통행료납부고지처분무효확인등청구

1. 사건개요 청구인이 1999. 9. 29. ○○간 고속국도(고속국도 제8호를 말한다. 이하 “울산선”이라 한다)를 운행하면서 통행요금 1,100원중 1999. 8. 23.자 인상분인 100원을 납부하지 않았다는 이유로 피청구인이 1999. 10. 4. 청구인에 대하여 100원의 체납통행료납부통지서를 발송(이하 “이 건 처분”이라 한다)하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여, 청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 울산선의 관리청은 건설교통부장관으로서 건설교통부장관만이 위 도로관리에 관한 공권력행사의 주체가 될 수 있고, 피청구인은 이 건 처분을 할 어떠한 권한도 없으므로 이 건 처분은 법률상 권한없는 자의 행위로서 당연무효이다. 나. 유료도로법시행령 제1조제4호 등의 규정에는 통행료의 액 등에 관한 구체적인 범위를 정함이 없이 통행료에 관한 사항이 포괄적으로 위임되어 있는바, 이와 같은 포괄적 위임에 근거한 통행료인상 및 이 건 처분은 위임한계를 현저히 벗어난 것으로서 중대하고 명백한 하자가 있는 무효의 처분이다. 다. 울산선은 14.3㎞의 단거리이고, 1997년 5월 최저요금제의 시행으로 600원에서 1,000원으로 인상하였음에도 불구하고 1999년 8월에 또다시 100원을 인상한 것은 실비변상적 금액만을 받도록 한 통행료기준을 무시한 위법한 처분이다. 라. 울산선의 산정요금은, 단순거리비례제로 계산할 경우 인상된 요율을 적용해도 523.38원(14.3㎞ × 36.6원)에 불과하여 최저요금제 기준의 절반정도에 불과하므로 최저요금 1,000원이 적용되어야 한다. 마. 울산선 구간의 1998년도 및 1999년도 이용실태를 보면, 자가용차량이 9.5% 증가했고 화물차 등 특수차량은 오히려 10% 감소하였으므로 근거리이용 억제와 장거리이용 우대라는 최저요금제의 시행취지에 어긋나며, 울산선을 운행하는 차량과 울산선 톨게이트를 통과하여 서울 등 장거리를 운행하는 차량 사이의 통행료징수에 있어서도 형평성을 잃고 있다. 바. ○○간을 운행하려면, 울산선을 이용하거나 24번 국도를 이용하는 방법이 있는데, 1997년 최저요금제 시행이후 차량이 24번 국도로 집중되면서 평소 10분 걸리던 거리가 40～50분이상이 소요되고 있고, 24번 국도의 확장공사도 2005년에나 완공될 것으로 예상되는 바, 위 울산선외에 현실적으로 이용가능한 대체도로가 없다. 사. 피청구인은 2000년부터 2004년까지 약 27조원에 달하는 건설투자재원(연 4조5,000억원)이 필요한데 그중 통행료수입은 1999년을 기준으로 약 1조4,000억원정도가 예상되므로 통행료인상이 불가피하다고 주장하나, 사회간접자본인 고속국도 건설비용은 근본적으로 국고로 해결되어야 하며, 지역의 도로이용현실을 도외시하면서 부당하게 통행료를 인상하여 해결할 문제가 아니다. 아. 따라서, 피청구인의 이 건 처분은 그 권한행사의 주체 및 권한위임의 범위, 산정기준에 있어서 재량권의 범위를 현저히 일탈한 무효인 처분이거나 위법ㆍ부당한 처분이다 3. 피청구인 주장 피청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 고속국도법ㆍ□□법 및 유료도로법의 관련규정에 비추어보면, 피청구인은 고속국도에서 통행료를 부과하는 건설교통부장관의 권한을 대행하며 그 대행의 범위내에서는 당해 고속국도의 관리청으로 간주되므로 당연히 통행료의 징수권한이 인정된다. 나. 통행료산정은 유료도로의 통행으로 받는 이익(편익비)의 범위내에서 건설교통부와 재정경제부의 심의절차를 거쳐 결정하고 있고, 현재의 최저요금 1,100원도 편익비 내에서 징수되고 있으며, 최저요금제는 단순거리비례 요금제도로 인한 단거리이용차량의 과다유입을 방지하고 국가경쟁력을 제고하기 위한 제도로서, 고속국도는 일반국도에 비해 3배의 비용을 투자하여 최고등급으로 건설되는 점을 감안해 볼 때, 이러한 목적에 부합하기 위해 시행된 최저요금제 기타 통행료산정기준상에 있어 위법사항은 없다. 다. 1997년 5월 최저요금제 도입으로 전국의 20㎞미만 구간은 동일하게 최저요금을 부과하였고 울산선 구간외에도 170여개 구간이 최저요금적용 구간으로 되어있으며, 1999. 8. 23.자 통행료인상은 단거리억제 통행요금구조하에서 전국 모든 구간을 동일하게 9.8% 인상한 것이므로 지역적 형평성을 결여하였다는 청구인의 주장은 이유없다. 라. 최저요금제 시행으로 전국 대도시권의 교통량이 20여% 감소했고 울산선의 경우도 교통량이 1997년도에 9.1%, 1998년도에 18.7%, 1999년도(1월-7월)에 13.7%가 감소했으며, 1998년도 대비 1999년도에는 승용차이용 증가율이 5.6%인데 반해 화물차(5종)이용 증가율은 13.8%로서 도입취지인 단거리승용차 억제효과가 나타나고 있다. 마. ○○간 도로현황은, 그 이용이 다소 불편하기는 하지만 대체도로인 국도 24호선이 있고 현재 확장공사가 진행중에 있으며, 대체도로의 혼잡은 울산지역의 대단위 택지개발에 따른 교통량증가에 기인한 것으로서 이에 따른 통행료인하요구는 법적 근거가 없다. 바. 대체도로인 국도 24호선이 혼잡하다는 이유로 현재 원가의 60%에 불과한 통행료를 현실화하지 못한다면, 국고지원이 제약되어있는 현실하에서 건설재원의 부족현상이 가중되어 고속국도건설을 통한 교통난 및 물류난 해소가 더욱 어려워진다 사. 통행료는 당해 도로를 이용하는 통행료납부자들을 위하여 사용하는 것인데, 청구인의 주장이 받아들여진다면 모든 단거리구간의 통행료가 인하되어 큰 혼란이 예상되고, 그만큼의 재정적 손실을 고속국도이용과 관련이 없는 일반국민들의 세금으로 충당하여야 하므로 수익자부담원칙에 반하게 된다. 4. 이 건 처분의 위법ㆍ부당여부 가. 관계법령 유료도로법 제2조제3항, 제3조의3, 제9조 및 제12조제1항 및 구 유료도로법(1963. 11. 5. 법률 제1441호로 제정된 것을 말한다) 제12조제1항 나. 판 단 (1) 피청구인 등이 제출한 유료도로신설허가, 권리(의무)의 양도허가, 최저요금제 도입근거, 최저요금제 인상근거, 최저요금제관련 관보, 차종별 교통량 현황, 유료고속국도 체납통행료 납부통지서 등 각 사본의 기재에 의하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. (가) ○○간 유료도로신설허가서 및 권리양도허가서에 의하면, 당시 건설부장관은 1969. 6. 19. ○○간 유료도로신설에 대하여 (주)○○부동산에게 통행료징수를 허가하였고, 그후 1974. 10. 30. ○○간 유료도로관리권이 (주)○○부동산으로부터 피청구인에게 양도양수되는 것을 허가하였다. (나) 건설교통부의 1997. 4.자 고속국도통행료 조정(안)에 의하면, 최저요금제를 도입하여 전구간 최저요금을 1,000원으로 하고, 물가에 미치는 영향을 감안하여 1997. 5. 12.부터 적용단가를 9% 인상하는 등의 내용이 포함되어 있다. (다) 구 재정경제원장관은 1997. 4. 29. 건설교통부장관의 고속국도 통행료 조정협의안에 대해 승인을 하였는데, 인상율을 9%로 하고, 전구간 20㎞(화물차 10㎞)이내는 1,000원의 최저요금제를 도입하며, 이를 1997. 5. 1.부터 시행하기로 하였다. (라) 건설교통부장관은 1997. 5. 9. 최저요금제(1,000원)도입 등 고속국도통행요금조정을 관보에 공고하고, 1997. 5. 12.부터 조정요금을 적용하도록 하였다. (마) 1997. 9. 23.자 울산광역시 건설교통국(도로행정과)의 울산-△△간 고속국도통행료검토ㆍ보고에 의하면, 1969. 12. 28. 울산-△△간 지방도가 (주)○○부동산의 자본으로 건설되어 개통(50년간 통행료징수후 경상남도에 이관하기로 함)되었고, 1974. 11. 1. □□가 28억5,600만원으로 동 지방도를 인수하였으며, 1978. 6. 22. 당시 건설부에서 동 지방도를 고속국도 제8호선으로 지정하였고, 1980. 1. 4. 고속국도통행료징수방법을 통합채산제로 변경하였으며, 1997. 5. 12. 고속국도최저요금제 도입으로 울산선의 통행료가 종전 600원에서 1,000원으로 인상되었다. (바) 울산광역시장은 1997. 9. 23. 건설교통부장관 및 □□사장에게 종전의 편도 1회당 통행료 1,000원인 울산선의 요금체계를, 출퇴근시간대에는 통행료를 면제하고 그외 시간대에는 500원으로 하는 요금체계로 변경하여 줄 것을 건의하였으며, 이에 대해 □□사장은 1997. 10. 9. 불가회신을 하였다. (사) 재정경제부장관은 1999. 8. 14. 건설교통부장관의 고속국도통행료조정(안)에 대한 협의요청에 대하여 1999. 8. 15.이후에 고속국도통행료를 평균 9.8% 인상하는 내용으로 협의회신을 하였다. (아) 건설교통부장관은 1999. 8. 17. □□사장에게 고속국도통행요금조정 시행계획을 시달하였는 바, 1999. 8. 23.부터 고속국도통행료를 9.8%로 인상하고 최저요금은 종전 1,000원에서 1,100원으로 조정함으로써 연평균 2,000억원의 통행료수입이 증대되는 효과가 있으나 건설재원조달에는 한계가 있는 것으로 전망되었다. (자) 건설교통부장관은 1999. 8. 23.부터 고속국도통행료를 9.8%로 인상하고 최저요금을 1,100원으로 조정하는 내용을 1999. 8. 21.자 관보에 공고하였다. (차) 피청구인이 제출한 자료(최저요금제 시행전후 울산-△△간 교통량비교)에 의하면, 하루당 운행한 차량대수를 기준으로 할 때, 승용차의 경우 는 1998년도 대비 1999년도의 차량증가율이 5.6%이고, 화물차의 경우는 증가율이 13.8%로 나타나 있다. (카) 청구인은 1999. 9. 29. 16:34경 울산 ○○구 ○○호 차량을 운전하여 울산선을 통행하면서 1999. 8. 23.자 통행료인상분 100원을 미납하였고, 이에 대해 피청구인은 1999. 10. 4. 청구인에게 체납통행료 100원에 대한 납부통지를 하였다. (타) 울산광역시장은 1999. 10. 2. 또다시 건설교통부장관 및 ○○사장에게 통행료인하를 건의하였는바, 울산선의 경우 통행료 최저요금제 도입으로 1997. 5. 12. 통행료가 600원에서 66.7%가 인상되어 1.000원으로 조정되었고, 1999. 8. 23. 통행료가 1,100원으로 추가인상되어 지난 2년3개월동안 통행료가 83.3%가 인상되었는데, 이에 대해 시민들의 불만이 고조되어 있고 울산선이 울산광역시 관내를 통과하는 고속국도라는 지역적 특성을 감안하여 통행료를 1,000원으로 환원해달라는 내용이었다. (2) 살피건대, 위 인정사실에 의하면, 청구외 (주)○○부동산은 구 유료도로법(1963. 11. 5. 법률 제1441호로 제정된 것을 말한다) 제12조의 규정에 의하여 1969. 6. 19. 당시 건설부장관으로부터 울산-△△간 유료도로신설허가를 받으면서 1969. 12. 21.～ 2019. 12. 20.기간의 통행료징수권한(사실상 유료도로관리권을 말한다)을 취득하였고, 피청구인은 1974. 11. 1. 당시 건설부장관의 허가를 받아 위 (주)○○부동산으로부터 양도양수금액을 28억5,572만2,688원으로 하여 위 ○○간 유료도로관리권을 양수하였는 바, 동 유료도로에 대한 도로관계법상의 모든 권리를 승계한 피청구인은 위 양수한 유료도로관리권에 의하여 통행료를 징수할 권리를 갖는 것이므로 피청구인이 통행료징수에 관한 권한이 없다는 청구인의 주장은 이유없다 할 것이다. 또한, 청구인은 통행료징수에 관한 규정이 통행료액 등에 대한 구체적 위임없이 포괄적으로 위임되어있어 무효라고 주장하나, 유료도로법 제9조의 규정에는 통행료의 산정기준에 관한 기본적인 사항이 규정되어 있고, 동법 제9조제3항에 근거하여 통합채산제를 운영하고 있으며, 그밖에 구체적ㆍ개별적 금액을 산정함에 있어서는 그 탄력성과 전문기술적인 요소를 필요로 하는 점, 통행료산정절차는 물가에 대한 영향력 등을 고려하여 건설교통부 및 재정경제부의 심의절차를 거치도록 하고 있는 점 등에 비추어 볼 때 청구인의 주장은 이유없다 할 것이다. 한편, 건설교통부장관은 구 재정경제원장관과의 협의를 거쳐 1997. 5. 12.부터 통행료인상율을 9%로 하되 전구간에 대하여 20㎞(화물차는 10㎞)이내인 경우에는 1,000원의 최저요금제를 실시하였고, 그후 재정경제부장관과의 협의를 거쳐 1999. 8. 23.부터 통행료인상율을 9.8%로 하되 최저요금을 1,100원으로 인상하였는 바, ‘최저요금제’는 단거리구간과 장거리구간의 요금을 차등화하여 산업물류망인 고속국도의 기능을 제고하려는데 그 목적을 두고 있는 것으로서 전국 170여개 구간에 대하여 차별없이 적용되는 것인데 이 건 울산선(길이 14.3㎞)에 대하여만 최저요금을 적용하지 않거나 통행료를 인하하게되면 동 제도의 취지에 어긋나게 되고 정책집행상의 형평을 해한다는 점, 고속국도 투자액의 회수기간을 단축하고 건설재원의 안정적 확보 등을 위해 유료도로법 제9조제3항의 규정에 근거하여 전노선을 하나의 도로로 통합하여 통행료를 징수하는 ‘통합채산제’방식을 채택ㆍ운영하고 있는 점, 피청구인이 제출한 자료에 의하면 최저요금제 시행이후 울산선의 화물차이용증가율이 승용차이용증가율을 앞지르는 등 최저요금제의 도입취지에 점차 부합된다고 평가되는 점, ○○간은 이 건 고속국도외에 다소 혼잡하기는 하나 대체도로인 국도 24호선이 있고 현재 확장공사중에 있는 점 등을 고려하여 볼 때, 현재의 최저요금이 적용된 울산선의 통행료액(1,100원)이 금액산정상의 실비변상적 기준을 위반하였다고 볼 수 없고, 또 통행료징수상의 형평성을 결여하였다고 볼 만한 근거도 없으므로 청구인의 체납통행료에 대해 납부고지한 피청구인의 이 건 처분이 재량권의 범위를 일탈하여 무효 또는 위법ㆍ부당하다는 청구인의 주장은 이유없다 할 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 이유없다고 인정되므로 이를 모두 기각하기로 하여 주문과 같이 의결한다.