통행료납부고지처분무효확인청구

1. 사건개요 고속국도 제1호인 경부선은 서울특별시 ○○구 ○○동(○○남단)부터 부산광역시 ○○구 ○○동까지의 구간으로서 건설교통부장관은 1987. 10. 6. □□영업소를 폐쇄하고 □□인터체인지까지의 통행료를 무료화한 뒤, 1989. 11. 10.○○-△△간 확장공사를 공고하여 피청구인이 확장공사를 시행ㆍ완공하였으며, 위 확장공사가 완공된 후 피청구인은 1992. 7. 20.부터 ○○-□□(9.1km)간을 통행료 징수구간에 포함시켜 통행료를 징수하여 오던중 1995.11.출퇴근시간대에 통행료를 면제하였다가 ◇◇-☆☆간 도로가 완공된 1999. 2. 27. 출퇴근시간대 통행료면제를 폐지하였는 바, 청구인이 1999. 2. 2. 통행료 1,000원을 내지 않고 경부고속국도 □□영업소를 무찰운행하였다는 이유로 피청구인이 1999. 2. 4. 청구인에 대하여 과태료 2,000원 및 미납통행료 1,000원을 납부하라는 고속도로미납통행료 납부통지서를 발송하였다. 2. 청구인 주장 청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 고속국도법, 유료도로법, 도로법등 관련법령에 의하면, 이 건 도로의 관리청은 건설교통부장관으로 되어 있고 도로관리청인 건설교통부장관의 일정한 사항에 대한 권한을 피청구인이 대행할 수 있다고 규정되어 있으나, 피청구인이 통행료를 부과ㆍ징수할 수 있다는 규정이 없고, 위 대행사항에는 피청구인이 통행료를 부과ㆍ징수할 수 있다는 규정이 포함되어 있지 아니하므로, 피청구인의 이 건 통행료부과처분은 공권력행사의 주체에 관한 기본요건을 갖추지 못한 중대하고 명백한 하자가 있는 무권한의 행위로서 당연 무효이다. 나. 피청구인은 유료도로를 개축하였으므로 통행료를 징수할 수 있다고 주장하나, 이 건 구간은 기왕의 경부고속국도외에 별도로 유료도로법 소정의 유료도로를 신설하거나 개축한 도로가 아니라, 단순히 기존의 왕복 4차로를 왕복 8차로로 도로면을 확대한 것에 불과하므로 이는 유료도로법상의 통행료징수대상도로가 아니다. 다. 설사 피청구인의 주장대로 이 건 도로가 개축에 해당한다하더라도 유료도로로서의 적법한 개축허가 및 개축공고등의 절차적 요건이 이루어지지 아니하였는데도 이에 기한 통행료의 부과ㆍ징수는 위법하다. 라. 이 건 도로는 경부고속국도의 ○○지점부터 □□지점까지의 구간도로로서, 1968. 12.부터 통행료를 징수하였으나 1987. 10. 5. 건설부공고 제110호에 의해 무료화되어 유료도로로서의 성질을 상실하고 일반도로화한 것인데도 통행료를 징수하는 것은 위법하다. 마. 현재 고속국도관리상 서울과 다른 도시를 구분하여 통행료를 징수하는 톨게이트는 ○○동 톨게이트로서, 경부고속국도의 시점(○○구 ○○동 ○○대교 남단)부터 ○○동 톨게이트까지의 구간사이에 있는 ◎◎, ○○, ●●, ▲▲ 등 어느 곳에서 진출입을 하여도 통행료를 징수하지 않을 뿐만 아니라 ○○동 톨게이트를 통과하는 차량조차 ○○동 톨게이트에서의 통행료납부외에 위 구간의 도로이용에 대하여는 아무런 통행료를 납부하지 않고 있는데 유독 □□지점만 별도로 설정하여 징수대상으로 하고 있는 것은 형평에 반한다. 바. 유료도로법 소정의 통행료는 일정한 기준에 따른 합당한 금액만을 징수하여야 하는데도 이 건 구간의 통행료의 산정은 유료도로법상 도로건설비의 실비변상적 기준을 위배하였고 또한 이건구간은 9.1km에 불과한데도 서울-△△간 22km 구간과 거의 동일한 통행료를 징수하는 것은 위법ㆍ부당하다. 3. 피청구인 주장 이에 대하여 피청구인은 다음과 같이 주장한다. 가.피청구인은 직접적인 도로관리청으로서, 설사 도로관리청이라고 인정되지 않는다고 하더라도 법령에 의하여 통행료징수권한을 위임 또는 위탁받은 기관으로서 이 건 통행료를 부과ㆍ징수하는 것은 적법하다고 할 것이다. ① 피청구인은 유료도로의 신설ㆍ개축자로서 통행료징수권이 있다. - ○○공사법 제13조에 의하면, 이 건 통행료부과대상인 도로는 건설교통부장관이 피청구인으로 하여금 그 부담으로 유료도로화할 대상으로 결정된 도로의 개축ㆍ유지 및 수선에 관한 공사의 시행과 관리를 행하게 하고, 피청구인이 그 공사의 시행과 관리를 행한 도로로서 유료도로로 된 후 통행료를 징수하는 경우에 해당한다. ② 피청구인은 유료도로관리권자로서 통행료징수권이 있다. - 한국도로공사법 제1조, 제6조 및 유료도로법 제2조제3항, 제3조의6을 종합하여 보면, 피청구인은 국가로부터 유료도로관리권을 출자받아 설립된 특수법인으로서, 그에 기한 유료도로관리권자로서 유료도로를 통행하는 자로부터 통행료를 징수할 권리를 가진다. 나. 또한 피청구인은 1989. 11. 3. 건설교통부장관으로부터 ○○-△△간 15.2km구간의 유료도로의 개축허가를 받았고, 1989. 11. 10. 건설부공고 제141호로 유료도로개축 공사를 공고하였으며, 8차선확장공사 완료후 1992. 7.18.건설부공고 제1992-87호로 고속국도통행료 조정에 관한 공고를 하고 1992. 7. 20.부터 이 건 구간에 대한 통행료를 징수하였다. 다. 현재 ○○동 ○○톨게이트에서 통행료를 징수하고 있지만 ○○ 인터체인지부터 통행료가 계산되는 바, 그 이유는 원래 서울톨게이트인 □□톨게이트는 ○○인터체인지(현 ○○)부근에 있었고 그곳에서부터 통행료를 징수하였으나 ○○-△△간 왕복 8차선 확장공사로 인해 □□톨게이트가 폐쇄되고 새로이 ○○동 톨게이트를 신설하여 공사완료시까지 위 이 건 구간을 무료화 한 것인데, 공사완료후 서울에서 경부고속도로를 이용하여 ○○동 톨게이트를 지나는 차량은 ○○인터체인지부터 통행료를 징수하는데 ○○동톨게이트를 지나지 않고 ◇◇으로 가는 차량에 대하여 통행료를 징수하지 않는 것은 오히려 형평성 및 수익자부담의 원칙에도 반한다. 4. 이 건 처분의 위법ㆍ부당여부 가. 관계법령 구 한국도로공사법(1977. 12. 19. 법률 제3025호로 개정되기 이전의 것) 제6조, 부칙 제2항 구 한국도로공사법(1977. 12. 19. 법률 제3025호로 개정된 것) 제6조제1항, 부칙 제2항 한국도로공사법 제13조 유료도로법 제1조, 제2조, 제3조, 제4조, 제9조, 동법시행령 제7조, 제12조, 제14조, 제15조 나. 판 단 (1) 청구인 및 피청구인이 제출한 고속도로 미납통행료 납부통지서, 건설부공고 제110호, 도로구역변경고시, 유료도로개축허가신청서, 유료도로개축허가서, 유로도로공사의 공고, 경부고속국도 시점-□□구간 유료화 승인신청서, 고속국도 통행료조정 승인서, 고속국도통행료 조정에 관한 공고, 출자증명서,고속국도 통행료 통합징수승인서, 고속국도 통행료 징수기간 변경 공고 등 각 사본의 기재에 의하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. (가) 1969. 2. 11. 당시 재무부장관은 서울-오산간 고속도로를 한국도로공사에 현물출자하였다. (나) 1980. 5. 9. 건설교통부장관은 피청구인에게 고속국도 통행료 통합징수를 승인하고 1980. 5. 20. 이를 공고하였다. (다) 건설교통부장관은 1987. 10. 6. ①□□영업소를 폐쇄하고, ②경부고속도로의 통행요금기산점은 이를 □□인터체인지로 변경하며, ③경부고속국도 시점에서 □□인터체인지까지의 구간은 통행료를 무료화한다고 공고하였다. (라) 피청구인이 1989. 9. 19. ○○-△△간 확장공사를 시행하기위해 노선명, 공사구간, 예산, 통행료징수대상, 징수액, 징수방법 등의 사항을 기재한 유료도로 개축허가신청서를 건설교통부장관에게 제출하자, 건설교통부장관은 1989. 11. 3. 유료도로(고속국도) 개축을 허가하고, 1989. 11. 10. 유료도로 개축공사에 대한 공고 및 1990. 1. 4. 도로구역변경고시를 하였다. (마) 공사가 완료되자, 건설교통부장관은 1992. 7. 18. ①무료구간이었던 ○○-□□(9.1㎞)간을 통행료징수구간에 포함하고, ②8차로로 확장된 ○○-△△간 도로의 통행료를 20% 할증하도록 하는 통행료조정내용을 공고하였다. (바) 청구인이 1999. 2. 2. 14:26 □□톨게이트를 무찰운행하자, 피청구인은 1999. 2. 4. ‘○○공사 중부지역본부장’ 명의로 통행료 1,000원과 과태료 2,000원을 합산한 금액 3,000원을 1999. 2. 18.까지 납부하도록 하는 고속도로미납통행료 납부통지서 및 지로영수증을 발송하였다. (2) 먼저 이 건 처분이 행정심판대상인지의 여부에 대하여 살펴보면, 유료도로법 제8조제3항 및 제19조제3항에 의하면, 통행료를 납부하지 않은 경우 과태료처분을 하도록 규정하고 있고 국세체납처분의 예에 의하여 미납통행료를 징수할 수 있다고 규정되어 있는 바, 이는 통행료징수행위가 단순한 계약관계와는 다르다는 것을 의미하는 것이라 할 수 있고, 또한 피청구인이 한 이 건 미납통행료납부통지서는 객관적으로 국민에게 금전급부의무를 부과하는 행정처분과 같은 외형을 갖추고 있으며, 더구나 그 행위의 상대방인 청구인이 이를 행정처분으로 인식할 정도라면 그로 인하여 파생되는 국민의 불이익 내지 불안감을 제거시켜 주기 위한 구제수단이 필요한 점에 비추어 볼 때, 피청구인의 미납통행료납부통지는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사이거나 혹은 그 밖에 이에 준하는 행정작용에 해당한다고 할 것이므로 이 건 통행료 납부통지는 행정심판의 대상이 되는 처분이라고 할 것이다. 다음으로 이 건 처분의 무효 및 위법ㆍ부당여부에 대하여 살펴보면, (가) 청구인은 피청구인이 이 건 도로에 대한 통행료부과처분을 할 수 있는 권한이 없다는 이유로 이 건 처분의 무효를 주장하고 있는 바, 유료도로법 제2조제3항(유료도로관리권)의 규정에 의하면 유료도로관리권이라 함은 ‘유료도로를 유지ㆍ관리하고 유료도로를 통행하거나 이용하는 자로부터 통행료 또는 점용료를 징수하는 권리’라고 되어 있고, 구 ○○공사법(1977. 12. 19. 법률 제3025호로 개정되기 이전의 것) 제6조(도로사용권의 출자)제1항 및 제2항의 규정에 의하면 ‘국가는 그가 설치한 유료도로의 사용권을 공사에 출자하여 그 통행료를 징수하게 할 수 있고 국가는 도로정비사업특별회계에 속하는 물품을 공사에 현물로 출자할 수 있다’라고 되어 있으며, 동법 부칙 제2항(경과조치)의 규정에 의하면 ‘이 법 시행전에 국가가 공사에 현물로 출자한 유료도로는 이 법 제6조의 규정에 의하여 사용권을 출자한 것으로 보며 출자가액은 이 법 시행일까지 출자된 가액으로 한다’라고 되어 있고, 구 ○○공사법(1977. 12. 19. 법률 제3025호로 개정된 것) 제6조제1항의 규정에 의하면 ‘국가는 유료도로관리권을 공사에 출자할 수 있다’라고 되어 있으며, 동법 부칙 제2항(경과조치)의 규정에 의하면 ‘이 법 시행전에 국가가 공사에 출자한 유료도로의 사용권은 이 법 제6조의 규정에 의한 유료도로관리권의 출자로 본다’라고 되어 있고, 피청구인이 제출한 출자증명서에 의하면, 국가는 1969. 2. 11. 서울-■■간 고속도로를 ○○공사에 현물출자하였고 그 후로도 계속하여 경부고속국도의 나머지 구간을 출자하였는 바, 따라서 피청구인은 이 건 도로를 포함한 경부고속국도를 유지ㆍ관리하고 통행료 또는 점용료를 징수할 수 있는 권한을 가진다고 할 것이다. (나) 또한 청구인은 ① 이 건 구간도로는 기왕의 경부고속국도외에 별도로 유료도로법 소정의 유료도로를 신설하거나 개축한 도로가 아니라, 단순히 기존의 왕복 4차로를 왕복 8차로로 도로면을 확대한 것에 불과하므로 이는 유료도로법상의 통행료징수대상도로가 아니고, ② 설사 이 건 도로가 개축에 해당한다 하더라도 유료도로로서의 적법한 개축허가 및 개축공고등의 절차적 요건이 이루어지지 아니하였으며, ③ 경부고속국도의 ○○지점부터 □□지점까지의 구간도로인 이 건 도로는 1968. 12.부터 통행료를 징수하였으나 1987. 10. 5. 건설부공고 제110호에 의해 무료화되어 유료도로로서의 성질을 상실하고 일반도로화한 것인데도 통행료를 징수하는 것은 위법하다고 주장하는 바, 이 건 도로는 1989. 11. 3. 유료도로에 관한 최종허가권자인 건설교통부장관의 적법한 개축허가를 받은 개축된 도로에 해당하고 개축당시에 공고절차에 있어서 일부 흠이 있다 하더라도 10년 가까이 지난 시점에서 무효로 될만한 중대한 흠이 된다고 볼 수도 없다 할 것이므로 이 건 도로가 개축된 도로로서 통행료를 징수할 수 있는 유료도로에 해당한다 할 것이고, 더욱이 이미 (가)에서 살펴본 바와 같이 이 건 ○○-□□간 도로를 포함한 경부고속국도에 대한 유료도로관리권은 피청구인에게 있으므로 피청구인은 그 유료도로관리권의 대상인 이 건 도로에 대하여 이 건 도로의 신설당시부터 통행료를 징수할 수 있는 권한이 있다 할 것이고, 이 건 도로의 개축과정에서 달리 이건 도로에 대한 유료도로관리권이 폐지된 바도 없는 것으로 보이므로 피청구인은 이 건 도로에 대하여 개축여부와 관계없이 이 건 도로의 신설당시부터 징수할 수 있었던 통행료를 개축이후에도 계속 징수할 수 있다할 것이나, 다만, 1987. 10. 5. 부터 1992. 7. 19 까지 피청구인이 동구간에 대하여 통행료를 징수하지 아니한 것은 ○○ - △△간 8차선확장공사를 함에 있어 동공사가 고속국도의 교통흐름에 방해가 되어 공사완료시점까지 일정기간동안 통행료징수를 유예한 것에 불과한 것으로서, 1987. 10. 6.무료화공고에 의해 유료도로관리권이 소멸되었다고 보기는 어렵다고 할 것이므로 청구인의 주장은 이유없다고 할 것이다. (다) 청구인은 ◎◎, ○○, ●●, ▲▲ 등에서 이 건 고속국도에 진출입하는 경우에는 통행료를 징수하지 않으면서 유독 그 중 한지점인 □□지점에서만 통행료를 징수하는 것은 청구인을 포함한 ◇◇주민들을 차별하는 것으로서 헌법상 평등원칙에 반하다고 주장하는 바, 당초 □□영업소는 ○○인터체인지(현 ○○)부근에 있어 ○○-□□구간은 당연히 통행료를 징수하여 왔었으나, ○○-△△간 8차선 확장공사를 하면서 ○○ 영업소를 폐쇄하고 ○○동에 서울 영업소를 설치한 다음 이 건 공사가 완공될 때까지 교통흐름상의 장애 때문에 ○○-□□구간을 무료화하였는 바, 공사완료 후 1992. 7. 20.부터 경부고속국도의 통행료 부과를 ○○를 기점으로 하여 서울을 빠져나가는 차량은 ○○동에서 계산하고 ○○동을 못미쳐 빠져나가는 경우는 이 건 지점에 □□영업소를 설치하여 통행료를 징수한 것이므로, 따라서 이 건 구간에서 통행료를 징수하지 않는 것이 오히려 □□영업소를 이용하는 자들에게 이익을 주고 경부고속국도를 이용하여 ○○동영업소를 통과하는 자들에게는 불이익을 주게되어 형평에 반하게 된다고 할 수 있고, 또한 청구인이 주장하는 ◎◎, ●●, ▲▲등에서 경부고속국도를 통해 서울로 진입하는 곳은 ○○지점을 지나기 전에 위치하고 있어 무료구간에 해당하기 때문에 통행료를 징수하지 않은 것이므로 청구인의 주장은 이유없다고 할 것이다. (라) 청구인은 유료도로법 소정의 통행료는 일정한 기준에 따른 합당한 금액만을 징수하여야 하는데도 이 건 구간의 통행료의 산정은 유료도로법상 도로건설비의 실비변상적 기준을 위배하였고, 또한 이 건 구간은 9.1km에 불과한데도 서울-△△간 22km 구간과 거의 동일한 통행료를 징수하는 것은 위법ㆍ부당한 행위라고 주장하나, 유료도로법 제9조, 제14조, 제15조, 동법시행령 제7조, 제12조 및 한국도로공사법 제13조등을 종합하여 보면, 통행료는 당해 유료도로의 통행으로 말미암아 시간과 비용에 있어서 통상받는 이익의 한도를 초과할 수 없고, 징수하는 통행료의 총액은 당해 유료도로의 신설ㆍ개축ㆍ유지ㆍ수선 기타 관리에 요하는 비용의 원리금의 총액을 초과할 수 없으며, 또한 징수된 통행료는 유료도로의 신설ㆍ개축비용 및 유지ㆍ관리에 요하는 비용을 충당하는데 만 사용하도록 제한되어 있고, 유료도로의 관리에 요하는 비용중 사무취급비에 충당할 금액은 당해 연도 통행료징수총액의 100분의 5를 초과할 수 없다고 규정되어 있는 바, 피청구인은 1992. 7. □□-○○ 구간에 대한 통행료를 징수하면서 개방식요금체계를 적용하여 주행거리에 따른 차등 적용방법이 아닌 평균주행거리를 기준으로 통행료를 징수하고 있으나, 이는 모든 진출입로에 요금징수대를 설치할 경우 교통지체가 발생되고, 서로 다른 이용거리에 대하여 거리별로 각각 구분하여 요금을 징수하기 곤란하며, 현재 버스,지하철, 택시 등도 일정거리이내에는 이용거리에 상관없이 평균주행거리를 기준으로 요금을 산정하고 있어 이러한 기준이 형평에 반한다고 할 수 없을 것이고, 한편, 1980. 1. 4. 유료도로법 제9조제3항이 신설되면서 2이상의 도로가 유료도로관리권자가 동일하고 교통상 관련이 있으며 통행료징수를 통합하여야 할 특별한 사유가 있는 경우에는 건설교통부장관의 승인을 받아 2이상의 도로에 대한 통행료의 액과 징수기간의 기준을 하나의 도로로 하여 징수할 수 있다는 통행료 징수의 통합채산제를 시행하여, 이에 따라 피청구인은 1980. 5. 9.건설교통부장관으로부터 승인을 받고 건설교통부장관은 이를 건설부공고 제57호로 공고한 뒤 1997. 10. 6. 다시 통행료징수기간이 변경되어 2007. 11.까지 징수하도록 하고 있는 바, 위 유료도로법 제9조제3항은 노선간 통행료 징수기간이 상이하여 지역간 불균형을 초래하고 적자노선의 투자비 보전이 불가능하게 되자 건설재원의 안정적인 확보를 위하여 동조제1항 및 제2항에 대한 특별규정으로 규정된 것이고, 이에 기하여 피청구인이 건설교통부장관의 승인을 받아 통행료를 통합채산제에 의하여 징수하고 있으므로 이에 기한 통행료액 및 징수기간 산정이 위법ㆍ부당하다고 할 수 없을 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 이유없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 의결한다.