폐기물관리법위반 과징금 부과처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 경기도 ○○시 ○면 ○○로 ○○-○○ 소재 산업폐기물 중간처리업, 폐기물 재활용업, 폐기물 수집·운반업 등을 목적으로 설립된 법인으로 피청구인으로부터 폐기물처리업 허가를 받은 사업체이다. 피청구인은 2022. 9. 28. 14:30경 청구인이 보관시설 외 장소에 폐기물을 보관한 사실을 확인하고, 같은 해 10. 12. 청구인에게 「폐기물관리법」 제25조제9항제1호 위반을 사유로 영업정지 1개월 처분 사전통지를 하였고, 청문실시 및 의견제출 절차를 거쳐, 같은 해 12. 7. 같은 법 제27조제2항제8호 및 제28조제1항에 따라 영업정지 1개월 처분을 갈음한 과징금 1억 원 부과 처분(이하‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【폐기물관리법】 제1조(목적) 이 법은 폐기물의 발생을 최대한 억제하고 발생한 폐기물을 친환경적으로 처리함으로써 환경보전과 국민생활의 질적 향상에 이바지하는 것을 목적으로 한다. <개정 2010. 7. 23.> 제25조(폐기물처리업) ⑤ 폐기물처리업의 업종 구분과 영업 내용은 다음과 같다. 1. 폐기물 수집ㆍ운반업: 폐기물을 수집하여 재활용 또는 처분 장소로 운반하거나 폐기물을 수출하기 위하여 수집ㆍ운반하는 영업 2. 폐기물 중간처분업: 폐기물 중간처분시설을 갖추고 폐기물을 소각 처분, 기계적 처분, 화학적 처분, 생물학적 처분, 그 밖에 환경부장관이 폐기물을 안전하게 중간처분할 수 있다고 인정하여 고시하는 방법으로 중간처분하는 영업 3. 폐기물 최종처분업: 폐기물 최종처분시설을 갖추고 폐기물을 매립 등(해역 배출은 제외한다)의 방법으로 최종처분하는 영업 4. 폐기물 종합처분업: 폐기물 중간처분시설 및 최종처분시설을 갖추고 폐기물의 중간처분과 최종처분을 함께 하는 영업 5. 폐기물 중간재활용업: 폐기물 재활용시설을 갖추고 중간가공 폐기물을 만드는 영업 6. 폐기물 최종재활용업: 폐기물 재활용시설을 갖추고 중간가공 폐기물을 제13조의2에 따른 폐기물의 재활용 원칙 및 준수사항에 따라 재활용하는 영업 7. 폐기물 종합재활용업: 폐기물 재활용시설을 갖추고 중간재활용업과 최종재활용업을 함께 하는 영업 ⑨ 폐기물처리업자는 다음 각 호의 준수사항을 지켜야 한다. 1. 환경부령으로 정하는 바에 따라 폐기물을 허가받은 사업장 내 보관시설이나 승인받은 임시보관시설 등 적정한 장소에 보관할 것 2. 환경부령으로 정하는 양 또는 기간을 초과하여 폐기물을 보관하지 말 것 3. 자신의 처리시설에서 처리가 어렵거나 처리능력을 초과하는 경우에는 폐기물의 처리를 위탁받지 말 것 제27조(허가의 취소 등) ② 환경부장관이나 시ㆍ도지사는 폐기물처리업자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 그 허가를 취소하거나 6개월 이내의 기간을 정하여 영업의 전부 또는 일부의 정지를 명령할 수 있다. 1. 제8조제1항 또는 제2항을 위반하여 사업장폐기물을 버리거나 매립 또는 소각한 경우 2. 제13조 또는 제13조의2를 위반하여 폐기물을 처리한 경우 2의2. 제13조의5제5항에 따른 조치명령을 이행하지 아니한 경우 2의3. 제14조의5제2항을 위반하여 안전기준을 준수하지 아니한 경우 3. 제18조제3항을 위반하여 폐기물의 인계ㆍ인수에 관한 사항과 폐기물처리현장정보를 전자정보처리프로그램에 입력하지 아니한 경우 3의2. 제18조의2제4항을 위반하여 유해성 정보자료를 게시하지 아니하거나 비치하지 아니한 경우 4. 제19조제1항을 위반하여 관계 행정기관이나 그 소속 공무원이 요구하여도 인계번호를 알려주지 아니한 경우 5. 제25조제5항에 따른 업종 구분과 영업 내용의 범위를 벗어나는 영업을 한 경우 6. 제25조제7항에 따른 조건을 위반한 경우 7. 제25조제8항을 위반하여 다른 사람에게 자기의 성명이나 상호를 사용하여 폐기물을 처리하게 하거나 그 허가증을 다른 사람에게 빌려 준 경우 8. 제25조제9항을 위반하여 폐기물을 보관하거나 준수사항을 위반한 경우. 다만, 같은 항 제5호에 해당하는 경우에는 고의 또는 중과실인 경우에 한정한다. 제28조(폐기물처리업자에 대한 과징금 처분) ① 환경부장관이나 시ㆍ도지사는 제27조에 따라 폐기물처리업자에게 영업의 정지를 명령하려는 때 그 영업의 정지가 다음 각 호의 어느 하나에 해당한다고 인정되면 그 영업의 정지를 갈음하여 대통령령으로 정하는 매출액에 100분의 5를 곱한 금액을 초과하지 아니하는 범위에서 과징금을 부과할 수 있다. 다만, 그 폐기물처리업자가 매출액이 없거나 매출액을 산정하기 곤란한 경우로서 대통령령으로 정하는 경우에는 1억원을 초과하지 아니하는 범위에서 과징금을 부과할 수 있다. 1. 해당 영업의 정지로 인하여 그 영업의 이용자가 폐기물을 위탁처리하지 못하여 폐기물이 사업장 안에 적체(積滯)됨으로써 이용자의 사업활동에 막대한 지장을 줄 우려가 있는 경우 2. 해당 폐기물처리업자가 보관 중인 폐기물이나 그 영업의 이용자가 보관 중인 폐기물의 적체에 따른 환경오염으로 인하여 인근지역 주민의 건강에 위해가 발생되거나 발생될 우려가 있는 경우 3. 천재지변이나 그 밖의 부득이한 사유로 해당 영업을 계속하도록 할 필요가 있다고 인정되는 경우 ②제1항에 따라 과징금을 부과하는 위반행위의 종류와 정도에 따른 과징금의 금액, 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정하되, 그 금액의 2분의 1의 범위에서 가중(加重)하거나 감경(減輕)할 수 있다. 제60조(행정처분의 기준) 이 법 또는 이 법에 따른 명령을 위반한 행위에 대한 행정처분의 기준은 환경부령으로 정한다. 제66조(벌칙) 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 2년 이하의 징역이나 2천만원 이하의 벌금에 처한다. 1. 제13조 또는 제13조의2를 위반하여 폐기물을 처리한 자(제65조제1호의 경우는 제외한다) 제67조(양벌규정) 법인의 대표자나 법인 또는 개인의 대리인, 사용인, 그 밖의 종업원이 그 법인 또는 개인의 업무에 관하여 제63조부터 제66조까지의 어느 하나에 해당하는 위반행위를 하면 그 행위자를 벌하는 외에 그 법인 또는 개인에게도 해당 조문의 벌금형을 과(科)한다. 다만, 법인 또는 개인이 그 위반행위를 방지하기 위하여 해당 업무에 관하여 상당한 주의와 감독을 게을리하지 아니한 경우에는 그러하지 아니하다. 【폐기물관리법 시행령】 제7조(폐기물의 처리기준 등) ①법 제13조제1항 본문에 따른 폐기물의 처리 기준 및 방법은 다음 각 호와 같다. 6. 폐기물을 처분 또는 재활용하는 자가 폐기물을 보관하는 경우에는 그 폐기물 처분시설 또는 재활용시설과 같은 사업장에 있는 보관시설에 보관할 것. 다만, 법 제25조제5항제5호부터 제7호까지의 규정 중 어느 하나에 해당하는 폐기물 재활용업의 허가를 받은 자(이하 “폐기물 재활용업자”라 한다)가 사업장 폐기물을 재활용하는 경우로서 환경부령으로 정하는 경우에는 그러하지 아니하다. 제11조(과징금을 부과할 위반행위별 과징금의 금액 등) ① 법 제28조제1항 각 호 외의 부분 본문에서 “대통령령으로 정하는 매출액”이란 해당 폐기물처리업자에게 과징금을 부과하는 연도의 직전 3개 사업연도의 연평균 매출액(영업정지 대상 폐기물처리업의 영업에 따른 매출액만 해당한다)을 말한다. 다만, 과징금을 부과하는 사업연도의 1월 1일 현재 사업을 시작한 지 3년이 되지 않은 경우에는 그 사업을 시작한 날부터 직전 사업연도 말일까지의 매출액을 연평균 매출액으로 환산한 금액을 말하며, 과징금을 부과하는 사업연도에 사업을 시작한 경우에는 사업을 시작한 날부터 위반행위를 한 날까지의 매출액을 연매출액으로 환산한 금액을 말한다. ② 법 제28조제1항 각 호 외의 부분 단서에서 “대통령령으로 정하는 경우”란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우를 말한다. 1. 영업을 시작하지 않거나 영업을 중단하는 등의 사유로 영업실적이 없는 경우 2. 재해 등으로 인하여 매출액 산정자료가 소멸되거나 훼손되어 객관적인 매출액의 산정이 곤란한 경우 ③법 제28조제2항에 따른 위반행위의 종류와 정도에 따른 과징금의 금액은 별표 6과 같다. ④환경부장관이나 시ㆍ도지사는 사업장의 사업규모, 사업지역의 특수성, 위반행위의 정도 및 횟수 등을 고려하여 법 제28조제1항에 따른 과징금 금액의 2분의 1 범위에서 가중하거나 감경할 수 있다. [별표 6] 폐기물처리업자의 위반행위에 따른 과징금(제11조제3항 관련) <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158829449"></img> 【폐기물관리법 시행규칙】 제30조의2(폐기물처리업자의 폐기물 보관장소) 폐기물처리업자는 법 제25조제9항제1호에 따라 다음 각 호의 장소에 폐기물을 보관하여야 한다. 1. 제9조제4항에 따라 승인을 받거나 같은 조 제5항에 따라 변경승인을 받은 임시보관장소 2. 제11조제2항에 따라 승인을 받거나 같은 조 제3항에 따라 변경승인을 받은 임시보관시설 3. 제28조제4항에 따라 허가를 받거나 제29조제1항에 따라 변경허가를 받은 폐기물 보관시설 제83조(행정처분기준) ① 법 제60조에 따른 행정처분기준은 별표 21과 같다. ② 시ㆍ도지사, 지방환경관서의 장 또는 국립환경과학원장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 별표 21에 따른 영업정지 기간의 2분의 1의 범위에서 그 행정처분을 가볍게 할 수 있다. 1. 위반의 정도가 경미하고 그로 인한 주변 환경오염이 없거나 미미하여 사람의 건강에 영향을 미치지 아니한 경우 2. 고의성이 없이 불가피하게 위반행위를 한 경우로서 신속히 적절한 사후조치를 취한 경우 3. 위반행위에 대하여 행정처분을 하는 것이 지역주민의 건강과 생활환경에 심각한 피해를 줄 우려가 있는 경우 4. 공익을 위하여 특별히 행정처분을 가볍게 할 필요가 있는 경우 [별표 21] <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158829447"></img> 【경기도 사무위임 조례】 제9조(위임사무) ① (생략) ② 도지사가 시장ㆍ군수에게 위임하는 사무는 별표 2와 같다. 다만, 경기경제자유구역 내에서 발생하는 사무로서 제3항 별표 3에 따라 경기경제자유구역청장에게 위임하는 사무는 제외한다. [별표 2] 시장·군수에게 위임하는 사무(제9조제2항 관련) <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158829445"></img> 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 법인 등기사항일부증명서, 폐기물처리업 허가증, 확인서, 의견제출서, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 경기도 ○○시 ○면 ○○로 ○○-○○(○○리 9-2) 소재 산업폐기물 중간처리업, 폐기물 재활용업, 폐기물 수집·운반업 등을 목적으로 설립된 법인으로 피청구인으로부터 폐기물처리업 허가를 받은 사업체이다. 나) 피청구인은 2022. 9. 28. 14:30경 청구인 사업장 현장 점검 결과 청구인이 보관시설 외 장소에 폐기물을 보관한 사실(SRF 보관시설 약 10톤 가량, ○○시 ○○면 ○○리 ○○○-○○번지 약 400톤 가량)을 확인하였다. 다) 피청구인은 2022. 10. 12. 청구인에게 「폐기물관리법」 제25조제9항제1호 위반을 사유로 영업정지 1개월 처분 사전통지(청문실시 통지)를 하였고, 같은 해 11. 8. 청문 실시 및 의견제출서 접수 후, 같은 해 12. 7. 같은 법 제27조제2항제8호 및 제28조제1항에 따라 영업정지 1개월 처분을 갈음한 과징금 1억 원 처분을 하였다. 라) 한편, ○○○지방검찰청은 2022. 11. 21. 청구인의 「폐기물관리법」 위반에 대하여 불구속구공판 결정을 통지하였다. 2) 청구인은 이 사건 처분에 대해 재량권의 범위를 일탈ㆍ남용한 위법이 있고, 제반 사정에 비추어 1억 원의 과징금은 청구인에게 가혹하므로 취소 또는 과징금 감경을 주장하고 있다. 행정법규 위반에 대하여 가하는 제재조치는 행정목적의 달성을 위하여 행정법규 위반이라는 객관적 사실에 착안하여 가하는 제재이므로, 위반자가 그 의무를 알지 못하는 것이 무리가 아니었다고 할 수 있어 그것을 정당시할 수 있는 사정이 있을 때 또는 의무의 이행을 당사자에게 기대하는 것이 무리라고 하는 사정이 있을 때 등 의무 해태를 탓할 수 없는 정당한 사유가 있는 경우 등의 특별한 사정이 없는 한 위반자에게 고의나 과실이 없다고 하더라도 부과될 수 있다(대법원 2012. 6. 28. 선고 2010두24371 판결, 대법원 2017. 5. 11. 선고 2014두8773 판결 대법원 2020. 7. 9. 선고 2020두36472 판결 등 참조). 「폐기물관리법」 제25조제9항제1호는 폐기물처리업자가 지켜야 할 준수사항으로 “환경부령으로 정하는 바에 따라 폐기물을 허가받은 사업장 내 보관시설이나 승인받은 임시보관시설 등 적정한 장소에 보관할 것”을 규정하고 있고, 이러한 위임에 따라 「폐기물관리법 시행규칙」(이하 ‘시행규칙’이라 한다) 제30조의2는 시행규칙 제9조제4항에 따라 승인을 받거나 같은 조 제5항에 따라 변경승인을 받은 임시보관장소, 시행규칙 제11조제2항에 따라 승인을 받거나 같은 조 제3항에 따라 변경승인을 받은 임시보관시설 및 시행규칙 제28조제4항에 따라 허가를 받거나 제29조제1항에 따라 변경허가를 받은 폐기물 보관시설을 폐기물처리업자의 폐기물 보관장소로 한정적으로 열거하고 있으며, 그 밖에 폐기물을 보관할 ‘적정한 장소’에 관한 규정을 두고 있지 않다. 그리고 「폐기물관리법 시행령」 제7조제1항제6호는 “폐기물을 처분 또는 재활용하는 자가 폐기물을 보관하는 경우에는 그 폐기물 처분시설 또는 재활용시설과 같은 사업장에 있는 보관시설에 보관할 것”을 폐기물의 처리 기준 및 방법의 하나로 규정하고 있고, 시행규칙 제28조제4항은 폐기물처리업허가를 받고자 하는 자는 폐기물처리업의 종류에 따라 시설 및 장비명세서와 보관시설의 용량 및 그 산출근거를 확인할 수 있는 서류 등을 관할 관청에 제출하도록 규정하고 있다. 위와 같은 법령의 문언, 폐기물 보관장소에 관한 법령의 체계 및 폐기물처리업허가 신청을 할 때 제출하여야 할 서류에 의하여 폐기물 보관시설의 위치 등이 특정될 수 있어 보이는 점, 폐기물처리업허가에 관한 법령은 폐기물처리업허가를 받기 위한 최소한도의 요건만을 규정하여 그 사업의 적정 여부에 대하여 재량의 여지를 남겨 두고 있고 폐기물의 보관시설이 적정한지 여부에 관하여도 마찬가지로 보아야 하는 점, 폐기물 관리에 관한 법령은 폐기물 관리의 효율을 위하여 폐기물처리업허가와 검사 등 폐기물처리업자에 대한 지도·감독 및 폐기물처리업자의 형사처벌이 유기적·체계적으로 통합되도록 규정하고 있는 점 등을 종합하여 보면, 「폐기물관리법」 제25조제9항제1호의‘적정한 보관장소’는 시행규칙의 규정에 의하여 승인이나 변경승인을 받은 임시보관시설과 임시보관장소, 그리고 보관 대상 폐기물을 처분 또는 재활용할 시설이 있는 사업장 내에 위치한 것으로서 폐기물처리업허가 또는 변경허가를 받은 보관시설에 한정된다고 보아야 한다(대법원 2020. 5. 14., 선고, 2019도1118 판결). 위와 같은 「폐기물관리법」 관련 조항의 입법취지는 폐기물을 적정처리토록 함으로써 폐기물 처리업자가 허가나 승인받은 적정한 장소에 폐기물을 보관하지 않는 등 폐기물의 부적정 처리로 발생하는 불법매립, 소각 등에 따른 2차 환경오염 및 방치폐기물 발생을 예방하기 위한 것으로 보인다. 살피건대 청구인이 폐기물을 보관한 사업장 외 부지인 ○○시 ○○면 ○○리 ○○○-○○번지 내 건축물은 자원순환관련시설(고물상) 용도로서, 「건축법 시행령」 [별표1] 용도별 건축물의 종류 다. 폐기물재활용시설 마. 폐기물감량화시설 용도로 볼 수 없는 점, 고형연료제품(SRF, Solid Refuse Fuel) 보관시설은 폐지류 등 단순 소각 또는 매립되는 폐기물 중 자원으로 이용가치가 있는 가연성 폐기물을 원료로 사용하여 만든 제품을 보관하는 용도의 시설로서 사업장 부지 내 고형연료제품 보관시설도 「폐기물관리법」에 의한 폐기물처리업허가 또는 변경허가를 받은 보관시설로 보기 어려운 점, 청구인이 2022. 5. 17. 사용중지명령 해제 이후 2022. 5. 27. 부터 소각시설을 재가동하면서 위 자원순환시설에 보관하였던 폐기물을 소각시키던 중 2022. 9. 26. 자원순환시설에 화재가 발생하여 청구인의 보관장소 위반행위는 결과적으로 추가 환경오염 피해우려가 발생한 점, 청구인의 부적정 보관량은 ○○시 ○○면 ○○리 000-22번지는 약 400톤, 고형연료 보관시설은 약 10톤 합계 410톤으로서 위반사실이 경미하다고 보기 어려운 점, 피청구인은 청구인의 대표자를 「폐기물관리법」 위반으로 고발하여 2022. 11. 21. ○○○지방검찰청 2022년 형제○○○○○호로 불구속구공판 결정된 점 등 제반 사정을 고려 비교교량하더라도 이 사건 처분으로 달성하려는 공익인 폐기물의 부적정 처리로 인한 2차 환경오염 및 방치폐기물 발생 예방이 청구인의 사익보다 결코 가볍지 아니하므로 이 사건 처분은 재량권을 일탈ㆍ남용하여 위법하거나 부당하다고 볼 수 없다. 다만 「폐기물관리법 시행규칙」 제83조제2항에 의하면 시·도지사, 지방환경관서의 장 또는 국립환경과학원장은 고의성이 없이 불가피하게 위반행위를 한 경우로서 신속히 적절한 사후조치를 취한 경우(제2호) 영업정지 기간의 2분의 1의 범위에서 그 행정처분을 가볍게 할 수 있다는 규정을 두고 있는바 이에 대해 살펴본다. 청구인은 2022. 4. 8. 사업장 내 근로자 사망사고로 인한 소각시설 사용중지 명령이 예상하지 못한 사유로 장기화되어 보관허용 용량을 초과하게 되자 부득이하게 폐기물을 보관하게 되었는바, 경위에 참작할 사정이 있는 점, 보관장소인 자원순환시설은 사업장에 인접하여 지붕과 벽체가 있고 바닥이 시멘트로 되어 있으며 저류시설이 설치되어 있는 등 청구인은 환경오염을 방지하고자 노력한 것으로 보이는 점, 2022. 9. 26. 발생한 화재는 소실면적이 없고, 그을음 면적이 33㎡로서 피해가 비교적 경미한 점, 청구인은 재발방지를 위해 사업장 인근 토지인 ○○시 ○○면 ○○리 000-00 토지에 대해 폐기물처리시설로 허가받기 위해 도시관리계획 입안 자문을 신청한 점, 청구인은 지역사회 발전을 위해 수해복구, 기부 등으로 기여한 점 등 여러 사정을 고려하여 영업정지기간 1/4을 감경하여 그에 상당하는 과징금도 감경하여 처분함이 타당하다. 3. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 일부 인정할 수 있으므로 이 사건 처분을 감경하기로 하여 주문과 같이 재결한다.