토지지목변경신청거부처분 취소청구

1. 사건개요 청구인들은 OO시 OO동 OOO-O번지(임야, 4,525㎡)(이하 ‘이 사건 토지’라고 한다)의 소유자들로 2018. 5. 30. 피청구인에게 이 사건 토지의 지목을 ‘임야’에서 ‘전’으로 변경하기 위한 불법전용산지 신고를 하였으나, 피청구인은 2018. 6. 4. 청구인에게 이 사건 토지는 개발제한구역으로서 개발제한구역 지정 이전부터 현재까지 계속해서 전, 답, 과수원으로 이용되어야 하나 항공사진을 판독한 결과 불법전용산지 임시특례의 목적대로 이용되지 않아 「산지관리법 시행령」부칙 제2조 적용이 불가함을 회신(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 이 사건 처분의 위법ㆍ부당성 가) OOOO 보금자리 주택의 지정 및 해제 OO시장은 2010. 3. 31. OO시 OO동, OO동, OOO동, OO동, OO시 OO동, OOO동, OO동, OO동, OO동 일원 17,367천㎡(OO시 10,886천㎡, OO시 6,481천㎡)에 대하여 OO시 공고 제2010-327호로 OO·OO 보금자리주택지구 지정을 위한 열람 공고를 하였다. 국토해양부장관은 2010. 5. 26. 위 토지들 17,367천㎡에 대하여 국토해양부 고시 제2010-314호로 ‘OOㆍOO 보금자리주택지구의 지정 및 지형도면 등의 고시’를, 2010. 12. 20. 국토해양부 고시 제2010-950호로 ‘OOㆍOO 보금자리주택지구 지구계획승인 고시’를, 2012. 8. 9. 국토해양부 고시 제2012-502호로 ‘OOㆍOO 보금자리주택지구 지구계획승인 및 지형도면 등의 정정 고시’를, 2013. 3. 29. 및 2014. 8. 25. ‘지구지정 변경 및 지구계획변경 승인 고시’를, 2014. 12. 9. ‘지구지역 변경 승인 고시’를 각 하였으나, 이후 침체된 주택시장 상황 등 사정의 변경으로 「공공주택 특별법」 제55조제1항제4호에 따른 공공주택지구조성사업의 계속적인 시행 불가능을 지정해제 사유로 하여 「공공주택 특별법」 제6조 및 제12조, 같은 법 시행령 제4조 및 제10조에 따라 2015. 4. 24. 국토교통부 고시 제2015-567호로 OOㆍOO 공공주택지구 지정 해제를 고시하였다. 나) 특별관리지역에 대한 법제처의 해석 - ① 사유의 위법성 “적법한 절차를 거치지 않고 2016. 1. 21. 기준으로 3년 이상 계속하여 전, 답 또는 과수원의 용도로 이용되었거나 관리된 산지가 「공공주택 특별법」에 따른 특별관리지역에 있는 경우에도 2016. 12. 2. 법률 제14361호로 개정된 「산지관리법」부칙 제3조제1항의 불법전용산지에 대한 임시 특례규정이 적용되는지”라는 질의에 대하여 “이 사안의 경우 관계 행정기관의 장이 협의에 응할지 및 그에 따라 실제 지목변경에 필요한 처분을 할 수 있는지 여부는 별론으로 하고, 2016. 12. 2. 법률 제14361호로 개정된 「산지관리법」부칙 제3조 제1항이 적용됩니다.”라고 답변하였다. 따라서 피청구인이 들고 있는 ① 사유(‘이 사건 토지는 공공택지지구 내 특별관리지역으로서 국토해양부 지침에 의하면 원천적으로 불법전용산지 임시특례 규정에 의한 지목변경이 불가’하다)는 법제처의 법령해석에 반하는 것으로 위법한 법령해석에 근거한 주장에 불과하다. 위와 같은 이유로 피청구인의 ① 사유에 근거한 이 사건 처분은 위법·부당한 처분이라고 하겠다. 다) 개발제한구역의 해제 - ② 사유의 위법·부당성 피청구인은 아무런 근거를 제시함 없이 ‘신청지는 개발제한구역으로서 개발제한구역지정 이전부터 현재까지 계속해서 전, 답, 과수원으로 이용되어야 하나, 항공사진을 판독한 결과 불법전용산지 임시특례의 목적대로 이용되지 않아 산지관리법 시행령 부칙 제2조 적용이 불가하다고 주장하며 이 사건 처분을 하였다. 이 사건 토지는 2010. 12. 20. 국토해양부고시 제2010-950호로 개발제한구역이 해제되었다. 피청구인은 아무런 근거를 제시하지 않고 이 사건 토지는 개발제한구역이라고 일방적으로 주장하고 있을 뿐이므로 피청구인의 이 사건 처분에는 처분근거 제시의 하자가 있다고 하겠다. 이 사건 토지는 2010. 10. 20. 개발제한구역에서 해제되었으므로 이 사건 처분은 위법·부당하다고 하겠다. 또한 이 사건 토지가 개발제한구역이라는 전제로 개발제한구역지정 이전부터 현재까지 계속해서 전, 답, 과수원으로 이용되어야 한다는 피청구인의 주장 역시 이유 없고, 이를 근거로 한 이 사건 처분은 위법·부당하다고 하겠다. 라) 청구인들은 이 사건 토지를 2016. 1. 21. 기준으로 3년 이상 계속하여 전, 답, 과수원의 용도로 이용하였거나 관리하였던 자이다. 청구인들은 개발제한구역에서 해제된 2010. 12.경부터 이 사건 토지를 전으로 계속 이용하여 온 사실은 각 항공사진을 통해 알 수 있다. 청구인들은 이 사건 토지를 2016. 1. 21. 기준으로 3년을 역산한 2013. 1. 21. 이전인 2010.경부터 계속하여 전, 답, 과수원의 용도로 이용하였거나 관리하여 왔다. 마) 산지관리법 위반 및 재량권 일탈·남용의 위법·부당한 처분 「산지관리법 시행규칙」 부칙 제3조 제2항에는 심사 결과 지목변경에 필요한 처분을 하는 것이 적합하다고 인정되는 경우에는 「공간 정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률 시행규칙」제84조제1항에 따른 지목변경 신청에 필요한 증명 서류를 함께 발급하여야 한다고 규정하여 행정청에 의무를 부과하고 있어 행정청의 재량으로 임의로 거부처분을 할 수 없도록 규정하고 있다. 이 사건 각 항공사진들만 보아도 이 사건 토지가 2016. 1. 21. 기준으로 계속하여 3년 이상 전으로 이용되었다는 사실을 확인할 수 있음에도 불구하고 피청구인은 산지관리법 시행규칙 부칙에 따른 심사를 수행하였음에도 지목변경 신청에 필요한 증명서류를 발급하지 아니하였고 아무런 근거의 제시도 없이 특별관리지역은 적용대상이 아니며, 이 사건 토지가 개발제한구역이라고 주장하면서 임의로 거부처분을 하였다. 나. 피청구인 주장 1) 2017. 6. 3.부터 시행하고 있는 산지관리법에 의한 불법전용산지에 의한 임시특례 규정 적용을 위해서는 산지관리법뿐 아니라 농지법, 도로법, 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법, 공공주택특별법, 공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률, 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 등 관련 법령에 적합한 경우에 한하여 임시특례 규정을 적용할 수 있다. 즉 2016. 1. 21. 기준으로 3년 이상 계속하여 전, 답, 과수원의 용도로 이용하였다 하여 모두 산지관리법에 따른 특례규정을 적용할 수 있는 것은 아니다. 2) 이 사건 토지는 공공주택 특별법에 의한 특별관리지역으로 공공주택지구가 해제되는 지역의 난개발 방지와 향후 체계적인 개발을 목적으로 지정·관리되는 지역으로서 토지의 형질변경을 원칙적으로 제한하고 있으며, 불법으로 형질 변경한 토지에 대하여 시장·군수·구청장은 해당 법률에 따른 시정명령 및 이행강제금 부과, 행정대집행, 고발 조치 등을 하여야 하므로 특별관리지역의 지정 취지 등을 감안할 때 특별관리지역에서 불법 전용된 산지에 대하여 산지관리법 부칙 제3조를 적용하여 지목 변경을 하는 것은 적합하지 않다는 회신을 국토교통부로부터 받았다. 3) 피청구인은 특별관리지역으로 용도계획이 변경되었다 하여 불허가 처분하는 것은 행정행위의 일관성, 형평성, 안정성 측면에서 과징금지라 판단되어 법제처에 질의하였으며, 국토교통부 관계부서와의 협의 내용을 종합적으로 해석하여 특별관리지역 내 불법 형질변경된 토지 중에 개발제한구역 내 토지(임야)는 구역지정 전에 형질변경된 후 계속하여 그 목적대로 이용되고 있는 것으로 확인되는 경우 지목변경이 가능하나 이 사건 토지의 경우 항공사진을 판독한 결과 2011년 이전부터 계속하여 전·답·과수원의 용도로 이용되지 않았으므로 불법전용산지에 관한 임시특례 적용 또한 불가하다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【산지관리법】 부칙 제3조(불법전용산지에 관한 임시특례) ① 이 법 시행 당시 적법한 절차를 거치지 아니하고 산지(제2조제1호의 개정규정에 따른 산지로 한정한다)를 2016년 1월 21일 기준으로 3년 이상 계속하여 전(田), 답(沓), 과수원의 용도로 이용하였거나 관리하였던 자로서 제2항에 따른 산지전용허가 등 지목 변경에 필요한 처분을 받으려는 자는 그 사실을 이 법 시행일부터 1년 이내에 농림축산식품부령으로 정하는 바에 따라 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 신고하여야 한다. ② 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제1항에 따라 신고된 산지가 이 법 또는 다른 법률에 따른 산지전용의 행위제한, 허가기준 및 대통령령으로 정하는 기준에 적합한 경우에는 심사를 거쳐 산지전용허가 등 지목 변경에 필요한 처분을 할 수 있다. 이 경우 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 해당 산지의 지목 변경을 위하여 다른 법률에 따른 인가ㆍ허가ㆍ승인 등의 행정처분이 필요한 경우에는 미리 관계 행정기관의 장과 협의하여야 한다. ③ 제2항에 따른 심사의 방법 및 처분 절차 등 필요한 사항은 농림축산식품부령으로 정한다. 【산지관리법 시행령】 부칙 제2조(불법전용산지에 관한 임시특례) 법률 제14361호 산지관리법 일부개정법률 부칙 제3조제2항 전단에서 "대통령령으로 정하는 기준에 적합한 경우"란 다음 각 호의 기준을 모두 충족하는 경우를 말한다. 1. 법 제44조제1항에 따른 시설물의 철거명령 또는 형질변경된 산지의 복구명령을 받아 법 제42조에 따른 복구준공검사가 완료되지 아니한 산지일 것 2. 법률 제14361호 산지관리법 일부개정법률 부칙 제3조제1항에 따라 신고하는 산지가 자기 소유의 산지일 것 3. 「농지법」에 따른 농지취득자격이 있는 자가 사용하고 있을 것 4. 「임업 및 산촌 진흥촉진에 관한 법률 시행령」 제8조제1항에 따른 임산물 소득원의 지원 대상 품목을 재배하고 있지 아니한 산지일 것 【산지관리법 시행규칙】 부칙 제3조(불법전용산지에 관한 임시특례) ① 법률 제14361호 산지관리법 일부개정법률 부칙 제3조제1항에 따라 불법전용산지를 신고하려는 자는 별지 제50호서식의 불법전용산지 신고서에 다음 각 호의 서류를 첨부하여 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 제출하여야 한다. 1. 「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률」 제24조에 따른 지적측량수행자가 측량한 신고대상 산지의 분할측량성과도 또는 등록전환측량성과도 1부 2. 신고대상 산지를 2016년 1월 21일 기준으로 3년 이상 계속하여 전(田)ㆍ답(畓)ㆍ과수원의 용도로 이용 또는 관리하고 있는 사실을 입증하기 위한 서류(공과금 영수증 또는 공부의 사본 등 해당 서류가 있는 경우만 해당한다) 3. 별지 제51호서식에 따른 산지이용확인서 1부(신고대상 산지의 소재지 리ㆍ동에 5년 이상 계속하여 거주하고 있는 자 중 통ㆍ반ㆍ리장 1명을 포함한 3명 이상이 확인하여야 한다. 다만, 5년 이상 계속하여 거주하고 있는 통ㆍ반ㆍ리장이 없는 경우에는 신고대상 산지의 소재지 리ㆍ동에 5년 이상 거주하고 있는 자의 확인으로 갈음할 수 있다) 4. 「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률 시행규칙」 제80조에 따른 토지이동신청서 1부 5. 「농지법」 제50조에 따른 농지원부 등본 등 농지취득자격이 있는 자가 이용 또는 관리하고 있는 사실을 입증하기 위한 서류 6. 「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률 시행령」 제30조제1항에 따른 산림공학기술자 또는 「국가기술자격법」에 따른 산림기사ㆍ토목기사ㆍ측량 및 지형공간정보기사 이상의 자격증 소지자가 조사ㆍ작성한 표고 및 평균경사도조사서 1부 ② 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제1항에 따라 불법전용산지의 신고를 받은 경우에는 법률 제14361호 산지관리법 일부개정법률 부칙 제3조제2항에 따라 항공사진 판독, 현지조사 및 관계자 의견청취 등의 방법으로 심사할 수 있다. ③ 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제2항에 따라 그 심사를 완료한 경우에는 그 신고한 자에게 심사결과를 서면으로 통지하여야 한다. 이 경우 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제2항에 따른 심사 결과 지목변경에 필요한 처분을 하는 것이 적합하다고 인정되는 경우에는 「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률 시행규칙」 제84조제1항에 따른 지목변경 신청에 필요한 증명 서류를 함께 발급하여야 한다. ④ 제1항부터 제3항까지에서 규정한 사항 외에 불법전용산지의 신고ㆍ심사 및 통지 등에 관한 세부절차는 산림청장이 정하여 고시한다. 【공공주택 특별법】 제6조의2(특별관리지역의 지정 등) ① 국토교통부장관은 제6조제1항에 따라 주택지구를 해제할 때 국토교통부령으로 정하는 일정 규모 이상으로서 체계적인 관리계획을 수립하여 관리하지 아니할 경우 난개발이 우려되는 지역에 대하여 10년의 범위에서 특별관리지역으로 지정할 수 있다. 제6조의3(특별관리지역의 관리 등) ① 특별관리지역 안에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위를 할 수 없다. 다만, 특별관리지역의 취지에 부합하는 범위에서 대통령령으로 정하는 행위에 한정하여 시장, 군수 또는 구청장의 허가를 받아 할 수 있으며, 허가된 사항을 변경하고자 하는 경우에도 또한 같다. 【공공주택 특별법 시행령】 제8조(특별관리지역에서의 행위제한) ① 법 제6조의3제1항 단서에서 "대통령령으로 정하는 행위"란 별표 1에 따른 행위를 말한다. [별표 1] 특별관리지역에서 허가를 받아 할 수 있는 행위(제8조제1항 관련) 3. 토지의 형질변경: 건축물의 건축을 수반하지 아니하는 다음 각 목의 토지 형질변경 가. 농림수산업을 위한 개간 또는 초지 조성. 이 경우 개간 예정지는 경사도가 21도 이하, 초지 조성 예정지는 경사도가 36도 이하이어야 한다. 나. 경작 중인 논ㆍ밭을 환토(換土)하거나 객토(客土)하기 위한 토석의 채취, 논ㆍ밭의 환토ㆍ개답(開沓)ㆍ개간(개간의 경우에는 경사도가 5도 이하로서 나무가 없는 토지만 해당한다)에 수반되는 골재의 채취 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 이 사건 처분서, 법령해석례 법제처(18-0186), OO·OO 보금자리주택지구 관련 공고, OOOO 공공주택지구 관련 고시, 항공지적도, 항공사진(2012. 4. 30., 2014. 5. 1., 2016. 4. 25.), 등기사항전부증명서, 국토해양부 공문 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인들은 OO시 OO동 OOO-O번지(임야, 4,525㎡)의 소유자들(김OO 지분 1983400분의 548041, 박OO 지분 1983400분의 1435359)이다. 나) 청구인들은 2018. 5. 30. 피청구인에게 불법전용산지 신고를 하여 이 사건 토지의 지목을 ‘임야’에서 ‘전’으로 변경 요청하였으나, 피청구인은 2018. 6. 4. 청구인에게 이 사건 토지는 공공택지지구 내 특별관리지역으로서 국토해양부 지침에 의하면 원천적으로 불법전용산지 임시특례 규정에 의한 지목변경이 불가하고, 개발제한구역 내 토지는 개발제한구역 지정 이전부터 계속해서 농지로 이용된 토지에 한하여 지목변경이 가능한바, 추후 개발제한구역 내 토지가 특별관리지역으로 용도변경된 경우에도 소급하여 불법전용산지 임시특례 규정을 적용할 수 있는지 현재 법제처에 질의 중이며, 이 사건 토지는 개발제한구역으로서 개발제한구역 지정 이전부터 현재까지 계속해서 전, 답, 과수원으로 이용되어야 하나 항공사진을 판독한 결과 불법전용산지 임시특례의 목적대로 이용되지 않아 「산지관리법 시행령」 부칙 제2조 적용이 불가함을 회신하였다. 다) 이 사건 토지는 2010. 5.경 개발제한구역에서 해제되어 OOㆍOO 보금자리주택지구로 승인·고시되었다가 2015. 4.경 지정 해제되었다. 2) 「산지관리법」 부칙 제3조 제1항에 의하면, 이 법 시행 당시 적법한 절차를 거치지 아니하고 산지(법 제2조제1호의 개정규정에 따른 산지로 한정한다)를 2016년 1월 21일 기준으로 3년 이상 계속하여 전(田), 답(沓), 과수원의 용도로 이용하였거나 관리하였던 자로서 제2항에 따른 산지전용허가 등 지목 변경에 필요한 처분을 받으려는 자는 그 사실을 이 법 시행일부터 1년 이내에 농림축산식품부령으로 정하는 바에 따라 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 신고하여야 한다고 규정하고 있다. 또한, 같은 조 제2항, 같은 법 시행령 부칙 제2조에 의하면 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제1항에 따라 신고된 산지가 이 법 또는 다른 법률에 따른 산지전용의 행위제한, 허가기준 및 대통령령으로 정하는 기준[법 제44조제1항에 따른 시설물의 철거명령 또는 형질변경된 산지의 복구명령을 받아 법 제42조에 따른 복구준공검사가 완료되지 아니한 산지일 것, 법률 제14361호 산지관리법 일부개정법률 부칙 제3조제1항에 따라 신고하는 산지가 자기 소유의 산지일 것, 농지법에 따른 농지취득자격이 있는 자가 사용하고 있을 것]에 적합한 경우에는 심사를 거쳐 산지전용허가 등 지목 변경에 필요한 처분을 할 수 있으며, 이 경우 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 해당 산지의 지목 변경을 위하여 다른 법률에 따른 인가ㆍ허가ㆍ승인 등의 행정처분이 필요한 경우에는 미리 관계 행정기관의 장과 협의하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 시행규칙 부칙 제3조제1항제2호에는 불법전용산지 신고서에 신고대상 산지를 2016년 1월 21일 기준으로 3년 이상 계속하여 전(田)ㆍ답(畓)ㆍ과수원의 용도로 이용 또는 관리하고 있는 사실을 입증하기 위한 서류(공과금 영수증 또는 공부의 사본 등 해당 서류가 있는 경우만 해당한다)를 첨부하여 제출하여야 한다고 규정하고 있다. 「공공주택 특별법」 제6조의2제1항에 의하면, 국토교통부장관은 법 제6조제1항에 따라 주택지구를 해제할 때 국토교통부령으로 정하는 일정 규모 이상으로서 체계적인 관리계획을 수립하여 관리하지 아니할 경우 난개발이 우려되는 지역에 대하여 10년의 범위에서 특별관리지역으로 지정할 수 있다. 위 법 제6조의3제1항 및 같은 법 시행령 제8조 제1항 [별표 1] 제3호에 의하면, 특별관리지역 안에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위를 할 수 없으나 다만 농림수산업을 위한 개간 또는 초지 조성 등 건축물의 건축을 수반하지 아니하는 토지 형질변경은 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받아 할 수 있다. 3) 먼저, 청구인이 이 사건 토지를 2016. 1. 21. 기준으로 3년 이상 전, 답, 과수원의 용도 이용 또는 관리하였음에도 이 사건 토지를 임야에서 전으로 지목을 변경하여 달라는 신청에 대하여 반려한 이 사건 처분이 산지관리법(법률 제14361호, 2016. 12. 2.) 부칙 제3조(이하 ‘산지관리법 부칙 제3조’라고 한다)를 위반하여 위법하다는 주장에 관하여 살펴본다. 「산지관리법」 부칙 제3조제1항은 산지전용허가 등 지목 변경에 필요한 처분을 받으려는 자는 그 사실을 농림축산식품부령이 정하는 바에 따라 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 신고하여야 한다고 규정하고, 「산리관리법 시행규칙」 부칙 제3조 제1항 제2호는 불법전용산지 신고서에 첨부할 서류로‘신고대상 산지를 2016. 1. 21.기준으로 3년 이상 계속하여 전, 답, 과수원의 용도로 이용 또는 관리하고 있는 사실을 입증하기 위한 서류(공과금 영수증, 또는 공부의 사본 등 해당 서류가 있는 경우만 해당한다)’라고 규정하고 있다. 그런데, 청구인은 이 사건 토지를 2016. 1. 21. 기준으로 3년 이상 계속하여 전, 답, 과수원의 용도로 이용 또는 관리하고 있다는 사실에 관한 근거 자료로서 항공사진만을 제출하였을 뿐이고, 「산리관리법 시행규칙」 부칙 제3조제1항제2호에서 정한 공과금 영수증, 공부의 사본 등 해당 서류를 제출하지 않았고, 제출된 항공사진만으로는 청구인이 이 사건 토지를 전, 답, 과수원의 용도로 이용 또는 관리하였다는 사실을 인정하기에는 부족하다. 따라서 청구인이 산지관리법 부칙 제3조 및 같은 법 시행규칙이 정하는 모든 요건을 갖추었다고 보기 어려우므로, 이 사건 처분이 위법·부당하다는 주장은 이유 없다. 4) 그리고, 불법전용산지에 관하여 임시특례를 규정하고 있는 「산지관리법」 부칙 제3조제2항은 ‘시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제1항에 따라 신고 된 산지가 이 법 또는 다른 법률에 따른 산지전용의 행위제한, 허가기준 및 대통령령으로 정하는 기준에 적합한 경우에는 심사를 거쳐 산지전용허가 등 지목 변경에 필요한 처분을 할 수 있다’고 규정하여 산지관리법뿐만 아니라, 다른 법률 등 관련 법규에서 정하는 기준에 적합한 경우에야 심사를 거쳐 산지전용허가 등 필요한 처분을 하도록 하고 있으므로 이 사건 토지가 산지관리법에서 정하는 기준에 부합할 뿐만 아니라, 다른 법률 등에서 정하는 기준에도 부합하는 경우에야 피청구인은 이후 심사 등의 절차에 나아갈 수 있다. 그런데, 위에서 살펴본 바와 같이 개발제한구역이었던 이 사건 토지는 2010.경 보금자리주택지구로 지정되면서 개발제한구역에서 해제되었다가, 2015. 4. 30. 위 보금자리주택지구 지정이 해제되었고, 이에 위 보금자리주택지구 지정 당시의 용도지역, 도시계획시설, 지구단위계획구역으로 환원되었으며, 같은 날 「공공주택 특별법」 제6조의2에 의하여 특별관리지역으로 지정되었고, 제6조의3 제1항은“특별관리지역 안에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위를 할 수 없다”고 규정된 바 원칙적으로 특별관리지역 안의 토지는 형질변경을 금지하고, 다만, 특별관리지역의 취지에 부합하는 경우에 예외적으로 허용하되, 이러한 경우에도 시장, 군수 또는 구청장으로부터 허가를 받도록 하고, 그 허가 여부에 관해서 시장, 군수 또는 구청장의 재량권을 인정하고 있다. 그런데, 이 사건 토지의 경우 특별히 「공공주택 특별법」 제6조의3 제1항 본문이 정한 원칙이 아니라 같은 항 단서의 예외를 적용해야할 사정이 있는 것으로는 보이지 않는데다가, 이 사건 토지의 지목을 변경하는 것이 특별관리지역의 취지에 부합하다는 점에 관하여 주장, 입증도 없는 점을 보태어 보면, 이 사건 처분이 재량권을 일탈·남용하여 위법하다고 볼 수 없다. 4. 결 론 그렇다면 이 사건 행정심판 청구는 이유 없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.