통행료징수허가처분취소청구

1. 사건개요 피청구인이 ○○지역 대단위 택지개발에 따른 교통체증을 해소하고자 ○○국도 ～ △△터널간 도로(4,253m)를 건설하면서 시 재정상 동 구간중 △△터널 및 진입로(이하 “이 건 도로”라 한다)에 대하여는 (주)○○, (주)△△ 및 (주)□□[이하 “(주)○○등”이라 한다]에 도로공사시행허가를 하여 건설하였고, 이 건 도로의 건설에 소요된 투자비를 회수하기 위하여 1999. 7. 19. (주)○○등에 통행료징수허가(이하 “이 건 처분”이라 한다)를 하였다. 2. 청구인들 주장 이에 대하여 청구인들은 다음과 같이 주장한다. 가. △△터널은 대구광역시 ○○구 ○○동 산 53-3번지외 일대에 위치한 터널길이 370m, 진입도로 1,310m의 터널로서 대구광역시 ○○구 ○○지구(이하 “○○지역”이라 한다)로 들어갈 수 있는 도로는 현재 중앙고속도로, ○○교, △△터널, 공사중에 있는 제2○○교가 있으나, 중앙고속도로와 △△터널이 유료화가 되어 있고, 제2○○교 역시 민자유치로 건설된 도로이므로 유료화가 확실시되고 있으며, ○○교는 통행료를 징수하지 아니하나 상습적인 교통체증을 유발하므로 ○○교를 이용하여 대구시내를 왕래하려면 많은 시간이 소요되어 청구인들을 비롯한 ○○지역 주민들로서는 △△터널을 이용하는 것이 불가피한 바, 청구인들은 이 건 처분으로 인하여 △△터널을 지나갈 때마다 소형차는 500원, 대형차는 600원씩 통행료를 납부하게 되어 월 6-7만원의 재산상 손해를 보고 있고, 이러한 사정으로 인하여 청구인들이 ○○지역의 아파트에 입주할 당시에 비하여 아파트의 시세가 약 2000만원 정도 하락하였다. 나. ○○지역의 주민들은 대부분 대구시내에 직장 등의 생계유지기반을 두고 있을 뿐만 아니라, 학교통학, 생활용품의 구입 등 일상생활을 유지하기 위하여도 매일 수차례씩 ○○교 또는 △△터널을 이용하여 대구시내를 왕래하여야 하는데, ○○교를 제외한 대구시내연결도로를 유료화하는 것은 이미 아파트입주시에 600여만원의 세금을 납부했던 청구인들을 비롯한 이 지역 주민들에게 큰 경제적 부담을 주는 것으로서 인간다운 생활을 할 권리를 침해하는 처분이므로 취소되어야 한다. 다. 피청구인은 대구광역시 외곽간선도로(○○동, ○○동, ○○동, ○○, ○○동, ○○동, ○○공단, 지천을 연결하는 4차순환도로)를 계획하여 재정 부족으로 민간자본을 유치하여 건설하였는데 4차순환도로 내에 있는 ○○동, ○○동, ○○동, ○○공단 등 다른 지역의 주민들에 대하여는 어느 곳도 도로에 대한 통행료를 부과하고 있지 아니하며, 특히 ○○, ○○동, ○○지역에 대하여는 도로의 무료화뿐만 아니라 지하철 건설까지 하여 그곳 주민의 편의를 보장하고 있는 사실에 비추어 볼 때, 피청구인의 이 건 처분은 사회적 생활영역에 있어서 헌법이 보장하고 있는 평등원칙에 반하는 위법한 처분이다. 라. 한편, △△터널의 유료화는 실질적으로 ○○지역의 주민의 이해관계와 직결되는 사안이므로, 행정의 공정성, 투명성, 신뢰성을 확보하고, 국민의 권익을 보호하기 위하여는 행정절차법의 규정에 의하여 이 건 처분을 하기에 앞서 당사자 등의 의견을 직접 듣고 증거를 조사하며, 공청회 등 당사자 등이 충분히 의견을 제출할 수 있도록 하는 절차를 거쳤어야 함에도 불구하고 피청구인은 그러한 절차를 거치지 아니하고 이 건 처분을 하였다. 마. 또한, 교통의 발달과 공공복리의 향상에의 기여함을 목적으로 하는 도로법의 취지에 비추어 볼 때, 도로를 유료도로화 하려면 최소한 대체도로가 있어서 당해 도로의 통행을 불가피하게 하지 아니하여야 하고, 도로의 이용자가 통행료를 징수당함으로 인하여 얻는 불이익과 그 도로를 이용함으로써 얻는 이익을 비교형량하여 이용자의 의사에 따라 선택할 수 있는 도로이어야 하는데, △△터널외에 ○○지역에서 대구시내로의 진입에 이용될 수 있는 도로인 ○○교는 상기한 바와 같이 통행량이 너무 많아 사실상 △△터널을 이용한 통행이 불가피하다. 바. 청구인들이 ○○지역으로 입주할 당시에 택지개발과 도로부담금으로 많은 세금을 부담하였으므로, 피청구인은 그 부담금으로 신의에 따라 성실히 이 지역 도로를 비롯한 제반시설의 확충을 하도록 하여야 함에도 불구하고 청구인들과 전혀 관련이 없는 도로건설에 주민들의 도로개설분담금을 사용하였고, △△터널을 건설함에 있어서 민간자본을 유치하고 (주)○○등에게 이 건 처분을 하여 청구인들을 비롯한 ○○지역 주민들에게 이중으로 부담을 지우는 것은 신의성실의 원칙에 현저히 반하는 처분이므로 이 건 처분은 취소되어야 한다. 3. 피청구인 주장 피청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 대구광역시의 재정으로 주요간선도로 건설사업비 7조원을 충당하기 위하여는 앞으로 35년 정도가 소요되는데 그 기간동안 교통체증으로 인한 불편 등 사회적인 문제가 예상되어 부득이 민자유치를 하여서라도 재원을 조달하여 우선적으로 시급한 구간부터 단계적으로 도로건설을 하도록 하고, 민자사업자가 투자비를 회수하기 위하여는 비용편익의 범위내에서 통행료를 징수할 수밖에 없는 바, 이 건 도로는 4차순환도로의 일부구간으로서 (주)○○등을 사업자로 선정하여 전액 민간자본으로 건설하였고, 1995. 7. 14. 투자비회수를 위하여 민자유치사업시행협약을 체결한 후, 1998. 7. 7. 준공되어 1998. 10. 12. 시설물 일체가 대구광역시에 기부채납된 공공시설물이며, 피청구인은 1999. 7. 10. 건설교통부장관으로부터 통행료징수인가를 받아 1999. 7. 19. (주)○○등에게 이 건 처분을 하였다. 나. 청구인들은 재산권이 침해되었다고 주장하나, 평일을 기준으로 △△터널을 이용할 경우와 ○○교를 이용할 경우를 비교한 결과 △△터널을 이용하는 경우에 소형차는 1,290원, 대형차는 2,090원의 편익이 있어 오히려 통행료를 부담하고 △△터널을 이용하는 것이 경제적이며, 이 건 도로를 민자유치로 조기건설함으로써 ○○지역의 교통량을 분산처리하여 ○○교의 교통체증을 해소하게 되므로 지역주민은 편익을 누릴 수 있어 재산권을 침해하였다고 할 수 없다. 다. 청구인들은 ○○지역의 택지개발 및 아파트 입주시 세금을 부담하였음에도 유료도로를 건설하여 통행료를 징수하였으므로 인간다운 생활을 할 권리를 침해하였다고 주장하나, 세금의 납부는 국민의 납세의무에 기한 것으로서, 택지개발이나 아파트 입주시에 어느 지역, 누구나 적정한 세금을 납부하고 있으며, 피청구인은 이 건 도로의 건설에 소요된 투자비를 회수하고자 이 건 처분을 하여 수익자부담의 원칙에 따라 통행료를 징수하고 있으나, 통행료는 편익비용의 범위안에서 징수되고 있고, 대체도로를 이용할 수 있는 조건이 구비되어 있어 유료도로인 이 건 도로의 이용은 이용자의 선택사항이므로, 인간다운 생활을 할 권리를 침해하였다고 볼 수 없다. 라. 청구인들은 이 건 처분이 평등의 원칙에 위배된다고 주장하나, 청구인들이 주장하는 범물, 상인 택지지구내의 4차순환도로는 택지개발지구내의 유일한 진입도로로서 대체도로가 없고, 택지개발분담금으로 건설한 것으로서 유료도로로 할 수 없는 여건인 점, 유료도로의 건설은 ○○지역에만 국한된 사업이 아닌 점, 이 건 도로의 이용은 ○○지역 주민만이 이용하는 도로가 아니라 북부지역에서 대구광역시를 통행하고자 하는 모든 이용자들의 선택에 의하여 누구나 이용할 수 있는 도로인 점을 고려할 때, 청구인들의 주장은 이유없다. 마. 청구인들은 피청구인이 이 건 처분을 함에 있어서 적법절차를 거치지 아니하였다고 주장하나, △△터널 건설시에 민자유치사업공모를 일간신문에 하였고, 도로법 제34조 및 동법 시행령 제16조의 규정에 의하여 비관리청의 도로공사시행허가를 하고 이를 공고하였으며, 1999. 2. 24. 대구광역시의회에 △△터널 통행료 징수에 관한 민원청취 및 보고를 하였고, ○○지역 주민들의 의견수렴을 위하여 ○○주민들과 수차례에 걸쳐 협의를 하였으며, TV대담 및 주민설명회를 하였고, 도로법 제77조의 규정에 의하여 건설교통부장관의 통행료징수인가를 받아 도로법 제36조의 규정에 의하여 통행료징수허가를 하였으며, 동법 시행령 제20조제3항의 규정에 의하여 공고를 한 후 통행료를 징수하였으므로, 행정절차상 하자가 있다고 볼 수 없다. 바. 청구인은 유료도로를 건설할 때에는 대체도로가 있어야 한다고 주장하나, 대체도로란 유료도로외에 지역간을 통행할 수 있는 도로를 규정한 것으로서 기존의 국도5호선(○○로)과 ○○교하부 ～ ○○동 ～ △△교 ～ 대구시내로 진입할 수 있는 도로가 있으므로 대체도로의 이용은 충분히 가능한 바, 기존의 ○○교를 이용할 수 있음에도 불구하고 유료도로인 △△터널을 이용하여 편익을 누렸다면 수익자부담원칙에 따라 통행료를 지불하는 것이므로 도로법의 취지에 어긋난다고 볼 수 없다. 사. 청구인들은 택지개발 분담금으로 ○○국도 ～ △△터널요금소까지의 도로건설을 하였으므로 통행료를 납부할 수 없다고 주장하나, 4차순환도로인 ○○국도 ～ △△터널 ～ ○○동의 총 5,933m를 건설하기 위하여는 총 969억원이 소요되어 한국토지공사의 택지개발 분담금 520억원으로는 전구간 건설이 어렵고, 시의 재정형편상 시비확보가 곤란하여 이 건 도로를 조기건설하기 위하여는 부득이 민간자본을 투입할 수 밖에 없었으며, 이 건 도로를 건설하여 기존 ○○로의 교통체증을 해소함으로써 얻는 편익은 ○○로를 이용하는 ○○지역 주민들이 입게 되므로 ○○지역 주민들에게 이중으로 부담을 지웠다는 주장은 이유없다. 4. 이 건 청구의 행정심판적격여부 가. 관계법령 행정심판법 제9조제1항 구 도로법(1999. 2. 8. 법률 제5894호로 개정되어 1999. 8. 9. 시행되기 이전의 것) 제1조, 제22조, 제34조, 제36조, 제77조 나. 판 단 (1) 청구인 및 피청구인이 제출한 도로건설계획서, 민자유치사업투자 희망자공모공고, 민자유치사업시행협약서, 비관리청의 도로공사 시행허가공문, 통행료징수허가신청서, 유료도로(△△터널 및 진입로)통행료징수협약서, 주민설명회를 위한 통행료징수계획문서, 건설교통부장관의 △△터널 통행요금 징수인가공문, 피청구인의 △△터널 및 진입로 통행료 징수허가공문, 통행료징수허가내용공고, 유료도로 △△터널 수익성분석 및 통행료 산정보고서 등 각 사본의 기재내용에 의하면, 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다. (가) 피청구인은 1994. 12. 1. 이 건 도로건설을 위한 민자유치사업 투자희망자공모를 공고하였고, 1995. 7. 14. (주)○○등과 민자유치사업시행협약을 체결하였으며, 1995. 8. 3. (주)○○등에게 도로공사 시행허가를 하면서 이를 공고하였고, (주)○○등은 1995. 8. 16. 공사에 착공하여 1998. 7. 7. 공사를 준공하였다. (나) 청구외 ○○회계법인에서 1999. 3. 23. 제출한 유료도로 △△터널 수익성분석 및 통행료 산정보고서에 의하면, 적정통행료가 700원으로 분석되었고, 피청구인은 1999. 5. 20. 주민설명회에서 ○○지역 주민들의 통행비용 경감을 위하여 통행료를 소형 500원, 대형 600원으로 적정통행료보다 낮게 징수할 수 있도록 조치할 것임을 설명하였다. (다) 피청구인은 (주)○○등과 1999. 6. 22. 최초통행료를 소형차는 500원, 대형차는 600원으로 하는 유료도로통행료징수협약을 체결하였고, 건설교통부장관은 1999. 6. 23. 피청구인이 구 도로법 제34조 및 제36조의 규정에 의하여 건설한 이 건 도로에 대하여 동법 제77조의 규정에 의하여 통행료징수허가를 인가하였으며, 이에 피청구인은 1999. 7. 19. (주)○○등에 대하여 이 건 처분을 하고 이를 공고하였다. (2) 살피건대, 행정심판법 제9조제1항 전단의 규정에 의하면 취소심판청구는 처분의 취소 또는 변경을 구할 법률상 이익이 있는 자가 제기할 수 있으므로 행정처분의 직접 상대방이 아닌 제3자라도 당해 행정처분의 취소를 구할 법률상의 이익이 있는 경우에는 청구인 적격이 인정되며, 여기에서 법률상의 이익이란, 당해 처분의 근거법률에 의하여 보호되는 직접적이고 구체적인 이익을 말하고, 다만 공익보호의 결과로 국민 일반이 공통적으로 가지는 추상적ㆍ평균적ㆍ일반적인 이익과 같이 간접적ㆍ사실적ㆍ경제적 이해관계를 가지는 데에 불과한 경우는 포함되지 아니한다고 할 것이다. 도로법은 도로관리의 적정을 기하기 위하여 도로에 관한 제반사항을 규정함으로써 교통의 발달과 공공복리의 향상에 기여함을 목적으로 하고 있고, 동법 제34조 및 제36조의 규정에 의하면 비관리청이 도로공사를 시행하고 관리청의 허가를 받아 이용자로부터 그 수익의 한도내에서 통행료를 징수할 수 있다고 규정하고 있는 바, 비관리청이 도로공사를 시행하고 통행료를 징수하고자 하는 경우 관리청의 허가를 받도록 한 규정외에 도로법상 직접적이고 구체적으로 도로의 이용자를 보호하는 취지의 규정은 두고 있지 아니한 점에 비추어 볼 때, 청구인들이 이 건 통행료징수허가처분으로 인하여 가지는 이해관계는 도로법에 의하여 직접적으로 보호되는 법률상 이익이 아니라 도로관리의 적정을 기하기 위하여 비관리청으로 하여금 도로를 신설하게 하고 통행료를 징수하도록 한 결과 간접적ㆍ경제적으로 입는 사실상 이익에 불과하다고 할 것이므로, 청구인들은 이 건 처분의 취소를 구할 법률상 이익이 있는 자라고 볼 수 없다 할 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 심판제기요건을 결한 부적법한 청구라 할 것이므로 이를 각하하기로 하여 주문과 같이 의결한다.