특별관리지역내 행위제한 위반 행정대집행 영장처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 ○○시 ○○동 ○○○-○ (산지 4,800㎡) (이하 ‘이 사건 토지’라 한다)의 소유자로서, 피청구인은 2015. 5. 11. 공공주택지구내 위반사항 지도, 점검 중 수목이 훼손된 사실이 적발되어 원상복구를 지시하였으며, 산지복구명령을 하였고, 경찰서에 고발조치를 하였으며, 추후 산지복구 명령 및 행정대집행 계고를 하였으나, 원상복구 하지 않아 행정대집행 영장을 통지(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였습니다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 청구인은 이 사건 토지를 2015. 02. 02에 계약하여 2015. 05. 19에 현소유자가 되었다. 청구인은 수목의 발췌를 요구한 적이 없으나 전 소유자인 ○○○ (전 실제 소유자 서여선)이 나무는 별도이고, 자신이 조림한 것으로 자신이 발췌해 간다고 요구하였고, 부동산에서도 상관없다고 하여서 청구인은 괜찮은 것으로만 알았다. 그러나 ○○○이 발췌하여 고발당하였다. 청구인은 계약 당시 보금자리가 해제되기 전 과도기적 분위기에 계약을 하여 특별관리 지역이라는 것이 생소했고 당시 임야의 토지이용계획은 복잡하여 일반인들은 잘 알 수 없었다. 부동산에서도 설명이 없어 청구인은 시간이 한참 지나서야 유실수도 못 심는 공익임지라는 것을 알게 되었다. 이 사건 토지는 계약 당시에는 토지이용계획에 일반상업지역, 지구단위계획구역, 공익임지라 되어있었으나, 부동산이 해제되면 달라질 것이라 하여 의미를 두지 않았는데, 2015. 4. 30 보금자리 해제 후 토지이용계획에 자연녹지, 특별관리구역, 공익임지로 되어있었다. 나중에야 공익임지가 무엇인지 알았지만 그 때는 이미 늦어서 재매매도 어렵고 하여 현 소유자가 되었으나, 보금자리 해제라는 과도기적 상황에서의 피해자로서 작금의 현실이 억울하기만 하다. 청구인은 이에 해제하려 했으나 거액의 중도금까지 지급한 상태라 계약해제도 못하고 이런 우여곡절 끝에 2015. 5. 19. 현소유자가 된 것이다. 공익용 산지에 해당하지 않으면 공익임지해제를 요청할 수 있다고 알고 있는데, 이 사건 토지는 개발제한구역이나 문화재영향구역도 아니라 공익용 산지에 해당하는 지 여부가 의문이 든다. 이 사건 토지는 5 ~ 10도 이하이고 토지대장에 등재된 임야로 ○○○○일반산업단지 구역도 인근에 있고 최근 8월에 발표한 ○○○선 미래역인 ○○역이 인근에 예정이고 마을도 가깝다. 따라서 이용면에서 변화된 여건에 맞게 합리적으로 이용할 수 있도록 부디 고충을 헤아려주길 바란다. 또한 청구인은 거액의 대출이자를 부담하고 있고 토지재산세도 100만원 넘게 납부하였다. 그러나 공익임지상태에서는 매도하기 힘든 상황이다. 청구인은 피청구인에게 세 가지를 요청하였다. 첫째, 공익임지해제 검토. 둘째 밤나무 등 유실수, 산야초 등을 심을 수 있게 10년 범위 내에서 사용신고를 허가해 줄 것을 요청. 셋째, 행정처분의 연기. 그러나 최소한의 연기 요청마저 피청구인은 받아드리지 아니하고 대 집행을 하겠다는 ○○시가 민을 위한 지자체인지 납득하기 어렵다. 공익임지상태에서는 매매도 어렵고 이용면에서나 변화에 맞게 완화해주길 바랄 뿐이며, 그으름이 많아 화목의 가치도 없는 잣나무 식재는 용인할 수 없어 피청구인의 행정대집행은 받아드리기 어렵다. 나. 피청구인 주장 산지에서 산지전용을 하려는 자는 「산지관리법」 제14조 규정에 따라 허가를 받아야 하며 또한 공공주택지구 및 산림안에서 죽목(입목)벌채를 하려는 자는 「공공주택건설 등에 관한 특별법 」 제11조 및 「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률」 제36조 규정에 따라 허가를 받아야 하나, 청구인은 허가를 받지 아니하고 이 사건 토지 내 죽목을 벌채하였다. 이에 이 사실이 2015. 5. 11. 피청구인에게 적발되어, 공공주택지구내 위반사항 지도, 정검 중 청구인이 장비를 이용하여 수목을 훼손하고 있어 원상복구를 지시하였으며, 그 후 2015. 5. 14. 산지 복구 명령을 하였고 광명경찰서에 고발조치를 하였다. 추후 2015. 6. 9. 에는 산지복구명령을 하였으며, 2015. 7. 13. 에는 산지 복구 재촉구 명령 및 행정대집행을 계고하였다. 이에 따라, 2015. 9. 21. 행정대집행 영장 통지에 이르게 된 것이다. 또한 이 사건 토지를 공익용 임지에서 해제해주고, 밤나무등 유실수, 산야초등을 심을 수 있게 10년의 범위내에서 사용신고를 허가해 달라는 청구인의 주장에 대해 피청구인은 보전산지 해제에 관하여 관련부서에 전문의견을 요청하였으나, 이미 수목이 훼손되어 행정명령을 이행하여야 하는 상태로 보전산지 해제는 행정명령이 완료된 이후에 검토가 가능한 사항이다. 또한, 계속된 가뭄과 초겨울날씨로 고사 및 동사의 위험이 높으니 훼손한 산지의 수목원상복구 시기 연기 주장에 대하여는 수목식재는 춘기(3~4월) 및 추기(10월~11월)가 적기임으로 수목을 심는 시기는 적당하여 연기는 필요하지 않다고 판단하였다. 청구인은 이 사건 임야를 무단으로 훼손하여 관련 법령을 위반하였으며 피청구인은 적법한 절차에 따라 수차례 시정명령 및 행정대집행 계고를 거쳤음에도 불구하고 청구인이 이에 응하지 않아 이 사건 처분에 이르게 된 것으로 처분의 필요성이 매우 크고 행정대집행이라는 수단의 적합성이 인정되고 보전임기해제 및 훼손한 산지의 수목원상복구 시기에 대하여 청구인의 주장은 이유가 없어 청구인의 청구는 기각되어야 할 것이다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 가. 관계법령 【공공주택건설 등에 관한 특별법 】 제11조(행위제한 등) ① 제10조제1항에 따라 주택지구의 지정·변경에 관한 주민 등의 의견청취의 공고가 있는 지역 및 주택지구 안에서 건축물의 건축, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 토석의 채취, 토지의 분할·합병, 물건을 쌓아놓는 행위, 죽목의 벌채 및 식재 등 대통령령으로 정하는 행위를 하고자 하는 자는 시장(특별자치도의 경우에는 특별자치도지사를 말한다. 이하 같다)·군수 또는 구청장(자치구의 구청장을 말한다. 이하 같다)의 허가를 받아야 한다. 허가받은 사항을 변경하고자 하는 때에도 같다. ② 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위는 제1항에도 불구하고 허가를 받지 아니하고 이를 할 수 있다. 1. 재해복구 또는 재난수습에 필요한 응급조치를 위하여 하는 행위 2. 그 밖에 대통령령으로 정하는 행위 ③ 제1항에 따라 허가를 받아야 하는 행위로서 주택지구의 지정 및 고시 당시 이미 관계 법령에 따라 행위허가를 받았거나 허가를 받을 필요가 없는 행위에 관하여 그 공사 또는 사업에 착수한 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 시장·군수 또는 구청장에게 신고한 후 이를 계속 시행할 수 있다. ④ 시장·군수 또는 구청장은 제1항을 위반한 자에 대하여 원상회복을 명할 수 있다. 이 경우 명령을 받은 자가 그 의무를 이행하지 아니하는 때에는 「행정대집행법」에 따라 이를 대집행할 수 있다. ⑤ 제1항에 따른 허가에 관하여 이 법에 규정한 것을 제외하고는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제57조부터 제60조까지 및 제62조를 준용한다. ⑥ 제1항에 따른 허가를 받은 경우에는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제56조에 따라 허가를 받은 것으로 본다. 【산지관리법】 제4조(산지의 구분) ① 산지를 합리적으로 보전하고 이용하기 위하여 전국의 산지를 다음 각 호와 같이 구분한다. <개정 2011.7.28.> 1. 보전산지(保全山地) 가. 임업용산지(林業用山地): 산림자원의 조성과 임업경영기반의 구축 등 임업생산 기능의 증진을 위하여 필요한 산지로서 다음의 산지를 대상으로 산림청장이 지정하는 산지 1) 「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률」에 따른 채종림(採種林) 및 시험림의 산지 2) 「국유림의 경영 및 관리에 관한 법률」에 따른 요존국유림(要存國有林)의 산지 3) 「임업 및 산촌 진흥촉진에 관한 법률」에 따른 임업진흥권역의 산지 4) 그 밖에 임업생산 기능의 증진을 위하여 필요한 산지로서 대통령령으로 정하는 산지 나. 공익용산지: 임업생산과 함께 재해 방지, 수원 보호, 자연생태계 보전, 자연경관 보전, 국민보건휴양 증진 등의 공익 기능을 위하여 필요한 산지로서 다음의 산지를 대상으로 산림청장이 지정하는 산지 제14조(산지전용허가) ① 산지전용을 하려는 자는 그 용도를 정하여 대통령령으로 정하는 산지의 종류 및 면적 등의 구분에 따라 산림청장등의 허가를 받아야 하며, 허가받은 사항을 변경하려는 경우에도 같다. 다만, 농림축산식품부령으로 정하는 사항으로서 경미한 사항을 변경하려는 경우에는 산림청장등에게 신고로 갈음할 수 있다. <개정 2012.2.22., 2013.3.23.> ② 관계 행정기관의 장이 다른 법률에 따라 산지전용허가가 의제되는 행정처분을 하기 위하여 산림청장등에게 협의를 요청하는 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 제18조에 따른 산지전용허가기준에 맞는지를 검토하는 데에 필요한 서류를 산림청장등에게 제출하여야 한다. <개정 2012.2.22.> ③ 관계 행정기관의 장은 제2항에 따른 협의를 한 후 산지전용허가가 의제되는 행정처분을 하였을 때에는 지체 없이 산림청장등에게 통보하여야 한다. <개정 2012.2.22.> 제37조(재해의 방지 등) ① 산림청장등은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 허가 등에 따라 산지전용, 산지일시사용, 토석채취 또는 복구를 하고 있는 산지에 대하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 토사유출, 산사태 또는 인근지역의 피해 등 재해 방지나 경관 유지 등에 필요한 조사·점검·검사 등을 할 수 있다. <개정 2012.2.22.> 1. 제14조에 따른 산지전용허가 제44조(불법산지전용지의 복구 등) ① 산림청장등은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그 행위를 한 자에게 시설물을 철거하거나 형질변경한 산지를 복구하도록 명령할 수 있다. <개정 2012.2.22.> 1. 제21조제1항에 따른 용도변경승인을 받지 아니하고 용도변경한 경우 2. 제37조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 허가 등의 처분을 받지 아니하거나 신고 등을 하지 아니하고 산지전용 또는 산지일시사용을 하거나 토석을 채취한 경우 ② 산림청장등은 제1항에 따른 명령을 받은 자가 이를 이행하지 아니하면 「행정대집행법」에 따라 대집행할 수 있다. 이 경우 제1항제3호부터 제5호까지의 경우 중 그 행위자가 제38조제1항 본문에 따라 복구비를 예치한 경우에는 그 복구비를 대집행 비용으로 충당할 수 있다. <개정 2012.2.22.> 제51조(권리의무 등의 승계) 이 법 또는 이 법에 따른 명령에 따라 한 처분, 신청, 신고, 그 밖의 행위는 산지의 소유자, 정당한 권원(權原)에 의하여 산지를 사용·수익할 수 있는 자 및 산지의 소유자·점유자의 승계인에 대하여도 그 효력이 있다. [전문개정 2010.5.31.] 【산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률】 제36조(입목벌채등의 허가 및 신고 등) ① 산림(제19조에 따른 채종림등과 「산림보호법」 제7조에 따른 산림보호구역은 제외한다. 이하 이 조에서 같다) 안에서 입목의 벌채, 임산물(「산지관리법」 제2조제4호·제5호에 따른 석재 및 토사는 제외한다. 이하 이 조에서 같다)의 굴취·채취(이하 "입목벌채등"이라 한다. 이하 같다)를 하려는 자는 농림축산식품부령으로 정하는 바에 따라 시장·군수·구청장이나 지방산림청장의 허가를 받아야 한다. 허가받은 사항 중 대통령령으로 정하는 중요 사항을 변경하려는 경우에도 또한 같다. <개정 2008.2.29., 2009.6.9., 2010.5.31., 2012.6.1., 2013.3.23.> ② 시장·군수·구청장이나 지방산림청장은 국토와 자연의 보전, 문화재와 국가 중요 시설의 보호, 그 밖의 공익을 위하여 산림의 보호가 필요한 지역으로서 대통령령으로 정하는 지역에서는 제1항에 따른 입목벌채등의 허가를 하여서는 아니 된다. 다만, 병해충의 예방·구제 등 대통령령으로 정하는 사유로 입목벌채등을 하려는 경우에는 이를 허가할 수 있다. ③ 시장·군수·구청장이나 지방산림청장은 제1항에 따른 입목벌채등의 허가신청을 받은 경우 벌채 목적과 벌채 대상의 적정성 등 농림축산식품부령으로 정하는 사항을 고려하여 그 타당성이 인정되면 입목벌채등을 허가하여야 한다. <개정 2008.2.29., 2013.3.23.> ④ 병해충·산불 등 자연재해를 입은 임목(林木)의 제거 등 대통령령으로 정하는 사유로 입목벌채등을 하려는 자는 제1항 및 제2항 단서에도 불구하고 농림축산식품부령으로 정하는 바에 따라 시장·군수·구청장이나 지방산림청장에게 신고하고 할 수 있다. <개정 2008.2.29., 2013.3.23.> ⑤ 제1항, 제2항 단서 및 제4항에도 불구하고 풀베기, 가지치기 또는 어린나무 가꾸기를 위한 벌채 등 대통령령으로 정하는 입목벌채등은 허가나 신고 없이 할 수 있다. ⑥ 제1항, 제2항 단서 및 제4항에 따라 입목벌채등의 허가를 받거나 신고를 한 경우에는 입목벌채등에 필요한 임산물 운반로 및 작업로(作業路) 설치에 관하여 「산지관리법」 제15조의2에 따른 산지일시사용신고를 한 것으로 본다. <개정 2010.5.31., 2014.3.11.> ⑦ 시장·군수·구청장이나 지방산림청장은 제1항, 제2항 단서 및 제4항에 따른 입목벌채등이 허가를 받거나 신고를 한 내용대로 적정하게 실시되고 있는지와 제6항에 따른 임산물 운반로 및 작업로가 적정하게 복구되었는지에 관하여 확인·점검하여야 한다. <신설 2014.3.11.> ⑧ 시장·군수·구청장이나 지방산림청장은 제7항에 따른 확인·점검 업무를 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자에게 대행하게 할 수 있다. <신설 2014.3.11.> 1. 산림조합 또는 산림조합중앙회 2. 제27조제2항 각 호의 어느 하나에 해당하는 자 3. 「임업 및 산촌 진흥촉진에 관한 법률」 제29조의2에 따른 한국임업진흥원 4. 「민법」 제32조에 따른 산림자원 조성·육성 관련 비영리법인 [전문개정 2007.12.21.] 나. 판 단 1) 인정사실 청구서 및 답변서, 처분서, 고발장, 복구 명령서, 관련사진, 민원서, 민원 관련 회신 등의 기재내용에 따르면 다음과 같은 사실이 각 인정된다. 가) 이 사건 토지의 죽목(입목)의 벌채 및 토지형질을 변경하여 산지를 훼손한 사항이 2015. 5. 11. 피청구인에게 적발되어, 원상복구를 지시하였으며, 그 후 2015. 5. 14. 산지 복구 명령을 하였고 광명경찰서에 산지 훼손 행위를 한 이 사건 토지의 전 소유자 ○○○을 고발조치를 하였다. 추후 피청구인은 청구인에게 2015. 6. 9. 에는 산지복구명령을 하였으며, 2015. 7. 13. 에는 산지 복구 재촉구 명령 및 행정대집행을 계고하였다. 그 후 2015. 9. 21. 행정대집행 영장을 통지하였다. 나) 청구인은 2015. 2. 2. 이 사건 토지를 계약하였고, 2015. 5. 19. 이 사건 토지의 소유자가 되었다. 다) 청구인은 2015. 9. 3. 서면으로 공익임지를 해제시켜주거나, 혹은 밤나무등 유실수, 산야초 등을 심을 수 있게 10년 범위내에서 사용신고를 허가해 줄 것을 요청했다. 이에 피청구인은 2015. 9. 7. 이에 대하여 이 사건 토지의 보전산지 해제는 행정명령이 완료된 이후에 검토가 가능한 사항으로 보전산지 해제 여부는 산림청 중앙산지위원회의 심의에 따라 결정되는 사항임을 답변하였다. 2) 「산지관리법」제14조는 산지전용을 하려는 자는 그 용도를 정하여 대통령령으로 정하는 산지의 종류 및 면적 등의 구분에 따라 산림청장등의 허가를 받아야 한다고 규정하고 있으며, 또한 「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률」제36조는 산림안에서 입목의 벌채, 임산물(「산지관리법」 제2조제4호ㆍ제5호에 따른 석재 및 토사는 제외한다. 이하 이 조에서 같다)의 굴취ㆍ채취(이하 “입목벌채등”이라 한다. 이하 같다)를 하려는 자는 농림축산식품부령으로 정하는 바에 따라 시장ㆍ군수ㆍ구청장이나 지방산림청장의 허가를 받아야 한다고 규정하고 있다. 「산지관리법」제44조 제1항은 동 법 제14조에 의한 허가 등의 처분을 받지 아니하거나 신고 등을 하지 아니하고 산지전용 또는 산지일시사용을 하거나 토석을 채취한 경우, 그 행위를 한 자에게 시설물을 철거하거나 형질변경한 산지를 복구하도록 명령할 수 있다고 규정하고 있으며, 동법 동조 제2항은 제1항에 따른 명령을 받은 자가 이를 이행하지 아니하면 「행정대집행법」에 따라 대집행할 수 있다고 규정하고 있다. 또한「산지관리법」제51조는 이 법 또는 이 법에 따른 명령에 따라 한 처분, 신청, 신고, 그 밖의 행위는 산지의 소유자, 정당한 권원에 의하여 산지를 사용, 수익할 수 있는 자 및 산지의 소유자, 점유자의 승계인에 대하여도 그 효력이 있다고 규정하고 있다. 3) 청구인은 부동산 매매 전 전소유자나 부동산에 설명을 듣지 못하여 이 사건 임지가 공익임지라는 것을 알지 못하였다며, 보금자리 해제라는 과도기적 상황에서 자신은 피해자라고 주장한다. 또한 전 소유자가 ○○○이 자신 소유의 나무는 자신이 발췌해간다고 하고 그에 대해 부동산도 괜찮다고 하여 문제가 없는 줄 알았다고 주장한다. 살피건대, 청구인이 피청구인에게 제출한 의견진술서, 이 사건 불법행위에 대한 의 처분통지서, 이 사건 처분서 등을 종합적으로 고려하면,청구인은 이 사건 임야의 소유자로서 공익용산지인 이 사건 산지의 입목을 벌채 및 토지형질을 변경하여 산지관리법 14조 및 산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률 제36조를 위반한 사실이 명백하고, 피청구인이 청구인에게 산지관리법 제44조 등에 따라 산지복구 명령 및 명령 촉구를 하고 행정대집행 계고를 했음에도 청구인이 위 복구명령을 이행하지 않아 피청구인이 이 사건 처분을 한 사실이 인정된다. 청구인은 전소유자가 이 사건 산지의 불법행위를 하였고 자신은 불법성을 몰랐다고 주장하나, 산지관리법 제51조에 의해 청구인은 이 사건 토지의 소유자로서 산지복구명령 등을 이행하여야 할 의무가 있음에도 불구하고 피청구인이 청구인에게 수차례 기한을 정해 수차례 복구명령을 했음에도 이를 이행하지 않은 사실이 인정된다. 또한 이 사건 처분으로 달성하고자 하는 산지와 국토환경의 보전이라는 공익이 청구인이 입게 될 금전적 손실보다 결코 작다고 할 수 없고, 피청구인이 이 사건 처분 전 청구인에게 사전통지하고 의견진술의 기회를 부여하는 등 적법한 행정절차를 거쳤으므로, 이 사건 처분은 적법, 타당하고 청구인의 주장은 이유 없다고 판단된다. 4. 결 론 또한 그렇다면 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.