토지형질변경 사고지명기처분 무효확인청구

1. 사건개요 청구인은 서울 ○○구 ○○동 ○-○○번지 토지(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)의 소유자로서, 피청구인은 청구인이 위 토지에 대하여 무단형질변경을 한 것을 확인하고 2009. 11. 4.자로 토지이용계획확인서에 ‘사고지’로 명기(이하 ‘이 사건 조치’이라 한다)하고 이를 통보하였는바, 청구인은 이 사건 조치에 행정절차 상 하자가 있음을 이유로 무효 확인을 구하는 이 건 심판을 청구하였다. 2. 청구인의 주장 가. 청구인은 서울 ○○구 ○○동 ○-○○번지 토지(지목 전, 1,569㎡)의 소유자로서, 이 사건 토지에 대하여 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제56조 제3호 가목에 근거 개발행위허가를 득하지 않아도 되는 범위 내에서 토지의 형질을 변경하였는데, 피청구인은 개발행위를 득하지 아니하고 토지의 형질을 변경하였다고 하여 서울시 도시계획조례 시행규칙 제9조를 적용하여 이 사건 토지의 토지이용계획확인서에 ‘사고지’로 명기하고 2009. 11. 4. 이를 청구인에게 통보하였다. 나. 청구인의 토지의 형질변경이 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 위반에 해당하는지는 별론으로 하고, 피청구인의 위 사고지 명기처분은 행정절차법 상 선행되어야 할 절차를 위반하였으므로 무효라고 할 것인데, 행정절차법 제21조는 행정청은 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분을 하는 경우에는 사전에 처분의 원인 등을 통지하도록 되어 있고, 같은 법 제22조에도 행정청이 처분을 할 때 청문을 하도록 규정되어 있음에도 피청구인은 위 사전절차를 이행하지 아니하였고, 또한 같은 법 제26조는 행정청이 처분을 할 때에는 당사자에게 그 처분에 관하여 행정심판 및 행정소송을 제기할 수 있는지 여부 등을 알려야 한다고 정하고 있음에도 피청구인은 이를 고지하지 아니하여 청구인은 불복할 기회마저 제 때에 갖지 못하였다. 헌법 제23조 제1항은 모든 국민의 재산권은 보장되며, 이를 제한하기 위해서는 반드시 법률에 근거하도록 정하고 있는데, 피청구인의 이 사건 사고지 명기처분은 청구인의 사유재산권을 제한하는 것이므로 반드시 행정절차법에 근거한 행정행위가 선행되어야 함에도 피청구인은 이러한 절차를 결여한 채 이 사건 처분을 하였으므로 이는 위법·부당하며, 따라서 사고지 명기처분은 무효라고 할 수 있다. 3. 피청구인 주장 가. 청구인은 이 사건 토지에 대하여 2009. 11. 2. 청구외 ○○○으로 하여금 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하 ‘국토계획법’이라 한다) 제56조에 의한 개발행위 허가를 받지 아니하고 암반사면을 유압식 굴착기를 사용하여 무단 훼손 및 불법 절·성토(높이 1.1~1.2m)하는 무단 토지형질변경 행위를 하여 주변 환경 훼손으로 인한 민원이 발생하였고, 당시 피청구인 소속 담당직원의 현장조사를 통하여 국토계획법 제140조 및 제143조에 의거 고발 조치하고 서울특별시 도시계획조례 시행규칙 제9조에 의거하여 이 사건 토지의 토지이용계획확인서에 불법행위사실(토지형질변경 사고지)을 명기하였다. 이와 같이 청구인의 행위는 국토계획법에서 정하는 기준 및 절차를 거쳐 토지 형질변경 허가를 받아야 하는 사항임에도 불구하고, 이를 이행하지 않고 불법행위를 한 것으로 이에 대한 피청구인의 사고지 명기 조치는 적법하며 청구인의 주장은 이유 없다. 나. 한편, 청구인은 이 사건 사고지 명기에 절차상 하자가 있다고 주장하고 있으나, 당시 피청구인 소속 직원의 현장조사를 통하여 불법행위에 대한 상황과 향후 관리방안 등을 종합적으로 판단하여 신속하게 절차를 진행한 것이며, 이후 피청구인이 수차례 작업 중지를 지시하였음에도 청구인이 지속적으로 불법 절토 및 성토행위를 진행하고 있어 2009. 11. 5. 작업 중지 명령을 한 바 있고, 같은 해 11. 19.자로 청구인에게 국토계획법 제60조 제3항에 의거 자진 원상복구할 것을 지시하면서 같은 해 12. 12.까지 원상복구 계획서를 제출하라는 내용을 통보한 바 있는데, 청구인이 이에 대하여 원상복구 등을 통한 사고지 해제를 위한 노력은 하지 아니하고, 피청구인의 사고지 명기에 하자가 있다고 주장하는 것은 불법행위에 대한 해결의지가 없는 것이라 볼 수 있고, 이 사건 청구는 이유 없다 하겠다. 4. 관계법령 국토의 계획 및 이용에 관한 법류 제56조 서울특별시 도시계획조례 시행규칙 제9조, 별표2 토지이용규제기본법 제10조 제1항 토지이용규제기본법 시행령 제9조 제4항 행정심판법 제2조, 제5조, 제13조 5. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 행정심판 청구서, 답변서 등의 기재 내용을 종합하여 보면 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다. 가. 청구인은 서울 ○○구 ○○동 ○-○○번지 토지의 소유자이며, 위 토지의 토지이용계획확인서에 의하면, 지목은 전, 면적은 1.569㎡로 되어 있고, ‘사고지’로 명기되어 있다. 나. 피청구인은 2009. 11. 2.경 청구인이 이 사건 토지에 대하여 개발행위 허가 없이 불법 절토 및 성토 행위를 한 사실을 확인하였고, 2009. 11. 4. 청구인에게 “국토의 계획 및 이용에 관한 법률 위반에 대한 고발조치 등 알림” 문서를 통해 청구인을 관할 경찰서에 고발 의뢰한 점과 토지이용계획 확인서에 ‘토지형질변경사고지(불법지형변경)’를 명기하였음을 통보하였다. 다. 피청구인은 청구인에게 2011. 11. 5.자로 불법 토지형질변경 고사장 작업 중지 명령을 하였고, 이후 2011. 11. 19.자로 무단 토지형질변경에 대한 원상복구를 지시하면서 같은 해 12. 10.까지 원상복구 계획서를 제출할 것을 통지하였다. 라. 청구인은 2015. 6. 11.자로 이 사건 조치의 무효를 구하는 이 건 심판을 청구하였다. 6. 이 사건 심판청구의 적법 여부 가. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제56조 제1항 제2호는 토지의 형질변경 등 대통령령으로 정하는 행위(이하 “개발행위”라 한다)를 하려는 자는 특별시장·광역시장·특별자치시장·시장 또는 군수의 허가(이하 “개발행위허가”라 한다)를 받아야 한다고 정하면서 같은 법 제60조 제3항은 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수는 개발행위허가를 받지 아니하고 개발행위를 하거나 허가내용과 다르게 개발행위를 하는 자에게는 그 토지의 원상회복을 명할 수 있다고 정하고 있다. 또한 「토지이용규제기본법」 제10조 제1항 제3호와 같은 법 시행령 제9조 제4항 제2호는 토지이용계획확인서의 기재사항으로 ‘일반 국민에게 그 지정 내용을 알릴 필요가 있는 사항으로서 국토교통부령으로 정하는 사항’이라고 정하고 있고, 같은 법 시행규칙 제2조 제2항 제6호는 위 “국토교토부령으로 정하는 사항”이란 ‘지방자치단체가 도시·군계획조례로 정하는 토지이용관련정보’라고 규정하고 있으며, 「서울특별시 도시계획조례시행규칙」 제9조는 구청장은 고의 또는 불법으로 입목이 훼손되었거나 허가를 받지 않은 지형의 변경, 포장, 공작물을 설치하고 원상회복이 이루어지지 않은 토지는 토지이용계획확인서에 그 사실을 명시하여야 하며, 그 명시의 해제는 별표 2의 방법에 따른다고 정하고 있다. 한편, 행정심판법 제2조 제1호는 “처분”이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부, 그 밖에 이에 준하는 행정작용이라고 정하면서, 같은 법 제5조 제2호에서 무효등확인심판은 행정청의 처분의 효력 유무 또는 존재 여부를 확인하는 행정심판이라고 정하고 있으며, 같은 법 제13조 제2항은 무효등확인심판은 처분의 효력 유무 또는 존재 여부의 확인을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다고 하고 있다. 나. 이 사건 청구에 관하여 본다. 행정심판의 대상이 되는 행정처분은 행정청의 공법상의 행위로서 특정사항에 대하여 법규에 의한 권리의 설정 또는 의무의 부담을 명하거나 기타 법률상의 효과를 발생하게 하는 등 국민의 권리의무에 직접 관계가 있는 행위를 말하는 것이고, 간접적·경제적 이익 등 청구인의 법률상 지위에 직접 영향을 미치지 아니하는 행위 등은 행정심판의 대상이 되는 처분이라 보기 어려울 것인바, 토지이용계획확인서는 ‘일반 국민에게 그 지정 내용을 알릴 필요가 있는 사항으로서 국토교통부령으로 정하는 사항’을 기재하는 것으로서 토지이용계획확인서 상 ‘사고지’의 명기는 일반 국민에게 해당 토지가 ‘사고지’로 지정되었음을 알리는 의미를 갖는 것이지 그 자체만으로는 직접적으로 청구인의 권리상태에 어떠한 변동을 가져오는 것이 아니어서 이를 행정심판의 대상이 되는 처분이라고 할 수 없다. 따라서 이 사건 행정심판 청구는 심판청구의 요건을 갖추지 못한 부적법한 청구라고 하겠다. 7. 결 론 그렇다면 이 사건 심판청구는 심판청구요건을 갖추지 못한 부적법한 청구이므로 이를 각하하기로 하여 주문과 같이 재결한다.