토지현상에 대한 확인서면 발급청구

1. 사건개요 청구인은 2013. 10. 1. ○○시 ○○읍 ○○리 ○○○-1(전 311㎡, 이하 ‘이 사건 신청지’라 한다)에서 주말체험영농을 위한 농지취득자격증명서신청을 피청구인에게 제출하자 피청구인은 2013. 10. 2. 신청지가 주택지와 주차장으로 사용하고 있어 농지취득자격증명을 발급할 수 없다는 이유로 농지자격취득증명신청을 반려하였다. 이에 청구인은 2013. 10. 14. 이 사건 신청지에 건축물대장이 있으므로 「농지법」상 농지가 아니라는 취지로 반려하거나 아니면 구체적인 사실이 명시된 토지현황 사실조회서를 발급해 줄 것을 요청하는 이의신청서를 피청구인에게 제출하였다. 이에 대하여 피청구인은 2013. 11. 28. 청구인에게 농지전용허가나 용도변경증명서를 발급받지 아니하고 무단으로 농지를 대지로 이용하고 있다면 농지불법전용행위에 해당된다는 답변을 하자, 청구인은 2014. 3. 7. ○○도행정심판위원회에 위 청구취지의 행정심판을 청구하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인은 이 사건 신청지를 매입하여 소유권을 이전하기 위하여 농지취득증명을 신청하였으나 신청지가 「농지법」을 위반하여 형질변경이 되었거나 불법건축물이 있는 농지이므로 농지취득증명을 발급할 수 없음이라는 취지의 반려처분을 하였다. 2) 청구인은 이 사건 신청지의 소유권이전을 할 수 없기에 이의신청을 하였고 이의신청에 대한 답변으로 농지전용허가나 용도변경증명서 없이 무단으로 대지로 이용하고 있다면 원상복구를 해야 할 농지이므로 농지취득발급대상이 아니라는 이의신청답변서를 받았다. 3) 그러나 이 사건에서 이 사건 신청지는 수차례에 걸쳐서 소유권이전등기가 이루어졌고, 피청구인은 농지취득자격증명 반려처분에 있어서 절차를 준수했는지 의문이며, 이 사건 신청지가 전으로 되어 있기는 하나 건축물대장상 30년 이상 주택 및 부속토지로 사용되어 왔음이 증명되고, 지금까지 주택 및 부속토지로 사용되어 왔다면 법적인 지목을 불문하고 실제로 농작물 경작지 또는 다년생식물 재배지로 이용되고 있지 않음을 서면으로 증명하여 소유권이전을 할 수 있도록 하여야 한다. 나. 피청구인 주장 1) 본안 전 답변 청구인은 반려처분을 받은 농지취득자격증명 신청건에 대해서 이의를 신청하지 아니하고 농지취득자격증명 신청 대상필지에 대하여 해당 토지가 지목이 농지이나 토지의 현상이 농작물경작 또는 다년생 식물 재배지로 이용되지 않음을 관할관청에서 발급하는 서면으로 증명할 것을 요청하고 있다. 따라서 이는 처분성이 없어 행정심판의 대상이 아니므로 각하되어야 한다. 2) 본안에 대한 답변 (가) 청구인은 이 사건 신청지가 지목은 농지이나 농지로 사용하고 있지 않다는 사실을 서면으로 증명하여 달라고 하나 현행법 상 이러한 행정절차가 없다. 청구인이 요청하는 이 사건 신청지가 지목이 농지(전)임에도 아무런 행정절차 없이 건축물의 대지나 부속토지로 사용하고 있다면, 원상복구대상 농지인 것이어서 농지취득자격증명을 받을 수 없다. (나) 청구인은 이 사건 신청지가 지목이 전이기는 하나 건축물대장 등 공부상 30년 이상 주택 및 부속토지로 사용하고 있었다고 주장하나 1973. 1. 1. 「농지의 보전 및 이용에 관한 법률」이 시행된 이후로 농지를 전용하고자 하는 자는 농지전용허가절차를 거쳐야 하였고, 1973. 1. 1.~1990. 8. 7. 사이에 상대농지를 농가주택 및 농업용시설 등으로 전용하는 경우 용도증명서를 발급받아 지목변경을 할 수 있었음에도 이러한 절차 없이 농지가 아니라는 주장은 인정할 수 없다. 또한, 청구인은 이 사건 신청지가 그동안 수차례 소유권이전등기가 이루어 졌으므로 청구인의 경우도 이전되어야 한다고 하는 것은 피청구인에게 농림축산식품부 규정집 제9조제3항의 내용을 위반하라고 하는 것이다. 3) 따라서 청구인의 이 사건 행정심판청구는 처분성이 없어 각하되거나 이유가 없으므로 마땅히 기각되어야 한다. 3. 이 사건 청구의 적법여부 가. 관계법령 【건축법】[시행 1976.2.1.] [법률 제2852호, 1975.12.31., 일부개정] 제5조 (건축허가) ① 다음 각호에 게기하는 건축물의 건축(증축의 경우에는 그 증축으로 인하여 당해 건축물의 규모가 제1호 내지 제3호에 해당하게 되는 경우를 포함한다) 또는 대수선을 하고자 하는 자는 미리 시장·군수의 허가를 얻어야 한다. 다만, 도시계획법의 규정에 의한 방화지구외에서 건축물을 증축 또는 개축하고자 할 때에 그 증축·개축 또는 대수선하는 부분의 연면적이 10평방미터이내의 것인 경우에는 이를 미리 시장·군수에게 신고하여야 한다. <개정 1963·6·8, 1967·3·30, 1970·1·1, 1972·12·30, 1975·12·31> 1. 특수건축물용에 공하는 연면적 100평방미터이상의 것 2. 연면적이 300평방미터이상이거나 3층이상인 목조의 건축물 3. 연면적이 200평방미터이상이거나 2층이상인 목조이외의 건축물 4. 기타 도시계획구역, 국토이용관리법의 규정에 의하여 지정된 공업지역·취락지구와 대통령령으로 정하는 구역안에 있어서의 건축물 ②시장·군수는 제1항의 규정에 의하여 허가를 하거나 신고를 접수한 때에는 건설부령으로 정하는 바에 따라 건축물대장에 이를 기재하고 보관하여야 한다. <신설 1975·12·31> ③건축주가 제1항의 규정에 의하여 허가를 받거나 신고를 하고 건축공사를 함에 있어 대통령령으로 정하는 경미한 변경은 이를 허가 또는 신고없이 할 수 있다. <신설 1975·12·31> ④시장·군수는 대통령령으로 정하는 용도·규모·구조의 건축물 또는 설비를 가진 건축물의 건축(대통령령으로 정하는 규모이하의 증축·개축을 제외한다)을 허가하고자 할 때에는 미리 건설부장관의 승인을 얻어야 한다. <신설 1975·12·31> 【농지의보전및이용에관한법률】[시행 1978.12.5] [법률 제3117호, 1978.12.5, 일부개정] 제4조 (농지전용의 제한) ① 농지를 전용하고자 하는 자는 다음 각호의 1에 해당하는 경우를 제외하고는 대통령령이 정하는 바에 의하여 농수산부장관의 허가를 받아야 한다. <개정 1977.12.31> 1. 도시계획법 제2조제1항제2호의 규정에 의한 도시계획구역, 공업배치법 제20조제1항의 규정에 의한 공업단지예정지, 지방공업개발법 제2조의 규정에 의한 공업개발장려지구, 산업기지개발촉진법 제5조의 규정에 의한 산업기지개발구역, 수출자유지역설치법 제3조의 규정에 의한 수출자유지역, 관광단지개발촉진법 제2조제1호의 규정에 의한 관광단지와 국토이용관리법 제9조제1항제3호 및 제4호 다목의 규정에 의한 공업지역 및 관광휴양지구(이하 "도시계획구역등"이라 한다)안에 있는 농지를 전용하는 경우 2. 상대농지를 농가주택 및 그 부속시설의 부지로 사용하는 경우 3. 화전정리에관한법률의 규정에 의한 정리대상이 되는 농지와 농지확대개발촉진법, 산림법, 산림개발법 및 임산물단속에관한법률의 규정에 의한 개간허가를 받지 아니하고 불법으로 개간된 농지를 산림으로 복구하는 경우 4. 하천법의 규정에 의하여 하천관리청으로부터 허가를 받아 농지의 형질변경 또는 공작물을 설치하는 경우 5. 기타 대통령령으로 정하는 농업용시설에 대한 일정면적이하의 부지로 사용하는 경우 ②주무부장관은 제1항제1호의 도시계획구역등을 결정 또는 지정할 때에 당해 구역내에 농지가 포함되어 있는 경우와 녹지지역·개발제한지역 및 도시개발예정구역안에 농지를 타용도로 변경하거나 형질을 변경할 때에는 농수산부장관과 협의하여야 한다. 다만, 다른 법률의 규정에 의하여 농수산부장관의 협의를 거친 경우에는 그러하지 아니하다. ③농수산부장관은 제1항 또는 제5조제1항의 규정에 의하여 대통령령이 정하는 일정면적이상의 절대농지의 전용을 허가·동의 또는 승인할 때에는 국무회의의 심의를 거쳐야 한다. ④농수산부장관은 제1항 또는 제5조제1항의 규정에 의하여 절대농지의 전용을 허가·협의·동의 또는 승인을 할 때에는 당해 농지를 전용하는 자에 대하여 전용농지에 상당하는 농지를 조성하게 하거나 그 조성에 소요되는 비용을 대통령령이 정하는 바에 의하여 당해 농지의 소재지를 관할하는 서울특별시장·부산시장 또는 도지사(이하 "도지사"라 한다)에게 납부하여야 한다. 다만, 농수산부장관은 다음 각호의 1에 해당하는 경우에는 이를 감면할 수 있다. 1. 대통령령으로 정하는 중요산업시설을 위하여 전용할 경우 2. 국가 또는 지방자치단체가 공용 또는 공공용의 목적에 전용할 경우 3. 기타 주무부장관이 추천하여 농수산부장관이 타당하다고 인정하는 경우 ⑤도지사는 제4항의 규정에 의하여 징수한 금액을 농업기반조성사업에 한하여 사용하여야 한다. 제7조 (농지의 지목변경 금지) ① 도시계획구역등의 밖에 있는 농지의 지목은 다음 각호의 1에 해당하는 경우를 제외하고는 농지아닌 지목으로 변경하지 못한다. 1. 제4조 또는 제5조의 규정에 의한 허가·동의 또는 승인을 받았거나 협의를 하여 전용한 경우 2. 제4조제1항제2호 내지 제5호의 규정에 해당하는 목적에 전용한 경우 3. 천재·지변 기타 불가항력의 사유로 그 농지의 형질이 현저하게 변경되어 원상회복되지 않을 경우 ②제4조제2항 또는 제5조제1항의 규정에 의하여 협의를 하였거나 동의 또는 승인을 받아 농지를 전용하는 자는 농수산부령이 정하는 바에 의하여 공사 착공전에 당해 농지를 관할하는 시장·동장(구가 설치되어 있는 시의 동장을 말한다. 이하 같다) 또는 읍·면장에게 통보하여야 한다. ③제2항의 규정에 의하여 통보를 받은 동장 또는 읍·면장은 이를 즉시 군수에게 보고하여야 하며, 보고를 받은 군수 또는 제2항의 규정에 의하여 통보를 받은 시장은 도지사에게, 도지사는 농수산부장관에게 보고하여야 한다. 【행정심판법】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 1. “처분”이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부, 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말한다. 2. “부작위”란 행정청이 당사자의 신청에 대하여 상당한 기간 내에 일정한 처분을 하여야 할 법률상 의무가 있는데도 처분을 하지 아니하는 것을 말한다. 3. “재결(裁決)”이란 행정심판의 청구에 대하여 제6조에 따른 행정심판위원회가 행하는 판단을 말한다. 4. “행정청”이란 행정에 관한 의사를 결정하여 표시하는 국가 또는 지방자치단체의 기관, 그 밖에 법령 또는 자치법규에 따라 행정권한을 가지고 있거나 위탁을 받은 공공단체나 그 기관 또는 사인(私人)을 말한다. 제3조(행정심판의 대상) ① 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 이 법에 따라 행정심판을 청구할 수 있다. ② 대통령의 처분 또는 부작위에 대하여는 다른 법률에서 행정심판을 청구할 수 있도록 정한 경우 외에는 행정심판을 청구할 수 없다. 제5조(행정심판의 종류) 행정심판의 종류는 다음 각 호와 같다. 1. 취소심판: 행정청의 위법 또는 부당한 처분을 취소하거나 변경하는 행정심판 2. 무효등확인심판: 행정청의 처분의 효력 유무 또는 존재 여부를 확인하는 행정심판 3. 의무이행심판: 당사자의 신청에 대한 행정청의 위법 또는 부당한 거부처분이나 부작위에 대하여 일정한 처분을 하도록 하는 행정심판 제13조(청구인 적격) ① 취소심판은 처분의 취소 또는 변경을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다. 처분의 효과가 기간의 경과, 처분의 집행, 그 밖의 사유로 소멸된 뒤에도 그 처분의 취소로 회복되는 법률상 이익이 있는 자의 경우에도 또한 같다. ② 무효등확인심판은 처분의 효력 유무 또는 존재 여부의 확인을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다. ③ 의무이행심판은 처분을 신청한 자로서 행정청의 거부처분 또는 부작위에 대하여 일정한 처분을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다. 나. 판 단 1) 「행정심판법」 제2조, 제3조에 따르면 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 이 법에 따라 행정심판을 청구할 수 있도록 규정하고, 같은 법 제5조 및 제13조에 따르면 의무이행심판은 당사자의 신청에 대한 행정청의 위법 또는 부당한 거부처분이나 부작위에 대하여 일정한 처분을 하도록 하는 행정심판으로 처분을 신청한 자로서 행정청의 거부처분 또는 부작위에 대하여 일정한 처분을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있도록 규정하고 있다. 2) 국민의 적극적 신청행위에 대하여 행정청이 그 신청에 따른 행위를 하지 않겠다고 거부한 행위가 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당하는 것이라고 하려면, 그 신청한 행위가 공권력의 행사 또는 이에 준하는 행정작용이어야 하고, 그 거부행위가 신청인의 법률관계에 어떤 변동을 일으키는 것이어야 하며, 그 국민에게 그 행위발동을 요구할 법규상 또는 조리상의 신청권이 있어야 한다(대법원 1998. 7. 10. 선고 96누14036 판결, 대법원 2007. 10. 11. 선고 2007두1316 판결 등 참조). 위와 같은 법리에 의할 때 청구인은 이 사건 심판청구에서 지목이 전인 이 사건 토지에 대해서 해당 토지의 현상이 농작물의 경작 또는 다년생식물 재배지로 이용되지 않음을 관할관청의 증명서로 발급하여 줄 것을 청구하고 있으나, 「농지법」이나 「측량ㆍ수로조사 및 지적에 관한 법률」상이나 조리상 청구인이 피청구인에게 청구인의 청구에 대하여 피청구인에게 의무이행심판의 대상이 되는 거부처분 또는 부작위가 성립된다고 볼 수 없다. 따라서 청구인의 이 사건 심판청구는 행정심판의 대상이 아닌 것을 대상으로 제기된 부적법한 청구라 할 것이다. 4. 결 론 그렇다면 청구인의 이 사건 심판청구는 부적법하다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.