폐기물관리법위반 영업정지처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 「폐기물관리법」에 따른 허가를 득하여 ○○시 ○○○로 00, 0동 000호(○○동, ○○주택)에 사무실을 두고 폐기물 수집·운반업인 ‘농업회사법인(주) ○○○○’를 운영하는 자이다. 청구인은 임시보관장소 승인을 받지 않은 상태에서 ○○시 ○○동 000-번지(이하 ‘이 사건 장소’라 한다)에서 배출자로부터 수거한 폐기물 적환작업을 진행하다가, 2021. 5. 14. ○○시 자원순환과 공무원에 의해 적발되었다. 피청구인은 2021. 5. 25. ○○시로부터 청구인의 「폐기물관리법」 위반 내용을 통보받았으며, 이에 「행정절차법」제21조의 규정에 따라 2021. 5. 27. 청구인에게 위반사항에 대한 의견제출 통지 등의 처분사전절차를 거쳐, 2021. 6. 15. 「폐기물관리법」제25조제9항제1호 위반을 사유로, 같은 법 제27조, 같은 법 시행규칙 제83조에 따라 청구인에게 영업정지 1개월 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 이 사건 처분의 경위 청구인은 농산물 재배업, 동식물성 생지, 유지 및 그 잔재물에 대한 폐기물 처리업 등을 하는 농업회사 법인으로, 피청구인은 2021. 6. 15. 「폐기물관리법」 위반을 이유로 영업정지 1개월의 처분 하였다. 행정처분명령서에는 위반 일자가 2019. 10. 25.로 기재되어 있으나 이는 사실과 다르다. 2) 이 사건 처분 사유의 부존재 「폐기물관리법」제25조제9항제1호는 환경부령으로 정하는 바에 따라 폐기물을 허가받은 사업장 내 보관시설이나 승인받은 임시보관시설 등 적정한 장소에 보관할 것이라고 규정하고 있고, 법에는 폐기물 보관의 의미에 대한 규정은 없으나 보관의 사전적 의미는 ‘물건을 맡아서 간직하고 관리하는 것’인바, 위 규정에서 말하는 폐기물의 보관이란 폐기물을 위탁받는 등으로 맡아서 간직하고 관리하는 상태를 의미한다고 할 것이다. 2021. 5. 14. 현장 점검 당시, 폐기물인 동물성 유지류를 운반할 수 있도록 운반 용기로 이동하는 작업을 하고 있었다. 작업 장소는 경기도 ○○시 ○○동 000-0번지에 소재한 곳으로 청구인이 임대하여 2021년 4월부터 수집한 동물성 유지류를 운반 용기를 이동하는 작업을 해왔으며, 약 1개월여 만에 피청구인 소속 공무원으로부터 현장 점검을 받게 되었다. 현장 점검 당일에도 운반 용기로 이동하는 작업을 진행하고 있었을 뿐 작업 장소에 동물성 유지류를 보관한 사실은 없다. 동물성 유지류를 오전에 수집하여 오후에 운반 용기로 이동하는 작업을 거친 후, 즉시 폐기물 재활용 업체의 차량이 운반 용기를 실어서 운반하는 작업이 매일 규칙적, 반복적으로 이루어지고 있다. 앞서 본 폐기물 보관의 의미에 비추어 보면, 청구인의 행위가 동물성 유지류를 해당 장소에서 보관한 것이라고 할 수는 없다. 따라서, 청구인이 동물성 유지류를 보관 장소 이외의 장소에서 보관하였음을 전제로 한 이 사건 처분은 위법하다고 할 것이다. 3) 이 사건 처분의 재량권 일탈·남용 청구인이 동물성 유지류의 운반을 위해 동물성 유지류가 일시적으로 운반 용기로 이동한 상태로 놓여 있는 것이 보관 장소 이외의 장소에 보관한 것으로 보아 이 사건 처분 사유가 존재한다고 하더라도, 청구인이 이 사건 처분을 받게 될 경우 여러 업체들이 배출하는 동물성 유지류의 적체가 예상되어 업체들의 사업 활동에도 지장이 예상되며, 폐기물 처리업의 특성상 폐기물을 처리하지 못해 발생하는 적체는 환경오염으로 이어질 수 밖에 없는 점 등을 고려하면 영업정지 처분에 상응하는 금전적 행정제재인 과징금 처분으로 족하다 할 것이다. 청구인은 수집한 동물성 유지류를 위 장소에서 재활용업체의 운반 차량으로 이동하는 작업을 시작한지 약 1개월여만에 이 사건 처분을 받게 되었다. 청구인은 이 사건 업소를 운영해 오는 동안 동일한 위반행위로 행정제재를 받은 사실이 없고, 다른 위반행위로도 처벌받은 사실이 없는 등 폐기물처리업자로서의 의무를 철저히 준수했다. 현장 점검 당시 동물성 유지류를 운반하는 재활용업체의 차량에 이동하는 과정에서 불가피하게 운반 용기로 일시적으로 이동된 것이고, 현장에서 운반 차량에 의해 완전하게 상차, 운반되어 그 위반상태가 즉시 해소되어 동물성 유지류의 누출이나 침출수 유출 등으로 인한 환경오염은 전혀 없다. 위와 같이 위반의 내용이나 정도가 경미함에도 이를 전혀 고려하지 않은 채 이 사건 처분을 한 것은 재량권의 일탈·남용으로 위법하다. 【보충서면】 4) 청구인이 폐기물인 동물성 유지류를 보관한 것인지 여부 청구인은 이 사건 장소를 임차하여 폐기물 수집·운반하면서 동물성 유지류를 1톤 소형 운반 차량으로 일일 2톤 가량을 수집하여 이 사건 장소로 가져와 5톤 집계차로 임시로 옮겨 실은 후, 대기하고 있는 폐기물 재활용업체의 대형 운반 차량으로 최종적으로 옮겨 실은 후 반출하는 작업을 수행한다. 일련의 작업 과정은 동시간대에 순차적으로 이뤄지기 때문에 동물성 유지류를 보관·적치한 사실이 없다. 5) 이 사건 처분의 재량권 일탈·남용 대법원은 제재적 행정처분이 재량권의 범위를 일탈하였거나 남용하였는지 여부는 처분 사유인 위반 행위의 내용과 그 위반의 정도, 그 처분에 의하여 달성하려는 공익상의 필요와 개인이 입게 될 불이익 및 이에 따르는 제반 사정 등을 객관적으로 심리하여 공익 침해의 정도와 처분으로 인하여 개인이 입게 될 불이익을 비교·교량하여 판단하여야 한다(대법원 2015. 12. 10. 선고 2014두5422 판결)고 판시하였다. 청구인은 2019. 11. 5. 설립(대표이사 이○○, 사내이사 김○○)하였으나 2021. 3. 이 사건 장소를 임차하여 폐기물 수집·운반업을 시작하게 되었고, 폐기물처리업에 있어서는 신생 기업이라 할 수 있다. 청구인의 대표이사는 이○○로 법인의 업무를 계속 수행하고 있는바, 청구외 문○○의 과거 전력이 청구인의 이 사건 위반행위와 유사성이 있다고 하여 이를 동일시 하여서는 안 될 것이고, 청구인은 그 법인격을 보호받을 가치가 있다. 청구인이 영업을 시작한 이후로 침출수 유출 등으로 인한 환경오염이 발생할 우려도 전혀 없었고, 어떠한 민원이나 피해 사실도 발생하지 않았다. 동물성 유지류를 옮겨 싣는 작업에서 불가피한 사정이 있었고, 위반의 정도가 경미하고, 적절한 사후 조치를 취한 점 등 청구인에게는 참작할만한 감경사유가 존재한다고 할 것이다. 이 사건 처분이 확정된다면 청구인과 동물성 유지류 처리계약을 맺은 7개의 업체의 폐기물을 처리하지 못하여 오히려 인근 주민의 건강에 위해가 발생할 우려가 있고, 이는 공익성을 심히 저해하게 될 것이다. 청구인에게 영업정지 처분에 갈음하는 과징금을 부과할 수 있음에도 영업정지 처분을 내려, 이 사건 처분으로 달성하려는 공익보다 청구인에게 입게 되는 불이익이 훨씬 큰 점 등을 고려하면 이 사건 처분은 재량권을 일탈·남용한 것으로 위법하다 할 것이다. 또한 폐기물관리법시행령 제7조제1항제2호에 따르면 폐기물 수집·운반업의 허가를 받은 자가 적재 능력이 작은 차량으로 폐기물을 수집하여 적재 능력이 큰 차량으로 옮겨 싣기 위하여 환경부령으로 정하는 장소로 운반하는 경우를 규정하고 있는 바, 청구인은 임시 보관시설을 설치하기 위하여 적정한 장소를 찾고 있으며 관할 관청에 임시 보관장소의 설치 승인을 신청할 예정이다. 나. 피청구인 주장 1) 사실오인이 없는 적법한 처분 폐기물 수집·운반업자는 위탁받은 폐기물을 지정된 폐기물 처분 및 재활용장소로 운반하여야 하며, 「폐기물관리법」제18조(사업장폐기물의 처리) 제3항에 따라 폐기물의 인계·인수에 관한 내용을 전자정보처리프로그램에 입력해야 함에도 개별 배출자로부터 수거한 폐기물을 개별적으로 운반하지 않고 이 사건 장소에서 임시보관 및 적환작업을 한 후 재활용업체가 직접 수거토록 한 것은 관할 관청으로부터 승인받지 않은 임시 보관장소 설치·운영과 위탁받은 폐기물의 재위탁 금지를 위반한 것에 해당한다. 따라서 피청구인이 청구인에 대하여 한 이 사건 처분은 사실오인이 없는 적법한 절차를 거친 합법적이고 정당한 행정청의 법 집행 행위이다. 2) 비례의 원칙을 위반하여 재량을 일탈·남용한 것이라는 주장에 대해 「폐기물관리법」은 폐기물의 발생을 최대한 억제하고 발생한 폐기물을 적정하게 처리함으로써 환경보전과 국민 생활의 질적 향상에 이바지함을 그 목적으로 하고 있다. 폐기물 수집·운반업자는 배출자로부터 수거한 폐기물을 처리업자에게 적법하게 운반함으로써 이 법의 목적을 달성할 수 있을 것이나, 청구인의 행위는 단지 운반비용을 절감코자 하는 목적으로 이루어진 고의적 위법행위로써 이 법의 목적을 훼손하는 행위이다. 청구인이 주장하는 영업정지 처분으로 인해 청구인과 계약을 맺은 거래처 폐기물의 원활한 수거와 처리에 대한 문제 및 과징금 처분 요청에 대하여 피청구인은 청구인에게 2021. 6. 15. 행정처분을 통지하면서 영업정지 기간 전에 기존 계약자들에게 대체 업체를 선정하도록 함께 안내하였으므로 이 사건 처분으로 인하여 환경오염이 발생할 우려도 없고, 나아가 인근 주민의 손해 발생도 없을 것이다. 또한, 청구인의 위반행위가 과징금 부과 사유에 해당하지 않아 과징금 처분이 불가함을 알렸다. 한편, 이 사건 처분이 취소되어 청구인이 계속하여 영업활동을 하게 될 경우, 다른 폐기물 수집·운반업자들로 하여금 허가받지 않은 임시 보관장소 설치 및 운영에 대한 경각심이 줄어들게 될 것이 명백하고, 폐기물 수집·운반업자들의 위법행위가 반복될 경우 발생하게 될 환경오염이 우리 사회에 미칠 영향은 지대하다. 즉, 이 사건 처분으로 달성하고자 하는 공익보다 이 사건 처분으로 인하여 침해되는 청구인의 사익이 더 중대하다고 볼 수 없으므로 피청구인이 청구인에 대하여 한 이 사건 처분은 비례의 원칙을 위반하여 재량권을 일탈·남용한 위법 사실이 없는 적법한 절차를 거친 합법적이고 정당한 행정청의 법 집행 행위이다. 3) 더욱이, 청구인은 2020. 9. 23. ㈜○○유지산업으로부터 폐기물처리업 수집운반업 권리·의무를 승계받았는바, 이 사건 허가증 상 기재되어 있는 전화번호는 ㈜○○유지산업의 실제 운영자였던 청구 외 문○○의 전화번호인 점, 이 사건 처분과 관련하여 피청구인 담당자가 해당 전화번호로 전화하였을 때 이 사건 처분에 대한 의견과 진행 상황에 대한 의견을 진술한 사람이 청구 외 문○○이었다는 점 등을 종합하여 고려할 때, 승계 전 ㈜○○유지산업과 이 사건 업소의 실제 운영자는 모두 청구 외 문○○일 가능성을 배제할 수 없다. 피청구인 담당자가 이 사건 처분과 관련하여 청구 외 문○○과 수 차례 통화를 통하여 파악한 사실에 따르면 ㈜○○유지산업은 이 사건 처분과 동일한 근거법령, 사유(보관 장소로 승인받은 장소 이외의 장소에서 보관)로 적발되어 행정처분 등을 받은 사실이 있다. 청구인이 폐기물 수집·운반업을 운영하면서 2021. 5. 14. 배출자로부터 위탁받은 폐기물을 지정한 적절한 처분장소 또는 재활용장소로 운반하지 않고 이 사건 장소에서 임시보관 및 적환작업을 한 행위는 허가받지 않은 장소에 보관한 행위로 「폐기물관리법」제25조제9항을 위반한 행위이며, 피청구인의 이 사건 처분은 관련 규정에 따른 적법한 절차를 거쳐 이루어진 정당한 처분인바, 이 사건 처분에 불복하는 청구인의 이 사건 청구는 이유가 없어 기각되어야 마땅하다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【폐기물관리법】 제25조(폐기물처리업) ①폐기물의 수집ㆍ운반, 재활용 또는 처분을 업(이하 “폐기물처리업”이라 한다)으로 하려는 자(음식물류 폐기물을 제외한 생활폐기물을 재활용하려는 자와 폐기물처리 신고자는 제외한다)는 환경부령으로 정하는 바에 따라 지정폐기물을 대상으로 하는 경우에는 폐기물 처리 사업계획서를 환경부장관에게 제출하고, 그 밖의 폐기물을 대상으로 하는 경우에는 시ㆍ도지사에게 제출하여야 한다. 환경부령으로 정하는 중요 사항을 변경하려는 때에도 또한 같다. <개정 2010. 7. 23.> ⑨ 폐기물처리업자는 다음 각 호의 준수사항을 지켜야 한다. <개정 2015. 1. 20., 2019. 11. 26., 2021. 1. 5.> 1. 환경부령으로 정하는 바에 따라 폐기물을 허가받은 사업장 내 보관시설이나 승인받은 임시보관시설 등 적정한 장소에 보관할 것 2. 환경부령으로 정하는 양 또는 기간을 초과하여 폐기물을 보관하지 말 것 3. 자신의 처리시설에서 처리가 어렵거나 처리능력을 초과하는 경우에는 폐기물의 처리를 위탁받지 말 것 4. 보관ㆍ매립 중인 폐기물에 대하여 영상정보처리기기의 설치ㆍ관리 및 영상정보의 수집ㆍ보관 등 환경부령으로 정하는 화재예방조치를 할 것(폐기물 수집ㆍ운반업을 하는 자는 제외한다) 5. 제39조의2, 제39조의3, 제40조제2항ㆍ제3항, 제47조의2 또는 제48조에 따른 처리명령, 반입정지명령 또는 조치명령 등 처분이 내려진 장소로 폐기물을 운반하지 아니할 것 6. 그 밖에 폐기물 처리 계약 시 계약서 작성ㆍ보관 등 환경부령으로 정하는 준수사항을 지킬 것 제27조(허가의 취소 등) ② 환경부장관이나 시ㆍ도지사는 폐기물처리업자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 그 허가를 취소하거나 6개월 이내의 기간을 정하여 영업의 전부 또는 일부의 정지를 명령할 수 있다. <개정 2010. 7. 23., 2015. 1. 20., 2015. 7. 20., 2017. 4. 18., 2019. 4. 16., 2019. 11. 26., 2021. 1. 5.> 8. 제25조제9항을 위반하여 폐기물을 보관하거나 준수사항을 위반한 경우. 다만, 같은 항 제5호에 해당하는 경우에는 고의 또는 중과실인 경우에 한정한다. 제28조(폐기물처리업자에 대한 과징금 처분) ① 환경부장관이나 시ㆍ도지사는 제27조에 따라 폐기물처리업자에게 영업의 정지를 명령하려는 때 그 영업의 정지가 다음 각 호의 어느 하나에 해당한다고 인정되면 그 영업의 정지를 갈음하여 대통령령으로 정하는 매출액에 100분의 5를 곱한 금액을 초과하지 아니하는 범위에서 과징금을 부과할 수 있다. 다만, 그 폐기물처리업자가 매출액이 없거나 매출액을 산정하기 곤란한 경우로서 대통령령으로 정하는 경우에는 1억원을 초과하지 아니하는 범위에서 과징금을 부과할 수 있다. <개정 2007. 8. 3., 2010. 7. 23., 2019. 11. 26.> 1. 해당 영업의 정지로 인하여 그 영업의 이용자가 폐기물을 위탁처리하지 못하여 폐기물이 사업장 안에 적체(積滯)됨으로써 이용자의 사업활동에 막대한 지장을 줄 우려가 있는 경우 2. 해당 폐기물처리업자가 보관 중인 폐기물이나 그 영업의 이용자가 보관 중인 폐기물의 적체에 따른 환경오염으로 인하여 인근지역 주민의 건강에 위해가 발생되거나 발생될 우려가 있는 경우 3. 천재지변이나 그 밖의 부득이한 사유로 해당 영업을 계속하도록 할 필요가 있다고 인정되는 경우 제60조(행정처분의 기준) 이 법 또는 이 법에 따른 명령을 위반한 행위에 대한 행정처분의 기준은 환경부령으로 정한다. 【폐기물관리법 시행규칙】 제83조(행정처분기준) ① 법 제60조에 따른 행정처분기준은 별표 21과 같다. ② 시ㆍ도지사, 지방환경관서의 장 또는 국립환경과학원장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 별표 21에 따른 영업정지 기간의 2분의 1의 범위에서 그 행정처분을 가볍게 할 수 있다. <개정 2016. 1. 21.> 1. 위반의 정도가 경미하고 그로 인한 주변 환경오염이 없거나 미미하여 사람의 건강에 영향을 미치지 아니한 경우 2. 고의성이 없이 불가피하게 위반행위를 한 경우로서 신속히 적절한 사후조치를 취한 경우 3. 위반행위에 대하여 행정처분을 하는 것이 지역주민의 건강과 생활환경에 심각한 피해를 줄 우려가 있는 경우 4. 공익을 위하여 특별히 행정처분을 가볍게 할 필요가 있는 경우 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159027011"></img> 나. 검토의견 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 ○○시 ○○○로 00, 0동 000호(○○동, ○○주택)에 사무실을 두고 폐기물 수집·운반업을 운영하는 자이다. 나) 청구인은 임시보관장소 승인을 받지 아니한 이 사건 장소에서 배출자로부터 수거한 폐기물 적환작업을 진행하다가, 2021. 5. 14. ○○시 자원순환과 공무원에 의해 적발되었다. 다) 피청구인은 2021. 6. 15. 「폐기물관리법」제25조제9항제1호 위반을 사유로, 같은 법 제27조, 같은 법 시행규칙 제83조에 따라 청구인에게 이 사건 처분을 하였다. 라) ○○○○경찰서는 2021. 8. 17. 청구인을 폐기물관리법위반으로 ○○지방검찰청 ○○지청으로 송치하였다. 2) 청구인은 수집한 동물성 유지류를 운반 용기로 이동하는 작업을 진행하고 있었을 뿐 이 사건 장소에 동물성 유지류를 보관한 사실은 없으며, 처분을 감경하거나 과징금으로 갈음할 수 있음에도 이를 고려하지 않았으므로 재량권을 일탈·남용한 처분이라 주장한다. 살피건대, 「폐기물관리법」 위반에 따른 행정처분 전 제출한 의견제출서에 따르면 청구인이 경제적 어려움을 이유로 승인받지 아니 한 이 사건 장소에 폐기물을 보관한 사실을 인정하고 있는 점, ○○경찰서의 수사 결과 통지서에 따르면 청구인 및 대표자 이○○를 「폐기물관리법」 위반으로 ○○지방검찰청 ○○지청으로 송치한 점 등에 비추어 볼 때, 청구인이 허가받은 사업장 내 보관시설이나 승인받은 임시보관시설 외의 장소에 폐기물을 보관하여 「폐기물관리법」제25조제9항제1호를 위반한 사실이 인정된다. 또한, 영업정지 처분의 감경에 관한 「폐기물관리법 시행규칙」제83조 단서는 임의적 감경 규정임이 명백하므로, 그 감경 사유가 존재하더라도 행정처분을 시행하는 관청이 감경 사유까지 고려하고도 행정처분을 감경하지 않은 채 행정처분을 한 경우에는 이를 위법하다고 단정할 수는 없으나, 감경 사유가 있음에도 이를 전혀 고려하지 않았거나 감경 사유에 해당하지 않는다고 오인한 나머지 처분을 감경하지 않았다면 그 처분은 재량권을 일탈ㆍ남용한 위법한 처분이라고 할 수밖에 없다(대법원 2010. 7. 15. 선고 2010두7031 판결)고 판시한바, 「폐기물관리법」 위반에 따른 행정처분 통지서를 살펴보면 ‘귀 업체에서 제출한 의견제출서 검토 결과, ~ 과징금 부과 사유에 해당되지 않아 과징금 처분이 불가함을 알려드립니다.’라고 적시되어 있어 감경 사유 및 과징금 부과 사유를 고려하였으나 해당하지 않는다고 판단하여 이 사건 처분을 한 것으로 봄이 타당하다. 따라서 이 사건 처분이 감경 사유나 과징금으로 갈음할 수 있는 사유가 있음에도 이를 고려하지 않아 재량권을 일탈·남용하여 위법하다는 청구인의 주장은 이유 없다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.