 14일 ○○시의 토지거래허가구역은 국토교통부의 토지거래계약에 관한 허가구역 재지정 및 해제 공고(공고번호 제2015-1499호)가 14일 9시부터 발효됨에 따라 해제하게 됐다는 보도와 연관하여 보면, 이 사건 처분은 청구인에게 미치는 불이익이 너무 가혹하여 재량권을 남용하였거나 그 범위를 일탈한 위법이 있으며 불공정한 규정의 시행으로 인한 처분이기에 위법 부당하여 취소되어야 마땅하다. 나. 피청구인 주장 1) 청구인은 2014. 1. 24. ○○시 ○○읍 ○○리 ○○○-○○번지의 토지거래허가를 득한 후 2015. 1. 1. ○○○세무서에 사업자등록을 필하였고, 2015년 9월 청구인 명의의 사업장이라는 사실을 증명하고자 청구인 명의의 사업자등록 증명 및 2014년도 종합소득세 신고자용 소득금액증명을 2015. 9. 25. 발급받아 2014년 종합소득세 확정신고 및 납부계산서를 첨부하여 피청구인의 이행명령에 대한 의견서로 제출하였으며, 피청구인이 고지한 기일 안에 청구인 명의로 사업자등록을 필하여 실제의 상황을 피청구인에게 보고하였음에도 불구하고 피청구인이 청구인에게 2015. 11. 11. 이행강제금을 부과한 처분은 실제의 내용에 반하는 부당한 처분이라고 주장한다. 2) 그러나 청구인은 2014. 1. 21. 청구인 소유의 소매점 부지로 사용하고자 ○○시 ○○읍 ○○리 ○○○-○○번지의 토지거래허가를 신청하였으며, 국토계획법 제118조의 규정에 의하여 2014. 1. 24. 토지거래허가를 득하였다. 피청구인은 2015. 8. 26. 2015년 토지이용 실태조사와 관련하여 현장을 방문, 청구인이 허가받은 토지를 직접 이용하지 아니하고 ○○○이 사업을 하고 있음을 확인하였다. 국토계획법 제124조(토지이용에 관한 의무) 제1항은 “토지거래계약을 허가받은 자는 대통령령으로 정히는 사유가 있는 경우 외에는 5년의 범위에서 대통령령으로 정하는 기간에 그 토지를 허가받은 목적대로 이용하여야 한다”고 규정하고 있다. 이에 따라 피청구인은 청구인에게 2015. 8. 27. 이용의무 이행명령을 통지하였으며 2015. 9. 29.까지 이용목적대로 이행하고 이용목적대로 이용하고 있는 경우 입증서류를 첨부하여 의견서를 제출하도록 하였다. 3) 그러나 청구인은 입증서류 및 의견서를 제출하지 아니었으며 이에 따라 피청구인은 국토계획법 제124조의3(이행강제금) 및 같은 법 시행령 제124조의3(이행강제금의 부과) 규정에 의하여 이행강제금 부과처분을 할 것임을 2015. 10. 1. 사전통지하였다. 10월초 청구인이 직접 방문하여 모친의 병수발로 지방에 내려가 있어 공문을 늦게 받았으며 ○○○(주)가 미국의 다국적 기업으로 사업자의 신용도가 중요하나 청구인의 신용상태가 좋지 못하여 어쩔 수 없이 ○○○ 명의로 매장을 운영하게 되었다고 구두진술(의견서 미제출) 하였기에 객관적인 증빙자료를 첨부하여 2015. 10. 30.까지 의견서를 제출하도록 하였으나, 청구인은 2015. 10. 30.까지 의견을 제출하지 아니하였으며 피청구인은 2015. 11. 11. 국토계획법 시행령 제 124조의3 제3항제2호 규정에 의거 토지거래계약 허가를 받아 토지를 취득한 자가 직접 이용하지 아니하고 임대한 경우로 토지 취득가액(금365,000,000원)의 100분의 7에 상당하는 금액인 금25,550,000원의 이행강제금 부과처분을 하였다. 상기 기술한 바와 같이 토지이용의무 위반 이행강제금 부과처분은 적법하므로 이 사건 청구취지를 기각하여야 한다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률】(약칭: 국토계획법) [시행 2015.8.11.] [법률 제13475호, 2015.8.11., 일부개정] 제118조(토지거래계약에 관한 허가) ① 허가구역에 있는 토지에 관한 소유권·지상권(소유권·지상권의 취득을 목적으로 하는 권리를 포함한다)을 이전하거나 설정(대가를 받고 이전하거나 설정하는 경우만 해당한다)하는 계약(예약을 포함한다. 이하 "토지거래계약"이라 한다)을 체결하려는 당사자는 공동으로 대통령령으로 정하는 바에 따라 시장·군수 또는 구청장의 허가를 받아야 한다. 허가받은 사항을 변경하려는 경우에도 또한 같다. 제119조(허가기준) 시장·군수 또는 구청장은 제118조에 따른 허가신청이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우를 제외하고는 허가하여야 한다. <개정 2011.4.14., 2012.2.1.> 1. 토지거래계약을 체결하려는 자의 토지이용목적이 다음 각 목의 어느 하나에 해당되지 아니하는 경우 가. 자기의 거주용 주택용지로 이용하려는 것인 경우 나. 허가구역을 포함한 지역의 주민을 위한 복지시설 또는 편익시설로서 관할 시장·군수 또는 구청장이 확인한 시설의 설치에 이용하려는 것인 경우 다. 허가구역에 거주하는 농업인·임업인·어업인 또는 대통령령으로 정하는 자가 그 허가구역에서 농업·축산업·임업 또는 어업을 경영하기 위하여 필요한 것인 경우 라. 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」이나 그 밖의 법률에 따라 토지를 수용하거나 사용할 수 있는 사업을 시행하는 자가 그 사업을 시행하기 위하여 필요한 것인 경우 마. 허가구역을 포함한 지역의 건전한 발전을 위하여 필요하고 관계 법률에 따라 지정된 지역·지구·구역 등의 지정목적에 적합하다고 인정되는 사업을 시행하는 자나 시행하려는 자가 그 사업에 이용하려는 것인 경우 바. 허가구역의 지정 당시 그 구역이 속한 특별시·광역시·특별자치시·시(「제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법」 제15조제2항에 따른 행정시를 포함한다. 이하 이 조에서 같다)·군 또는 인접한 특별시·광역시·특별자치시·시·군에서 사업을 시행하고 있는 자가 그 사업에 이용하려는 것인 경우나 그 자의 사업과 밀접한 관련이 있는 사업을 하는 자가 그 사업에 이용하려는 것인 경우 사. 허가구역이 속한 특별시·광역시·특별자치시·시 또는 군에 거주하고 있는 자의 일상생활과 통상적인 경제활동에 필요한 것 등으로서 대통령령으로 정하는 용도에 이용하려는 것인 경우 2. 토지거래계약을 체결하려는 자의 토지이용목적이 다음 각 목의 어느 하나에 해당되는 경우 가. 도시·군계획이나 그 밖에 토지의 이용 및 관리에 관한 계획에 맞지 아니한 경우 나. 생태계의 보전과 주민의 건전한 생활환경 보호에 중대한 위해(危害)를 끼칠 우려가 있는 경우 3. 그 면적이 그 토지의 이용목적으로 보아 적합하지 아니하다고 인정되는 경우 제124조(토지 이용에 관한 의무 등) ① 제118조에 따라 토지거래계약을 허가받은 자는 대통령령으로 정하는 사유가 있는 경우 외에는 5년의 범위에서 대통령령으로 정하는 기간에 그 토지를 허가받은 목적대로 이용하여야 한다. ② 시장·군수 또는 구청장은 토지거래계약을 허가받은 자가 허가받은 목적대로 이용하고 있는지를 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 조사하여야 한다. <개정 2013.3.23.> ③ 시장·군수 또는 구청장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자를 시장·군수 또는 구청장이나 수사기관에 신고하거나 고발한 자에게 대통령령으로 정하는 바에 따라 포상금을 지급할 수 있다. 1. 제118조제1항에 따른 허가 또는 변경허가를 받지 아니하고 토지거래계약을 체결한 자 또는 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 토지거래계약허가를 받은 자 2. 토지거래계약허가를 받아 취득한 토지에 대하여 제1항을 위반하여 허가받은 목적대로 이용하지 아니한 자 ④ 제3항에 따른 포상금의 지급에 드는 비용은 시·군이나 구의 재원으로 충당한다. 제124조의2(이행강제금) ① 시장·군수 또는 구청장은 제124조제1항에 따른 토지의 이용 의무를 이행하지 아니한 자에 대하여는 상당한 기간을 정하여 토지의 이용 의무를 이행하도록 명할 수 있다. 다만, 대통령령으로 정하는 사유가 있는 경우에는 이용 의무의 이행을 명하지 아니할 수 있다. ② 시장·군수 또는 구청장은 제1항에 따른 이행명령이 정하여진 기간에 이행되지 아니한 경우에는 토지 취득가액의 100분의 10의 범위에서 대통령령으로 정하는 금액의 이행강제금을 부과한다. ③ 시장·군수 또는 구청장은 최초의 이행명령이 있었던 날을 기준으로 하여 1년에 한 번씩 그 이행명령이 이행될 때까지 반복하여 제2항에 따른 이행강제금을 부과·징수할 수 있다. ④ 시장·군수 또는 구청장은 제124조제1항에 따른 이용 의무기간이 지난 후에는 이행강제금을 부과할 수 없다. 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령】(약칭: 국토계획법 시행령) 약칭 [시행 2015.7.29.] [대통령령 제26316호, 2015.6.15., 타법개정] 제124조(토지이용의무 등) ②법 제124조제1항에서 "대통령령으로 정하는 기간"이란 다음 각 호의 구분에 따른 기간을 말한다. <개정 2015.1.6., 2015.7.6.> 5. 법 제119조제1호 라목 내지 바목의 목적으로 허가를 받은 경우에는 토지의 취득시부터 4년. 다만, 분양을 목적으로 허가를 받은 토지의 개발에 착수한 후 분양하는 경우에는 그러하지 아니하다. 제124조의3(이행강제금의 부과) ③법 제124조의2제2항에서 "대통령령이 정하는 금액"이라 함은 다음 각 호의 금액을 말한다. 1. 토지거래계약 허가를 받아 토지를 취득한 자가 당초의 목적대로 이용하지 아니하고 방치한 경우에는 토지 취득가액의 100분의 10에 상당하는 금액 2. 토지거래계약 허가를 받아 토지를 취득한 자가 직접 이용하지 아니하고 임대한 경우에는 토지 취득가액의 100분의 7에 상당하는 금액 3. 토지거래계약 허가를 받아 토지를 취득한 자가 제124조제1항제3호에 따른 시장·군수 또는 구청장의 승인을 얻지 아니하고 당초의 이용목적을 변경하여 이용하는 경우에는 토지 취득가액의 100분의 5에 상당하는 금액 4. 제1호 내지 제3호 외의 경우에는 토지 취득가액의 100분의 7에 상당하는 금액 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 토지거래계약허가신청서, 이 사건 매장의 신용카드 영수증, 토지이용실태조사 결과, 현장사진, 건축물대장, 사전통지 및 처분서 등의 기재내용에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 2013. 4. 15. ○○리 ○○○-○○ B를 사업장 소재지로 하여 ○○○세무서에 <○○○ 골프 ○○○점> 사업자등록(등록번호 ○○○-○○-○○○)을 하였고, 2013. 5. 2. 이 사건 건물 1동(지상 1층, 높이 6.4m, 건축면적 148.5㎡, 연면적 148.5㎡)을 신축하였다. 나) 청구인은 2014. 1. 21. 토지거래허가구역인 ○○시 ○○읍 ○○리 ○○○-○○(대, 380㎡)번지에 대하여 사업(소매점) 목적으로 토지거래허가를 받았다. 다) 토지거래허가 신청 당시 청구인은 이 사건 토지 380㎡ 전부를 청구인의 사업목적(소매점)에 사용하는 것으로 신청하였다. 라) 피청구인이 2014. 6. 토지이용실태 조사를 한 결과 청구인이 이 사건 토지를 임대중인 사실을 확인하고 2014. 6. 24. 청구인에게 토지이용의무 이행명령을 하였으며, 청구인은 2014. 9. 19. 사업장소재지가 ○○읍 ○○대로 ○○(○○리 ○○○-○○)로 되어 있는 청구인 명의(등록번호 ○○○-○○-○○○) 사업자등록증 사본 및 ○○○·○○○ 공동명의로 되어 있는 국세청 사업장정보 열람화면 사본과 신용카드 영수증(사업자등록번호 ○○○-○○-○○○)을 시정완료 증빙자료로 제출하였다. 마) 이에 피청구인은 2014. 9. 22. ○○리 ○○○-○○번지(○○○ 골프) 토지이용을 확인할 수 있는 서류(사업자등록증 등)를 제출할 것을 보완 요구하였다. 바) 피청구인은 2014. 6. 11. 현장확인 결과 ○○매장 창고가 ○○○매장으로 변경된 사진을 첨부하여 2014. 10. 13. 토지이용의무 이행명령이 완료되었음을 청구인에게 통보하였다. 사) 피청구인은 2015. 8. 26. 토지이용실태 조사를 하면서 이 사건 토지상 <○○○ 골프 ○○○점>에서 신용카드로 물건을 구매한 결과 영수증에 사업자가 ‘○○○’으로 되어 있어 청구인이 이 사건 토지를 임대중인 사실을 확인하였다. 아) 피청구인이 2015. 8. 27. 토지이용의무 이행명령, 2015. 10. 1. 행정처분 사전통지를 하였으나 청구인이 증빙자료를 제출치 않음에 따라 2015. 11. 11. 이 사건 처분을 하였다. 자) 한편, 이 사건 토지는 2015. 12. 14. 토지거래허가구역에서 해제되었다. 2) 국토계획법 제118조제1항에 따르면 허가구역에 있는 토지에 관한 소유권·지상권을 이전하거나 설정하는 계약을 체결하려는 당사자는 공동으로 대통령령으로 정하는 바에 따라 시장·군수 또는 구청장의 허가를 받아야 한다. 같은 법 제124조제1항 및 같은 법 시행령 제124조제2항에 따르면 법 제119조제1호 라목 내지 바목의 목적으로 허가를 받은 경우에는 토지의 취득시부터 4년간 그 토지를 허가받은 목적대로 이용하여야 한다. 같은 법 제124조의2제1항에 따르면 시장·군수 또는 구청장은 제124조제1항에 따른 토지의 이용 의무를 이행하지 아니한 자에 대하여는 상당한 기간을 정하여 토지의 이용 의무를 이행하도록 명할 수 있고, 제2항 및 같은 법 시행령 제124조의3제3항에 따르면 토지거래계약 허가를 받아 토지를 취득한 자가 직접 이용하지 아니하고 임대한 경우로써 제1항에 따른 이행명령이 정하여진 기간에 이행되지 아니한 경우에는 토지 취득가액의 100분의 7에 상당하는 금액을 이행강제금으로 부과한다. 3) 청구인은 토지이용의무 이행 사실을 입증하기 위하여 청구인 명의의 사업자등록증 등을 제출하였음에도 불구하고 이 사건 처분을 한 것은 사실을 오인한 것이고, 또한 이 사건 토지가 2015. 12. 14.부터 토지거래허가구역에서 해제되었음에도 이 사건 처분을 한 것은 재량권을 일탈 남용한 것이라고 주장한다. 살피건대, 청구인이 2013. 4. 15. ○○리 ○○○-○○ B를 사업장 소재지로 하여 ○○○세무서에 <○○○ 골프 ○○○점> 사업자등록을 한 사실은 인정되지만, 2014. 6월 토지이용실태조사시 청구인이 이 사건 토지를 임대중인 사실이 적발됨에 따라 토지이용의무 이행명령을 받고 이 사건 토지내 ○○매장 창고를 ○○○매장으로 변경하여 이행완료 통보를 받았으나, 사업장 소재지가 ○○대로 ○○(○○리 ○○○-○○)로 되어 있는 사업자등록증 등을 입증자료로 제출하여 청구인이 이 사건 토지를 직접 사업에 이용중이라는 사실을 입증할 만한 자료로 볼 수 없는 점, 피청구인이 2015. 8. 26. 토지이용실태 조사시 이 사건 토지상 <○○○ 골프 ○○○점>에서 신용카드로 물건을 구매한 결과 신용카드 영수증에 사업자명의가 청구인이 아닌 청구외 ‘○○○’으로 되어 있던 점을 볼 때, 청구인이 이 사건 토지를 직접 사업에 이용하였다고 보이지 않고, 나아가 청구인이 이 사건 <○○○ 골프 ○○○점>에 대한 ○○○ 본사와의 계약서 등을 제출치 못하고 있는 점, 이 사건 처분일은 2015. 11. 11.이고 이 사건 토지가 토지거래허가구역에서 해제된 때는 2015. 12. 14.인 점을 볼 때 이 사건 처분은 적법·타당하다고 판단된다. 4. 결 론 그렇다면 이 사건 청구는 이유 없다고 인정되므로 주문과 같이 결정한다.