폐기물관리법위반 과징금부과처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 경기도 ○○시 ○○구 ○○읍 ○○○로 ○에 소재한 폐기물처리업(종합재활용업)을 영위하는 법인으로, 2022. 12. 5.부터 2023. 6. 20.까지 ㈜○○건설과 성토재 공급계약(이하 ‘이 사건 계약’이라 한다)을 체결한 후 성토재 운반 업무를 ○○○○기계의 대표 유○○에게 하도급하여 성토를 진행하였다. 화성시장은 위 유○○이 경기도 ○○시 ○○면 ○○리 ○○○○-○○ 외 2필지(농지)에 덤프트럭(25톤) 11대 분량의 재활용 골재를 성토한 사실을 확인하였고, 2023. 6. 27. 피청구인에게 이러한 적발사실을 통보하자, 피청구인은 처분 사전통지 절차를 거쳐 같은 해 9. 12. 청구인에게 「폐기물관리법」 제13조의2에서 정하는 폐기물 재활용 원칙 준수사항 위반하여 농지 내 불법 성토를 하였다는 이유로 같은 법 제39조의3 및 제60조에 따라 폐기물 처리 명령(2023. 10. 23.까지)과 함께 1개월(2023. 10. 24.~ 2023. 11. 22.)의 영업정지처분(이하 ‘이 사건 당초 처분’이라 한다)하였다가, 청구인이 이 사건 당초 처분에 불복하여 같은 해 10. 16. 경기도행정심판위원회에 행정심판을 청구하여 같은 해 12. 18. 이 사건 당초 처분을 과징금으로 변경하는 일부인용 재결을 받자, 이후 피청구인은 2024. 5. 28. 청구인에게 이 사건 당초 처분을 변경하여 영업정지 1개월에 갈음한 과징금 155,035,340원을 부과(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 2. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【폐기물관리법】 제13조의2(폐기물의 재활용 원칙 및 준수사항) ① 누구든지 다음 각 호를 위반하지 아니하는 경우에는 폐기물을 재활용할 수 있다. 5. 그 밖에 환경부령으로 정하는 재활용의 기준을 준수할 것 제25조(폐기물처리업) ①폐기물의 수집ㆍ운반, 재활용 또는 처분을 업(이하 “폐기물처리업”이라 한다)으로 하려는 자(음식물류 폐기물을 제외한 생활폐기물을 재활용하려는 자와 폐기물처리 신고자는 제외한다)는 환경부령으로 정하는 바에 따라 지정폐기물을 대상으로 하는 경우에는 폐기물 처리 사업계획서를 환경부장관에게 제출하고, 그 밖의 폐기물을 대상으로 하는 경우에는 시ㆍ도지사에게 제출하여야 한다. 환경부령으로 정하는 중요 사항을 변경하려는 때에도 또한 같다. ② 환경부장관이나 시ㆍ도지사는 제1항에 따라 제출된 폐기물 처리사업계획서를 다음 각 호의 사항에 관하여 검토한 후 그 적합 여부를 폐기물처리사업계획서를 제출한 자에게 통보하여야 한다. 1. 폐기물처리업 허가를 받으려는 자(법인의 경우에는 임원을 포함한다)가 제26조에 따른 결격사유에 해당하는지 여부 2. 폐기물처리시설의 입지 등이 다른 법률에 저촉되는지 여부 3. 폐기물처리사업계획서상의 시설ㆍ장비와 기술능력이 제3항에 따른 허가기준에 맞는지 여부 4. 폐기물처리시설의 설치ㆍ운영으로 「수도법」 제7조에 따른 상수원보호구역의 수질이 악화되거나 「환경정책기본법」 제12조에 따른 환경기준의 유지가 곤란하게 되는 등 사람의 건강이나 주변 환경에 영향을 미치는지 여부 ③ 제2항에 따라 적합통보를 받은 자는 그 통보를 받은 날부터 2년(제5항제1호에 따른 폐기물 수집ㆍ운반업의 경우에는 6개월, 폐기물처리업 중 소각시설과 매립시설의 설치가 필요한 경우에는 3년) 이내에 환경부령으로 정하는 기준에 따른 시설ㆍ장비 및 기술능력을 갖추어 업종, 영업대상 폐기물 및 처리분야별로 지정폐기물을 대상으로 하는 경우에는 환경부장관의, 그 밖의 폐기물을 대상으로 하는 경우에는 시ㆍ도지사의 허가를 받아야 한다. 이 경우 환경부장관 또는 시ㆍ도지사는 제2항에 따라 적합통보를 받은 자가 그 적합통보를 받은 사업계획에 따라 시설ㆍ장비 및 기술인력 등의 요건을 갖추어 허가신청을 한 때에는 지체 없이 허가하여야 한다. ⑤ 폐기물처리업의 업종 구분과 영업 내용은 다음과 같다. 5. 폐기물 중간재활용업: 폐기물 재활용시설을 갖추고 중간가공 폐기물을 만드는 영업 6. 폐기물 최종재활용업: 폐기물 재활용시설을 갖추고 중간가공 폐기물을 제13조의2에 따른 폐기물의 재활용 원칙 및 준수사항에 따라 재활용하는 영업 7. 폐기물 종합재활용업: 폐기물 재활용시설을 갖추고 중간재활용업과 최종재활용업을 함께 하는 영업 ⑪ 제3항에 따라 허가를 받은 자가 환경부령으로 정하는 중요사항을 변경하려면 변경허가를 받아야 하고, 그 밖의 사항 중 환경부령으로 정하는 사항을 변경하려면 변경신고를 하여야 한다. 제27조(허가의 취소 등) ① 환경부장관이나 시ㆍ도지사는 폐기물처리업자가 다음 각 호의 어느하나에 해당하면 그 허가(변경허가 및 변경신고를 포함한다. 이하 이 조에서 같다)를 취소하여야 한다. ② 환경부장관이나 시ㆍ도지사는 폐기물처리업자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 그 허가를 취소하거나 6개월 이내의 기간을 정하여 영업의 전부 또는 일부의 정지를 명령할 수 있다. 1. 제8조제1항 또는 제2항을 위반하여 사업장폐기물을 버리거나 매립 또는 소각한 경우 2. 제13조 또는 제13조의2를 위반하여 폐기물을 처리한 경우 제28조(폐기물처리업자에 대한 과징금 처분) ① 환경부장관이나 시ㆍ도지사는 제27조에 따라 폐기물처리 업자에게 영업의 정지를 명령하려는 때 그 영업의 정지가 다음 각 호의 어느 하나에 해당한다고 인정되면 그 영업의 정지를 갈음하여 대통령령으로 정하는 매출액에 100분의 5를 곱한 금액을 초과하지 아니하는 범위에서 과징금을 부과할 수 있다. 다만, 그 폐기물처리업자가 매출액이 없거나 매출액을 산정하기 곤란한 경우로서 대통령령으로 정하는 경우에는 1억원을 초과하지 아니하는 범위에서 과징금을 부과할 수 있다. <개정 2007. 8. 3., 2010. 7. 23., 2019. 11. 26.> 1. 해당 영업의 정지로 인하여 그 영업의 이용자가 폐기물을 위탁처리하지 못하여 폐기물이 사업장에 적체(積滯)됨으로써 이용자의 사업활동에 막대한 지장을 줄 우려가 있는 경우 ② 제1항에 따라 과징금을 부과하는 위반행위의 종류와 정도에 따른 과징금의 금액, 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정하되, 그 금액의 2분의 1의 범위에서 가중(加重)하거나 감경(減輕)할 수 있다. 제39조의3(폐기물처리업자 등에 대한 폐기물 처리명령) 환경부장관 또는 시ㆍ도지사는 폐기물처리업자에 대하여 제27조에 따른 허가취소 또는 영업정지를 명하거나, 폐기물처리 신고자에 대하여 제46조제7항에 따른 폐쇄명령 또는 처리금지명령을 하려는 경우에는 폐기물처리업자 또는 폐기물처리 신고자에게 기간을 정하여 보관하는 폐기물의 처리를 명하여야 한다. 제60조(행정처분의 기준) 이 법 또는 이 법에 따른 명령을 위반한 행위에 대한 행정처분의 기준은 환경부령으로 정한다. 【폐기물관리법 시행령】 제11조(과징금을 부과할 위반행위별 과징금의 금액 등) ① 법 제28조제1항 각 호 외의 부분 본문에서 “대통령령으로 정하는 매출액”이란 해당 폐기물처리업자에게 과징금을 부과하는 연도의 직전 3개 사업연도의 연평균 매출액(영업정지 대상 폐기물처리업의 영업에 따른 매출액만 해당한다)을 말한다. 다만, 과징금을 부과하는 사업연도의 1월 1일 현재 사업을 시작한 지 3년이 되지 않은 경우에는 그 사업을 시작한 날부터 직전 사업연도 말일까지의 매출액을 연평균 매출액으로 환산한 금액을 말하며, 과징금을 부과하는 사업연도에 사업을 시작한 경우에는 사업을 시작한 날부터 위반행위를 한 날까지의 매출액을 연매출액으로 환산한 금액을 말한다. <신설 2020. 5. 19.> ③ 법 제28조제2항에 따른 위반행위의 종류와 정도에 따른 과징금의 금액은 별표 6과 같다. ④ 환경부장관이나 시ㆍ도지사는 사업장의 사업규모, 사업지역의 특수성, 위반행위의 정도 및 횟수 등을 고려하여 법 제28조제1항에 따른 과징금 금액의 2분의 1 범위에서 가중하거나 감경할 수 있다. ■ 폐기물관리법 시행령 [별표 6] 폐기물처리업자의 위반행위에 따른 과징금(제11조제3항 관련) <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158829731"></img> 【농지법 시행규칙】 제4조의2(농지개량의 범위) 영 제3조의2제2호에 따른 객토, 성토 및 절토의 기준은 별표 1과 같다. ■ 농지법 시행규칙 [별표 1] 객토·성토·절토의 기준(제4조의2 관련) <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158829733"></img> 나. 판단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 법인등기사항전부증명서, 성토재 공급 계약서, 수사결과 통지서, 과징금 산청기준 보완 요청서, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 경기도 용인시 ○○구 ○○읍 ○○○로 ○에 소재한 법인사업자로서, 2020. 5. 4. 피청구인으로부터 폐기물종합재활용업 허가를 받았다. 나) 청구인은 2022. 12. 청구외 ㈜○○건설과 성토재 공급 계약인 이 사건 계약을 체결하고, 2022. 12. 5.부터 2023. 6. 30.까지 청구인이 생산한 재활용 성토재(R-4-2) 55,000㎥를 위 ○○건설의 공사 현장인 경기도 ○○시 ○○면 ○○리 ○○○ 외 4필지에 공급하였다. 다) 청구인은 이 사건 계약의 이행을 위해 2023. 5.경(실제 계약서 작성일은 2023. 6. 30.이다) 청구외 유○○(개인사업자, 상호: ○○○○기계)과 재활용성토재 운반계약을 체결하였다. 라) 청구인과 위 다)항의 하도급 계약을 체결한 유○○은 2023. 6. 10. 청구인 몰래 무단으로 위 나)항의 성토지를 벗어나 경기도 ○○시 ○○면 ○○리 ○○○○-○○ 외 2필지의 농경지에 25톤 덤프트럭 11대 분량의 재활용 골재를 성토하였다. 마) 청구인은 2023. 6. 16. 유○○이 성토한 위 라)항의 성토재를 청구인의 사업장으로 반입처리 하였다. 바) 경기○○○○경찰서장은 2023. 9. 8. 청구인에게 유○○의 성토행위에 대해 조사한 결과에 따라 「폐기물관리법」 위반 혐의에 대하여 ‘혐의없음’으로 처분하였다. 사) 피청구인은 2023. 9. 12. 성토용 재활용 골재를 농지에 성토한 것이 「폐기물관리법」 제13조의2에 위반된다는 이유로 같은 법 제39조의3과 제60조에 따라 폐기물 처리명령(2023. 10. 23.까지)과 함께 1개월의 영업정지를 명하는 이 사건 당초 처분을 하였다. 아) 이에 청구인은 2023. 10. 16. 경기도행정심판위원회에 행정심판을 청구하였고, 경기도행정심판위원회는 같은 해 12. 18. 영업정지처분을 과징금 부과처분으로 변경하는 일부인용 재결을 하였다. 자) 피청구인은 위 아)항의 재결 결과에 따라 2024. 1. 3. 청구인에게 과징금 부과를 위한 과징금 산정기준 매출자료를 요청하였고, 청구인은 같은 해 3. 28. 피청구인에게 표준재무제표증명 등 매출자료를 제출하였다. 차) 피청구인은 청구인이 제출한 매출자료만으로는 폐기물처리업 매출과 폐기물처리업 이외의 매출액 구분이 불가하다는 이유로 4차에 걸쳐 매출자료에 대한 보완 요청을 하였고, 청구인은 3차에 걸쳐 매출자료 보완을 하였다. 카) 피청구인은 2024. 5. 7. 4차 보완요청 이후 추가 보완이 들어오지 않자 폐기물처리업에 따른 매출과 그 이외의 매출 구분이 불가하다는 이유로 전체 매출액을 기준으로 산정하여 과징금 155,035,340원을 부과하는 이 사건 처분을 하였다. 2) 이 사건 처분의 적법 여부 「폐기물관리법」 제28조제1항 및 같은 법 시행령 제11조제1항의 규정에 의하면, 과징금 부과기준이 되는 매출액은 과징금 부과연도의 직전 3개 사업연도의 연평균 매출액이고 이는 폐기물처리업의 영업에 의한 매출액으로 한정되어야 한다. 그리고 침익적 행정행위의 근거가 되는 행정법규는 엄격하게 해석ㆍ적용하여야 하고 그 행정행위의 상대방에게 불리한 방향으로 지나치게 확장해석하거나 유추해석 해서는 안 된다(대법원 2013. 12. 12. 선고 2011두3388 판결 참조). 위 법리에 비추어 살피건대, 피청구인은 청구인이 제출한 매출액 산정자료만으로는 폐기물처리업 매출액과 폐기물처리업 이외 매출액의 구분이 불가하다는 이유로 청구인의 직전 3개 사업연도 전체 매출액을 기준으로 하여 과징금을 산정하였으나, ① 청구인의 업종은 골재, 일반 토목공사 및 건설업, 폐기물 종합재활용업, 토사 및 골재운반으로서 청구인은 폐기물처리업 외에 토사 및 골재운반업도 함께 영위하는 것으로 보이는 점, ② 청구인이 제출한 2021년도 전자세금계산서에 의하면 거래상대방인 주식회사 ○○, ○○산업개발(주)○○지점, ○○○○ 주식회사, 주식회사 ○○○○○○의 주요 업종은 ‘골재 또는 골재파쇄업’이고 거래품목은 ‘운반비’이므로 위 거래상대방으로부터 발생한 매출액이 폐기물처리업의 영업으로 발생한 것이라 단정하기 어려운 점, ③ 청구인이 제출한 거래상대방의 사업자등록증을 보면 업종이 건설기계대여, 건축공사, 토공사업, 골재납품인 경우도 상당수 있어 이들로부터 발생한 매출액이 모두 폐기물처리업 영업과 관련된 것이라 단정하기 어려운 점 등을 감안할 때, 비록 청구인이 제출한 매출액 산정자료에 다소 미흡한 부분이 있다 하더라도 청구인이 세금계산서 및 사업자등록증으로 매출액을 소명한 부분조차 제외하지 않은 채 곧바로 청구인의 전체 매출액을 기준으로 과징금을 산정하는 것은 위법ㆍ부당하다. 따라서 이 사건 처분은 「폐기물관리법」 규정을 위반하여 과징금을 산정한 잘못이 있으므로 청구인의 나머지 주장에 대하여 더 나아가 살펴볼 필요 없이 위법하다. 3. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 있으므로 청구인의 청구를 받아들이기로 하여 주문과 같이 재결한다.